部门预算改革探析

部门预算改革探析
商雪峰
部门预算改革是财政支出管理的一项重要改革，是我国政府预算制度改革中的一项重大举措，但在执行过程中仍存在一些问题需要切实解决。

一、现行部门预算改革中的问题
1．对部门预算改革的重要性认识不足。

在部门预算编制过程中，部分预算单位认为操作复杂，费用指标不多，比较麻烦；实行部门预算后，不能打临时报告，用钱不方便；存在重支轻收现象。

还有的过于强调既得利益或收入、争多讲少，未能从观念上根本转变认识。

部分财政干部认为，实行部门预算就是要满足单位需求，现实财源财力不允许，搞部门预算只是做做样子，走走形式。

一般公众认为，部门预算是国家机关内部分钱的事，和自己无关。

2．机构改革滞后对部门预算改革产生消极影响。

我国现存的行政机构和事业单位设置或多或少地带有计划经济色彩，随着市场化改革不断深入，日益显出与市场经济不相适应。

同时，目前行政机构与事业单位改革尚未完全完成，对部门预算改革带来严重的负面影响。

3．支出标准与预算定额体系有待完善。

当前部门预算编制的定额测算，基本上只是对过去几年预算拨款的简单平均，尚未建立科学、规范、合理的支出定额体系，部门预算还不能完全摆脱传统的基数加增长的编制方法，零基预算实施范围受到很大的限制。

4．"收支两条线"管理没有完全到位，流于形式。

部分单位预算外资金仍有较大比例未进入专户，有的虽然进入专户管理，但留用比例过高。

随收随支、以收定支问题普遍存在。

未能真正实行"收支两条线"管理，尚未形成真正意义上的部门综合预算。

5．预算编制的系统软件不规范，不成熟。

目前部门预算还是处在试点阶段，改革是渐进式的，编制软件根据各地实际而修改，整个软件不系统，不规范。

如没有设立表内、表间逻辑关系，查询功能、审核功能、统计功能的操作性不强。

6．编制部门预算的行政行为。

如预算资金中项目资金安排，没有经专家审定和招标投标，由行政领导首先直接拍板，有
些专项资金安排凭领导爱好。

还有的支出标准（定额）也没经可行性论证，行政行为色彩较浓。

7．改革不同步、不配套。

作为财政支出领域的三项改革，部门预算、政府采购和国库集中支付是互相依存、共同发展的。

国库集中支付改革晚于部门预算改革，而起步较早的政府采购也存在诸多问题，改革没有到位。

二、成因
１．政府收支的透明度差，公众的参与意识不强。

中国的税收制度以间接税为主，且采取隐蔽征收方式，使得公众难以将自己的税负与公共预算的效率联系起来，公众关注较多的仅是占税收收入比重较小的个人所得税。

在支出领域，由于社会保障制度不健全，福利支出对公众的影响太小。

由于现行政策体制的局限，使得公众缺乏对预算收入与支出制度的了解，公共预算制度没有引起公众的关注，中国行政体制隶属性的特点，导致公众对行政自上而下的监督较弱，纳税人缺位是预算少有公众参与的重要原因。

２．法规建设滞后。

比如：《预算法》与《宪法》关于预算时间的规定互相冲突，导致每个预算年度１～４月处于无预算状态，现行《预算法》及其相关条例已不适应部门预算的编制；《国库条例》、《农业法》等涉及部门预算编制的法律条文与部门预算要求不一致，有矛盾的地方。

同时地方各级在编制部门预算应建立和遵循的财政法规方面基本是空白。

３．预算约束软化。

软预算约束是我国计划经济时期遗留下来的痼疾。

现阶段，还存在预算约束的"真空地带"，大量的预算外资金的存在直接违背了政府预算统一、透明的原则，少数单位用非法收费甚至是罚没收入支付其日常经费开支，预算职能被部门预算单位肢解。

４．现实的财力困难与制定的开支定额的差距。

公用经费预算定额的标准已难以满足部门预算的实际需要。

另外，政府部门存在显性的、隐性的财政风险。

显性的财政风险是财政支大于收，是财政赤字，隐性的财政风险体现为政府债务。

５．部门预算编制体系存在的不足。

①部门预算是综合预算，应由一般的预算收入支出、政府性基金收入支出和预算外资金收入支出构成。

现行的部门预算侧重预算内项目分解，实际是细化预算。

对于纳入管理的预算外资金仍是简单地列收列支，预算外资金管理仍掌握在部门和单位手中；对于纳入预算管理的行政事业性收费，在具体编报时又采取部门预算外单独报批，达不到应有的效果。

