关于地方人大行使职权中几个问题的思考

关于地方人大行使职权中几个问题的思考作者：曹金华
来源：《公民与法治》 2017年第23期
地方人大作为地方国家权力机关，宪法和法律明确授予了立法、决定、任免、监督的法
定权力。

地方人大及其常委会在依法行使职权中存在的五个方面的问题值得探究和思考。

一、法律地位与实际地位地方人大的工作实践中，存在着作用弱化、虚化的问题，与其法定地位
不尽相称。

究其原因，地方人大及其常委会依法履职中，行使法定权力不到位，有时甚至虚位，是影响人大权威和法律地位的主因。

（一）授权与用权关系不协调影响了法律地位。

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，坚持党的领导、依法治国和人民当家作主有机统一是这一制度的根本要义。

地方各级人民代表
大会是地方国家权力机关，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组
织法》明确赋予县级以上的地方各级人民代表大会十五项法定职权，确立了地方各级人民代表
大会的法律地位和履职权力。

党的十八届四中全会提出了“四个全面”的战略，新形势下人民
代表大会制度在推进全面依法治国，实现国家治理体系和治理能力现代化方面具有重要功能。

地方人大及其常委会如何强化法律地位，发挥地方权力机关作用，是—个重要课题。

地方人
大工作实践中，法律赋予人大的职权因为不善用、不敢用、不想用而被弱化，造成了人大法律
地位与实际地位的落差。

不善用，主要是地方人大常委会及其工作人员对法律和职责研究不深
不透，对人大的职权“是什么”“做什么”知之不深，把握不准。

要么无所事事、无所作为，
要么眉毛胡子一把抓，管了不该管的事，千了费力不讨好的活，造成人大职权的缺位和越位。

不敢用，主要是对法律赋予的权力缺乏担当和作为的精神，某种程度上存在着“二线思想伤人，怕担责，“刀枪入库”，把法定权力特别是一些刚性权力束之高阁，严重影响了人大的权威性。

不想用，主要是满足于以往形成的工作惯性，以视察代替检查，以讲评代替批评，以督促代替
监督，视察蜻蜒点水，走马观花，“认认真真搞形式，踏踏实实走过场。

”活动热热闹闹，效
果作用寥寥，形式大于实际，自己把职权虚化了。

人大的工作与中心脱节也是影响人大职权
作用的重要因素之一。

由于人大的工作安排决策方面，对党委的中心工作吃不准，抓不住，一
般都是由专门委员会站在自身工作角度提出议题和工作安排。

客观上讲，委员会成员参与党委
政府决策和重大部署较少，难于精准抓住中心要务；主观上看由于学习领会方针政策不够，深
入基层、深入实际不足，形成上下“两头空”的断层地带，自然难以抓住重点和热点，有时使
人大工作重心与全局工作中心失衡，工作谋不深，抓不实。

（二）以作用和作为提升地位。

地方人大作为地方权力机关，有作为才能有作用，有作用
才能有地位。

要实现法律赋予地方人大的地位，就必须依法用权，发挥职能作用，责权并重，
权位相称。

围绕中心，服务大局。

要紧紧围绕党委的战略部署和工作中心，紧紧盯住人民群众关注的
热点和难点问题，吃准“两头”精准定位，与党委决策合拍，才能形成工作的动力、合力；与
群众的诉求合拢，才能让百姓合心、合意。

中心和大局是人大工作的基准线和生命线，离开了
中心和大局，人大的工作就无从谈起。

因此，人大工作必须围绕中心谋，盯准大局千，吃透上情，把握下情，了解真情，干好事情，只有这样，才能赢得党和人民群众的支持。

突出重点，善于作为。

法律赋予地方人大的“四项职权”，高度概括，看起来非常简单，而实际履职中却
是字字千钧，千头万绪，泛泛而抓，往往落空。

因此，工作中必须突出重点，抓主要矛盾。

要
运用好“弹钢琴”的工作方法，在党委的领导下，善于抓住重点问题，按照抓落实的工作机制，明责抓实，以重点推动全面，不看搞了多少活动，开了多少会，要看千成了几件影响全局、服
务中心的大事；要树立问题导向，盯着问题抓，抓住问题督，以问题的解决推动工作的开展。

