矿产资源权益金制度改革探索

矿产资源权益金制度改革探索
摘要：我国矿产资源权益金制度改革主要包括四个方面。

通过改革，有助于明
确矿产资源税费职责定位、促进矿业权流转、维护国家对油气资源的权益并增加
地方财政收入。

为保持政策的连续性，保证矿业权人的合法权益，维护市场公平
竞争秩序，建议按照“新矿业权新办法，老矿业权老办法”原则继续做好矿业权价
款征收工作。

关键词：矿产资源；权益金制度；矿业权
引言
２０１７年４月１３日，国务院颁发了《矿产资源权益金制度改革方案》
（以下简称《改革方案》），从２０１７年７月１日开始实行。

这个方案的实施，能够更好地发挥矿产资源税费制度对维护国家权益、调节资源收益、筹集财政收
入的重要作用，推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化。

1矿产资源权益金制度改革方案
《改革方案》将矿业活动分为矿业权出让、矿业权占用、矿产开采和矿山环
境治理恢复四个环节，不同环节收取税或费。

一是在矿业权出让环节，完善矿业
权出让制度，进一步扩大矿业权竞争性出让范围，取消探矿权价款、采矿权价款，征收矿业权出让收益。

建议将矿业权出让收益中央财政与地方财政分享比例定为5∶5。

二是在矿业权占有环节，将探矿权使用费、采矿权使用费调整为矿业权占
用费，占有矿业权从事矿产资源勘查开采者依法缴纳矿业权占用费。

矿业权占用
费依据占地面积、单位面积定额，由财政部门会同矿产资源主管部门按年征收。

按2∶8比例分别缴入中央和地方金库，由中央财政与地方财政共享。

三是在矿
产开采环节，将矿产资源补偿费适当并入资源税，完善资源税制。

四是在矿山环
境治理恢复环节，取消矿山环境治理恢复保证金，建立矿山环境治理恢复基金，
建立动态化监管机制，推进环境治理成本内部化，使矿山企业真正履行矿山环境
治理与生态修复责任。

矿山企业需单设会计科目，根据矿山环境治理与生态恢复
的要求，按照销售收入一定比例提取矿山环境治理恢复基金，计入企业成本，提
取的资金由企业用于开展矿山环境保护和综合治理。

2权益金制度对我国矿产资源税费制度改革的启示
2.1权益金制度有助于理顺中央地方利益关系
权益金体现矿产资源所有者的权益，应该由所有者收取。

但是，在矿产资源
国家所有的前提下，中央、地方政府的利益都需要考虑。

在这方面，不同的行政
管理体制有不同的处理办法，美国就有通过权益金分成方式解决利益分配问题的
做法。

中央和地方的这种利益平衡可以通过权益金与所得税的分配方式统筹考虑
来解决，根据需要，二者的征收标准和分配方式都可以调整浮动，以此实现中央
政府对地方经济的支持与扶持。

2.2强化经济调节，推动矿业权流转
矿业权使用费自1998年实施以来，强化了国家对矿产资源勘查开采的管理，优化了勘查和矿业投资环境，提高了社会资本投资积极性。

然而，矿业权使用费
征收标准自颁布实施20年以来一直未作调整，采矿权使用费为每年每平方公里1000元，调控作用逐步弱化，甚至隐形化。

以油气矿业权为例，截至2016年12
月31日，四大石油公司在油气探矿权和采矿权中所占比重约为99%。

由于油气
探矿权基本通过申请在先方式取得，企业无需缴纳探矿权价款，仅需缴纳每平方
公里不超过500元的探矿权使用费。

由于矿业权使用费征收标准低且长期未作调整，油气企业持有成本严重偏低，退出意愿不强，从而造成“圈而不探”“占而不退”的突出问题。

油气企业大量占有矿业权且勘查投入不足，严重制约了国内的油气
供给能力，不利于对油气上游的市场化改革。

因此，对矿业权占用费实施动态调整，能够提高矿业权占有成本，形成合理的矿业权进入退出机制，促进各类投资
主体参与油气勘查开发。

3改革面临的困难和问题
3.1税费重复交叉，亟需整合和“分流归位”
中国实行国家所有和分级管理的自然资源管理模式，虽然市场在资源配置中
发挥作用的深度和广度不断扩大，但政府管理的行政色彩依然较浓，市场化机制
仍不健全，公共资源全民所有制有时异化为“地方所有制”、“部门所有制”等等，
出现“以费代租”、“以费挤税”等混乱局面。

