中国地方政策转移“过程-产出”框架建构研究--基于河长制政策转移的扎根理论分析

果。然而，由于政策转移过程在经验观察上的难度，当前政策转移研究主要关注的是政策是否
转移、为什么转移，而在政策转移过程上则相对薄弱。从上文对政策转移过程的文献梳理来看，
仍然存在以下不足和局限：其一，当前深入、系统、实证分析我国地方政策转移过程的研究十分
有限。尽管西方学者从多个角度构建了政策转移过程的框架，但西方政策情境下的理论框架和
编码、抽象、扩散三维数据场中的政策知识的生产、扩散、利用过程 。 [20] 周望则关注我国特殊的
政策转移类型——政策试点，他将政策试点描绘为“吸纳-辐射”的过程。 林雪霏则 [21](P741-746) 从组
织学习角度探讨了我国政策创新扩散的微观机制。[22]
整体而言，国内外学者针对政策转移这一议题已经开展大量的探索，形成了丰富的研究成
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《中共福建省委党校（福建行政学院）学报》2021 年第 3 期
三、范畴提炼与模型构建
1. 开放式编码（open coding）及其范畴化 斯特劳斯和科宾提出了扎根理论的编码层级，即开放式编码（Open Coding）、轴心式编码 （Axial Coding）、选择性编码（Selective Coding）。[26](P58)开放式编码是一个形成概念和范畴的过 程，通过对资料逐字逐句阅读分析和差异比较，围绕主题不断提出问题，从资料中发现概念范 畴，并对范畴加以命名，将资料以新的方式重新组合起来。本研究开放式编码遵循着以下程序， 首先，逐句阅读收集的资料，围绕着研究主题摘录相关词句，并依次给摘录的资料标号。其次， 对摘录资料进行分析与比较，提炼出初始概念。再次，进一步提高初始概念的抽象层次，形成范 畴命名。经此程序，本研究获得 146 个初始概念和 87 个范畴，具体见表 1。
一、文献综述
在道洛维茨（Dolowitz）和马什（Marsh）的概念界定中，政策转移被视为一个过程，“某一时间
地点的有关政策、行政管理安排或机构的知识被用于另一个时间或地点来发展有关政策、行政
管理安排和机构的过程”[3]，政策转移既包括政策在不同国家之间的转移，也包括在一个国家内
部不同地区之间的转移。政策转移过程是政策转移研究的核心议题，国外学者大体上从以下几
过程命题并不一定适用于我国地方政策转移实践。我国地方政策转移存在于社会主义新时代
国家治理情境中，对这一复杂过程的把握必须回归我国的治理实践；其二，宏观大理论与经验实
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中国地方政策转移“过程-产出”框架建构研究
证之间鸿沟。尽管基于政策过程阶段论、信息空间理论等经典理论构建的政策转移的过程框架 有助于我们认识理解我国地方政策转移过程，但却存在细节呈现不足和经验检验上的困难。总 之，作为一个新兴研究领域，政策转移过程的中观理论依然十分缺乏，中国治理情境下地方政策 转移的过程与产出逻辑依然有待深入研究。
条路径开展政策转移过程研究。第一，结合政策阶段论开展政策转移过程分析。埃文斯和戴维
斯借鉴了政策过程阶段论分别对自愿型和强制性政策转移过程作了阶段性划分。[4]政策阶段论
下的政策转移过程描述有助于对政策转移过程的宏观理解，但对于政策转移中最具特性的政策
制定环节却没有深入的揭示，创新政策在移入地区所经历的解释与建构依然没有得到深入的剖
因[14]、模
式
机制 、效果 、失灵 等。 [15]
[16]
[17](P120-134)
政
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借鉴政策过程阶段论构建政策转移的过程框架[18]，台湾学者柯于璋综合政策阶段和知识应用构
出政策转移的双元演变过程模型[19]，还有学者引入信息空间理论工具将我国地方政策转移视为
表 1 开放式编码表
注：a、b、c、d、e、f 分别代表访谈记录、工作汇报记录、现场观察日志、政策文本、网络报道、 部门内部资料六种资料类型。
2. 主轴编码（axial coding） 主轴编码是对初始编码形成的范畴进一步梳理、澄清的过程。主轴编码的目标是发现和建 立概念类属之间的各种联系，将分裂的数据再次整合成连贯的整体。围绕一个类属开展深度分 析并寻找相关关系，这个类属称为“轴心”，通过轴心编码，不同级别的类属被辨别出来并建立关 系联结。采用“条件-行动/互动-结果”这一主轴编码参考模型[27](P77)，对开放式编码下的 87 个范 畴进行主轴编码，在此基础上析出 16 个存在显著逻辑关系的副范畴，“聚类”成转移触发、政策再 建构、政策形态、政策结果四个主范畴，如表 2 所示。 3. 选择性编码（selective coding）与模型建构 选择性编码则是对主范畴及其连接的范畴的进一步比较分析，发掘能够贯穿数据的“故事 线”，即能够统摄主范畴的核心范畴，归纳最终的实质性理论。本研究确定的核心范畴为“我国 地方政策转移的过程产出逻辑”，它由转移触发、政策再建构、政策形态、政策结果四个主范畴组 成。转移触发解释的是政策转移何以发生，场域压力、治理需求、创新政策的品牌效应共同触发 了政策转移的发生。政策再建构指的是转移政策的“本地化”“情境化”的过程。政策转移并非 创新政策无差别传播与应用的过程，而是一个受多因素复合驱动的建构过程，本研究将其概化 为“政策再建构”，与政策创新在发源地的初次建构相区别。政策再建构受到复杂动力系统驱 动，政策主体与政府系统外部力量、政策主体与政策情境的双重互动贯穿其中，呈现政策发展、 政策过滤、政策复制三种建构机制。政策形态则描述的是政策转移在移入地区最终呈现的政策 · 100 ·