依法用权，敢于作为。

法律赋予了地方人大充分的权力。

人大工作实践中不是权力不够用、不
管用，而是要解决好自身存在的不善用、不敢用的问题。

一是要严格依法用权。

人大的权力是
法律赋予的，行使职权必须坚持依法办事，在法权上不踩红线，不越雷池半步。

二是要敢于用权。

破除人大监督“帮忙不添乱”的思维定式，树立监督就是帮忙，批评就是支持的思想，敢
说真话，敢进诤言，在执行法律、维护法律尊严上，敢求真，强作为，寸步不让。

在依法履职
中树立权威，彰显地位。

二、监督权力与监督作用监督权是地方人大依法行使职权的重要
方法和手段，对人大工作有着不可或缺的重要作用。

只有监督到位，人大的作用才能发挥到位。

失去监督的权力就会失去约束，失去监督权力的人大就会失去作用。

（一）监督作用弱化直接影响人大职权的强化。

人大工作实践中，监督作用弱化主要表现
在两个方面：即监督的缺位和不到位。

监督的缺位主要是监督的过程和监督的内容。

“一府两院”的重大决策，需经过人大审议批准，虽有法律规定，但没有形成必要的细则和程序。

是否
提请人大及其常委会审议决定，多是由被监督部门提出，是否需要监督靠被监督者的“自觉行动”。

虽然人大代表或人大常委会组成人员参与了被监督单位相关问题决策过程，但大都是最
后决策程序的参与，而前期调研和论证过程往往被忽略。

执行过程和内容上往往是人大看到、
想到什么就安排监督什么，缺乏全面性和重点性。

监督不到位，主要是监督方式手段不全不硬，柔性监督必然产生弹性效果。

有时使用了一些法定的监督权，也很少叫真叫板。

例如开展专题
询问，也是事前和被询问单位沟通协调，有问有答的“开卷考试”使效果大打折扣。

重大事项
调查权、重大事项决定权、人大任命人员和工作述职评议等一些硬措施，几乎很少使用。

监督
权使用不到位，使监督工作和效果难以到位，软监督难以产生硬效果。

（二）全链条监督提升监督效果。

强化监督作用，必须用足、用好、用实监督职权，进一
步探索全链条监督的模式。

一是监督的全过程全方位。

人大的监督要从决策开始，要用好人大
重大事项决定权，对“一府两院”的重大决策审议把关。

监督要贯穿决策执行的全过程，不仅
对决策是否合法进行审核，对于程序是否合法也要监督，对于执行过程和结果更要跟踪问效，
通过对人大任命人员述职评议和工作绩效评议，增强人大监督的效力，强化被监督部门的人大
意识，实现权力监督的全方位。

二是监督权力综合运用。

法律赋予人大多项监督权，如开展对
政府的规范性文件备案审查工作，查缺纠错，把关定向，确保依法行政。

要善用综合手段，打
好组合拳，既要依法用权，也要因事施策，发挥好监督权的整体作用，提升监督效果。

三是加
强监督能力建设。

加强地方人大常委会及其组成人员政策法律的学习培训，深入基层调研，了
解掌握民情民意，提升执行法律、依法监督的能力，打牢依法履职基础，用能力提高监督力。

三、代表职责与代表作用人大代表是人民代表大会的主体。

人大代表由选民选举产生，对选
民负责，是对人大代表履职的基本要求。

充分发挥人大代表联系人民群众的桥梁纽带作用，是
发挥人大作用的基石。

（一）代表作用发挥不充分影响人大作用的发挥。

人大工作中，人大代表的作用有时得不
到重视，甚至被忽视。

应该说，代表大会期间人大代表的权力和作用是全面有效的。

人大代表
通过表决权、批评建议、提议案权等方式表达意见，行使权力，发挥了重要作用。

代表作用不
充分主要是闭会期间。

一是虽然能够参加人大常委会会议和视察、调研等各项活动，受邀参加“一府两院”的有关会议和活动，但由于人大代表人数众多，参与的广泛性和深度不够，往往
只有参与权和发言权，没有表决权。

二是人大代表联系选民不够，深入选民听取意见和呼声的
时间少，范围窄，联系选民的方式单一，虽然有了“人大代表之家”，活动方式和内容也多是
人大代表“自娱自乐”，与选民交流互动很少。

代表工作室等方式没有得到实际的推广和规范。

三是听到或征询到选民意见，向谁反映，怎么反映，用什么方式，由谁答复和处理等一些具体
问题，缺乏具有刚性的规范性意见和规定，使代表作用发挥难。

要发挥人大代表依法履职作用，这些问题必须解决。

（二）以代表参与的全面性提升代表作用的有效性。

发挥代表作用是人民代表大会制度永
恒的话题，使人大代表充分发挥作用是地方人大及其常委会必须研究的课题。

要破除代表参与
的局限性，增强广泛性和深入性，创造条件，打造平台，为人大代表履职创造良好的环境。

一
是要把“人大代表之家”建成“选民之家”，使“人大代表之家”不仅是代表活动的场所，也
是人大代表联系选民的平台。

二是探索代表工作室模式，为人大代表联系选民拓展渠道。

按选
区或代表工作岗位划分代表小组，设立代表工作室，使选民有场所与人大代表及时有效沟通，
反映意见和呼声。

三是建立人大代表反映选民意见诉求的交办处理机制，比照人代会代表意见、批评建议交办方式，加大督办力度，分级交办，逐级负责，及时处理答复。

这样才能使人大代
表的“桥”——选民走得通，人大代表的作用有效发挥。

四是提升人大代表的参与度，为人大
代表有效参与人大及其常委会各项活动，全过程参与“一府两院”有关会议和重大事项决策创
造条件。

建立代表意见采纳机制，探索重大事项向代表通报情况、征求代表意见机制。

四、决定权与决定效力人大及其常委会行使重大事项决定权，有利于发挥人大监督作用，强化人大依法履职效能。

同时，通过人大对“一府两院”重大事项的审查决定，增强重大事项
决策的合法性和执行力。

（一）重大事项决定权需要明晰。

宪法和法律赋予了人大及其常委会重大事项决定权。

但
在地方人大工作实践中，这项权力行使却不够、不多。

分析原因，主要是重大事项决定权界定
不清，程序不够明确。

什么是重大事项，是按性质划分，还是按资金投入划分？重大事项决定
如何审查？是审查合法性还是合理性？怎么审议？按什么程序审议？决定的效力如何确定？不
执行或不准确执行人大决定责任和后果是什么？谁去追究？怎么追究等等。