②我国部门编制预算的时间偏短，仓促的编制时间使得预算失真低效，由于缺乏科学与充分的论证，预算编制与实际有一定差距。

③由于信息不完整，部门利益交叉，试编部门预算之初，预算编制的框架与原则不够明晰，因而影响了预算编制效果。

④部门预算支出标准与预算定额体系有待完善。

三、对策
1.转变观念，提高认识。

部门预算改革涉及到各部门既得利益格局的调整与财务管理权限的再分配。

要转变观念，提高认识，争取社会各方面的理解和支持。

在编制部门预算过程中，各部门是预算编制的主体，财政部门参与其中。

双方肩负的责任是同样重大的。

编制预算既要统筹
顾及到各部门的主要职能、任务，又要通过准确合理的政府预算给予这些部门实现职能、完成任务的财力保障。

要加大宣传与普及力度，使公众广泛地参与进来，从而改变公共预算缺乏效率而少有人关注的尴尬局面。

2.科学界定财政支出的范围。

将预算支出按部门和支出项目进行分配，是加快建立与社会主义市场经济发展要求相适应的公共财政的一项重要措施，财政要有所为，有所不为，尽快退出竞争性领域，对财政供给范围进行清理，按照保证国家机器正常运转、保证吃饭的原则，重新明确和界定财政支出范围，加强政府的社会职能，扩大政府预算用于社会保障的支出。

对事业单位要进行归类梳理。

按公益性、半公益性和经营性三种类型分别采取不同的财政政策。

同时，制定科学的支出预算编制方法。

加强支出的量化管理，建立一套与零基预算要求相适应的指标体系和支出评定机制。

3.坚持发展与创新相结合。

编制部门预算，重在预算运行机制的创新，要不断完善零基预算等办法，科学合理地制定定额标准。

加快国库集中收付改革步伐，搞好政府采购改革。

强调部门预算的完整性，一个部门一个预算。

大力做好财会人员的培训工作，提高财会人员的政策和业务水平，加强计算机数据库信息在预算编制中的开发应用，利用现代信息技术手段，为预算改革服务。

同时要营造良好的建设投资环境，建立新的财源增长极，为区域经济提供充分财力，为支出单位足额预算提供财力保障。

4.加强综合预算管理。

要加大综合财政预算改革的力度，结合深化"收支两条线"管理，把单位的所有财政性资金置于财政部门统一监管之下，将单位的各项收入（包括财政预算资金、财政核拨批准留用的预算外资金以及依法组织的其他收入）全部纳入部门预算。

要加大部门预算编制的深度，在进一步加强经济状况分析及预测的基础上，建立预算收入经济预测模型，推行标准收入预算法；支出预算编制要完善、细化。

人员经费按政策，日常公用经费按定额，项目预算应进行科学论证，视财力状况安排，并建立支出项目库，逐步实现项目滚动预算管理。

5.硬化预算约束，加大预算监督力度。

实行部门预算后，预算一经确定就不能随意调整和追加，确实需要调整的必须按规定程序报批，要充分发挥人大监督、纪检监督、审计监督的作用，增强部门依法行政、依法理财的自觉性和责任感。

要加大对《预算法》等法律、法规执行的监督力度，强化预算约束，严肃查处违规事项。

财政部门内部要本着分权制约的原则，设置内部监督机制，形成预算编制与执行相分离、寓监督于预算管理全过程的运行机制，从制度上保证内部监督的经常性、规范性，促进财政管理水平不断提高。

为了加强产品质量和食品安全工作，全面提升我国产品质量水平，国务院先后
下发了《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》和《国务院关于加强产品质量和食品安全工作的通知》，体现了国家整治产品质量的信心和决心。

为了保证出口产品质量，提高中国产品在国际市场的整体形象，我们检验检疫部门坚持从源头抓质量，监管工作已经延伸到了种植养殖、生产加工、包装储运等各个环节，可以肯定的说，总体的出口产品质量是好的。

但在工作中，发现不少生产企业特别是中小型企业，对其产品质量管理不够，特别是对其产品检验是否合格的实验室重视不够，且存在问题颇多，主要有以下几点：
1、企业忽视实验室建设，资金投入少，实验室环境差，人员少，设备差，不能满足日常生产检验要求。

辖区内有个上市公司的实验室，十多年来竟从未进行过实验室环境改造，实验室操作台仍是旧式砖垒水泥台，由些可见企业对实验室重视程度，上市公司尚且如此，一些中小企业可见一斑。

不少企业实验室环境条件设施简陋，甚至有办公室实验室混用现象，称有实无；人员配置少，仪器设备少，仅能做简单项目，远远达不到国家标准对于该种产品的检测项目要
提高产品质量 加强企业实验室建设刻不容缓
戴
宏志
求，产品检验流于形式。