因此，应在区别各种矿产资源税费性
质基础上，清理整合国土资源基金收入和行政事业性收费，对各种非税收入进行
规范管理，显化和保障全民所有自然资源资产所有者权益。

3.2新旧制度的衔接有待明确
一是从征收目的来看，矿业权价款体现为国家对矿产资源的投资收益，而矿
业权出让收益体现为国家对矿产资源的所有者权益，其经济内涵既包括原有矿业
权价款的投资收益，也包括原有矿产资源补偿费的矿产资源所有者权益。

二是从
形成条件来看，矿业权价款形成条件有三个，即国家出资勘查、探明矿产地和国
家对矿业权的出让，而矿业权出让收益形成条件只有国家对矿业权的出让。

因此，改革后对于国家出资探明矿产地已进行有偿处置，但对于尚未缴纳或尚未足额缴
纳矿业权价款的矿业权人，必须明确矿业权价款与矿业权出让收益的衔接方法。

同时，将矿业权使用费调整为矿业权占用费后，实行累进动态调整，必须明确新
老标准的衔接方法。

4政策建议
4.1还原矿税的本来面目
凡开发矿产资源都要缴纳矿税，包括资源税和增值税。

资源税是对我国境内
开采应税矿产品（原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、
有色金属矿原矿、盐７类）的单位和个人征收的税。

其计算公式为：资源税＝矿
产品销售收入×税率。

资源税的税率可按照现行资源税从价计征的税率。

因矿业
权交易而带来的价值增加，收取增值税。

其计算公式和工业企业的增值税计算公
式相同，即：增值税＝１３％×（销售金额－矿业权购入成本－本期找矿投入）。

4.2对以往申请在先方式取得的探矿权征收采矿权出让收益
改革后，对以往申请在先方式取得的探矿权仅征收资源税和矿业权占用费，
国家所有者权益将无法充分实现，矿产资源有偿使用制度也无从体现，矿产资源
重回“无偿使用”的时代。

这违背了改革的初衷，与十八届三中全会提出的“实行资
源有偿使用”“使用资源付费”的要求不一致，会造成国家资源资产收益的流失。

同时，在资源税从价计征改革的过程中，资源税的制度设计和税基测算均明确将矿
产资源补偿费适当并入资源税，这为推进矿产资源权益金制度改革后新旧制度的
顺利衔接，保证新老企业税负的总体平衡，以及征收矿业权出让收益预留了调整
空间。

因以往申请在先方式取得的探矿权转为采矿权后仍需缴纳矿产资源补偿费，因此征收采矿权出让收益原则上不会增加企业负担。

考虑到探矿权阶段参与评估
的保有资源储量具有不确定性，但转为采矿权后，评估利用的资源储量结果可信
度相对较高，实施矿产资源权益金制度改革后，建议以申请在先方式取得探矿权
后已转为采矿权的，按剩余储量以协议出让方式征收采矿权出让收益；未转为采矿权的，在采矿权新立时以协议出让方式征收采矿权出让收益。

结语
2017年4月，我国发布了《矿产资源权益金制度改革方案》（国发［2017］29号，简称“改革方案”），提出中国特色的新型矿产资源权益金制度。

因此，本文深入分析我国矿产资源权益金制度改革，提出推动新老制度衔接工作的政策建议，有助于深入推进矿产资源权益金制度的改革工作，确保改革的平稳过渡。

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