这些都是事关重大
事项决定权的具体法律问题。

不通过立法或人大常委会作出决定，法定权限不细化和明晰，重
大事项决定权就难以实施，即使实施也容易流于形式。

（二）依法用权，增强实效。

地方人大常委会是权力机关，更是法律机关，行使任何职权
都必须在法律的范围内。

落实重大事项决定权必须有法可依。

一是争取法律支持。

积极向上级
人大呼吁立法支持，制定重大事项决定权实施细则，做到依法决定，有章可循，增强决定的法
律效力。

二是慎用权。

重大事项决定权，事关大局，事关成败，不可小觑。

要认真调研，对重
大事项决定权的法律内涵，权力界定，要认真分析，地方人大也应因地制宜地制定相关规则，
不可急于求成。

三是做好人才资源和组织架构的调研储备。

从目前看，全国地方各级人大真正
落实重大事项决定权的不是很多，决定事项的范围很窄，少有经验借鉴。

许多地方人大出台的
决定都是按党委决策部署或五年普法规划等宏观工作形成的号召性决定，而代表大会闭会期间，人大常委会针对经济社会发展等具体重大事项方面的决定却很少。

从目前的组织架构，特别是
人员编制和整体素质看，还难以适应和胜任行使重大事项决定权的需要，必须健全机构，配强
人员，加强学习培训，提升素质。

四是要主动向党委报告。

重大事项决定权事关重大，事关全局，必须征得党委的认可和支持。

重大事项决定权是必要的，但做好行使这一职权的必要准备
更为必要。

五、立法权与立法作为立法权，是拥有立法权限的地方人大的一项重要职权。

只有严格
执行立法法，遵循法定授权立法，才能确保立法的合法性、准确性和实效性。

（一）地方立法中的问题不容忽视。

立法法修订前，省级人大、民族自治地区人大和全国
人大授予国务院确定的49个较大市拥有地方立法权，立法法修订后所有设区的市人大都拥有一定的立法权。

因设区的市人大立法通过后，需报省级人大常委会审议通过颁布实施，俗称“半
个立法权”。

地方人大立法实践中存在着不少问题值得分析和研究。

一是立法过程中人大的主
导权发挥不够。

一般都是政府提出立法动议，政府主管部门提出立法草案，报人大审议。

因此，立法往往是重视部门权力和利益，立法相对人的权力注重不够，重管轻服，影响了公正性。

二
是追求立法数量，轻质量。

有的地方人大立法工作中更多的是关心立法数量而忽视了立法质量，使其所立的法规好像桌上的花瓶，中看不中用，法院实际裁判中也很少引用地方法规。

三是法
规内容空泛，脱离实际。

立法往往是借鉴外地同类法规，照抄上位法条文，不能与当地实际紧
密结合。

四是立法过程不够开放，征求意见渠道单一，造成所立法规缺乏广泛的群众基础。

凡
此种种，严重影响了立法质量，降低了法规的执行效力。

（二）依法正确行使立法权，提升立法质量。

新的立法法颁布实施以来，地方立法权发生了重大变化。

概括起来讲是“扩面收权”。

扩面就是全部设区市都赋予了立法权。

收权就是由原来立法广泛授权到设区市立法权限于“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”三个方面。

这对地方人大立法工作提出了新要求。

一是更新立法理念。

要严格按照立法法授权，坚持遵循上位法原则，做好权限内三个方面的立法，不越权，不缺位。

二是注重立法质量。

面对立法权收窄的现实，要在精细立法上做文章，不求多，但求精，不求大，而求实。

三是贴近实际立法。

要按照党委关注、群众关心事项确定立法选项，突出问题导向，针对问题立法，立法解决问题，立管用之法。

四是把握立法尺度。

立法要注重必要性和可行性，不可求新求快，只有保持立法适度的滞后性，才能约定俗成，水到渠成，确保法规的公认度和民意基础。

五是广开纳言渠道。

利用传统行之有效方式的同时，利用多媒体、网络等多种手段，广泛征求意见，增强立法的准确性。

六是发挥人大在立法中的主导作用，发挥专家学者的参谋作用，注重人大代表的意见和建议，采取委托第三方立法等方式，确保所立法规的公正性。

七是建立纠错问责机制。

“立、改、废”并重，及时废止和修订因上位法变更和情况发展变化造成的“过时”法规或条款，纠正不当法条，强化立法责任和责任追究力度。

八是坚持党领导立法，通过立法把党的意图以法规形式变成国家意志。