2、检验人员素质偏低，不具备检验员应具备的专业知识和操作技能。

有的企业将实验室工作视为无足轻重、可有可无，甚至认为在实验室工作是轻活、俏活，因此导致不少企业检验员未接受过专门的检验培训就进入实验室工作，有的检验人员甚至连最基本的检验要求都做不到，有的企业检验员所记录的原始数据记录不完整，有的根本没有，甚至计算错误，大都不会正确使用检测仪器，导致仪器闲置，相当一部分根本无法胜任检验工作。

3、检验仪器不能适应检验要求。

主要问题包括：①.企业舍不得投入资金，没有购置或仅部份购置所生产产品的检测项目的相应设备。

②.一些产品的国家标准修改了，企业的检测仪器缺项或达不到新标准的要求。

如2007年新版马铃薯淀粉国家标准，新增了微生物检测项目，而多数淀粉企业还不具备检测微生物的检验设备和检测环境等。

此外，还有一些产品的标准修改后，对检测仪器的精度要求提高了，企业原有的检测仪器已达不到新标准的要求，但企业不能及时更换精度符合要求的检测设备，无法执行新标准。

③.在长期使用中，实验室仪器逐渐陈旧、失灵，企业因种种原因不能及时维修、更换，甚至有的企业新购置的仪器设备就是别的相关单位淘汰的仪器，造成检验数据不准确、偏差过大；④.实验室现有仪器配置可满足检测要求，但对其管理不够规范，人员不会操作等，致使仪器无法发挥作用。

4、检验用样品抽取太随意，样品不具有代表性，主要问题有：①.抽取样品时不能按抽样标准进行抽取②.待检样品不按标准规定贮存条件保存，无专门放置的区域，无明示标识，有的企业检验员将待检样品随便堆放在操作台上，导致样品受到污染，检测结果不准确；③.待检样品，不按检验标准要求进行分样处理，导致检验结果不准确。

5、检验标准使用不当或使用作废标准。

主要情况有：①. 任何国家或行业标准都有其适用范围，有的企业超范围使用标准。

②.检验标准没有及时更新，有些国家或行业标准新版发布后，有的企业仍使用作废的老标准；③. 有些检验项目，企业执行企业标准，但其产品标准要求低于国家或行业相关标准，不符合出口要求。

6、实验室管理松散，这表现更是方方面面的，主要有①检验原始记录没有或设计不合理；②标准酸碱液不进行标定，更无标定记录等；③国家要求检定的设备，为了节约资金不进行检定；④检测设备中属计量强检的仪器设备能及时送检，但在日常检验中进行检验前校准的极少；⑤缺少相应的记录，如没有仪器设备使用记录、
仪器检定记录、日常维护保养记录、仪器设备操作规程等；⑥实验室外购材料、药品等无购置记录，有的实验室使用的外购药品已过期，更无合格供应商评定记录；
⑦有的实验室一次性配制大量试剂，长期使用等。

以上问题，直接影响检验结果，造成数据偏差，甚至导致不合格产品出厂。

要想提高产品质量，改变中小企业实验室现状，企业领导对实验室重视不够、资金投入不够是最关键问题。

因此建议有针对性的实施如下措施：①.开办企业负责人培训班，使企业负责人对判定自己产品是否合格的实验室引起高度重视，增加资金投入，从硬件上彻底改变实验室落后状况；②.加强对企业检验人员的培训，建议企业招聘经过专业学习的大中专毕业生，多泒检验员参加省级市级相关检验培训，从根本上提高检验人员素质。

③.指导企业根据国家标准及企业发展情况，有目的的购置仪器设备，以适应不断更新的新的标准的要求；实在没能力开展时，指导企业与有检验资质的实验室签订检验协议并定期将产品送实验室检验；④.指导企业检验员按标准规定抽样、检验，减少不确定度带来的误差。

⑤要求企业对检验标准专人负责，指导负责人员定期搜索并及时更新所用检验标准，访止作废标准被继续使用⑥.要加强对企业实验室的指导工作，对有一定规模的实验室，鼓励实验室按照ISO/IEC17025-2005进行管理，并鼓励实验室参加国家实验室认可或成为检验检疫系统认可实验室；对规模较小的企业实验室也要要求建立《实验室质量手册》，完善相关制度、操作规程及使用和操作记录等⑦.定期与企业作对比实验，以检验企业实验室的检测能力并定期检查企业实验室运行情况。

通过以上措施，定能使企业实验室状况得到根本改善，进入国内流通领域和国外市场的不合格产品才能得到有效控制。