析。第二，将政策转移视为一个政策学习的过程。[5]政策学习的研究路径聚焦于核心政策行动
者对创新政策的学习，但其隐含的理性、自愿假设依然受到批评。 第三 [6](P13) ，将政策转移视为前
瞻性评估过程。[7]这类研究关注点在于政策转移开展前的前景评价，对于创新政策在移入地区
的现实应用缺乏关注。第四，聚焦某项政策元素探讨政策转移过程。有学者将政策转移视为信
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国地方政策转移过程与绩效产出的内在联系，对于规范我国地方政府行为，推进地方政府治理 现代化具有重要意义。国内外学术界已经对政策转移的过程进行了多维度多视角的探讨，形成 了大量具有理论和实践价值的成果。然而，社会空间环境的差异性决定了不同民族国家、不同 区域的政策转移过程形态、逻辑不尽相同，“演绎-验证”的研究路径难以揭示我国地方政策转移 特有的过程逻辑，因此，本研究试图通过对河长制转移的扎根研究，建构我国地方政策转移“过 程-产出”的中观理论，从而进一步丰富政策转移理论知识。
解释和建构，政策转移也被视为一个复杂权力作用的建构转化过程。[10]
随着我国地方政府成为推动制度变迁的“第一行动集团”[11]，地方政府创新与转移成为广受
公 共 管 理 学 科 学 者 关 注 的 治 理 现 象 。 学 者 们 关 注 的 主 题 涵 盖 政 策 转 移 的 趋 势[12]、主 体[13]、动
的“过程-产出”框架，在初步勾勒出我国地方政策转移的过程产出链的基础上提出我国地方政策转移过程与绩
效产出内在关系的命题。
关键词：地方政府；政策转移；过程-产出；河长制；扎根理论
中图分类号：D262.2
文献标识码：A
文章编号：1008-4088（2021）03-0097-12
中国经济自改革开放以来保持了 40 多年的高速增长，这一增长奇迹一度成为国内外学者探 讨的热点，中国特有的政策过程成为一个重要的解释路径。德国学者韩博天（Sebastian Heil⁃ mann）指出中国存在一种以“试点”和“以点带面”为核心特征的政策制定模式，即中央主导下的 “分级制政策试验”，这一中国独特的政策模式极大提高了中国政府治理的创新能力和适应能 力。[1]王绍光认为，“中国体制的学习能力和适应能力远比韩博天理解的强得多”，中国除了擅长 “中央主导的政策实验”，也十分善于利用其他三类政策学习模式，即“实践-政策倡导者”“实 践-决策者”“试验-政策倡导者”模式。[2]二者都聚焦于中国政策制定模式赋予政府体制的适应 性，但王绍光的政策学习分析框架将地方自主政策实践纳入学习源，拓展了中国政策过程的认 知。在国家治理现代化目标导向下，我国地方政府的积极性和创新性得到释放。面对全球化、 后工业化进程中各种治理挑战，地方政府主导的政策创新不断涌现，与此同时，在中央政府“吸 纳-辐射”、上级政府“倡导-响应”、其它地区政府“学习-跟进”等多种机制作用下，地方政策创 新转移日益增多，地方政府政策创新及其外溢效应发挥成为新时代中国治理效能的增长点。如 何发挥地方政策转移在国家治理中的正向作用成为亟需探究的时代课题。政策转移过程是影 响政策转移结果的核心变量，成为发掘我国地方政策转移绩效产出逻辑的切入点。深入把握我
二、研究设计
1. 研究方法 扎根理论研究方法的提出是对主流“演绎-验证”研究路径的颠覆，该方法在研究前不做任 何的理论假设，而是通过对质性研究资料的逐级编码分析，螺旋式循环地提升概念及其关系的 抽象层次，归纳出新的概念或理论。[23]扎根理论研究方法以建构或拓展理论为根本旨趣，遵循 实证主义研究传统，注重对经验事实的数据收集，遵循着经验资料分析归纳建构理论的原则。 陈向明把扎根理论的操作程序归纳为以下几个环节：第一，资料逐级登录并从中形成概念；第 二，不断比较资料和概念，询问生成性理论问题；第三，在概念之间建立联系，发展理论性概念； 第四，理论性抽样和饱和度检验；第五，建构高度整合性的理论。[24]扎根理论方法适用于主体间 交往形成的社会过程研究[25]，对于破解国内公共管理研究中存在的过程性数据难题和中观理论 发育不足困境也大有裨益。我国地方政策转移过程产出逻辑是一个高度复杂的过程类问题，通 过对政策转移现象资料的收集、归纳、概括，有助于发现其动态过程、变化规律、互动关系，对于 构建政策转移过程中层理论具有重要价值。 2. 样本选择与资料收集 本研究以河长制政策在我国的转移为例探讨政策转移过程逻辑。2007 年 5 月，无锡市太湖 蓝藻事件引发严重的饮用水危机，为应对危机无锡市委、市政府首创河长制。2016 年 12 月，河 长制被中央政府吸纳得以强制性推广。江苏省既是河长制的发源地也是最早在全省境内推行 河长制的省份。早在 2012 年，江苏省就出台了正式政策文件在全省强制性推广河长制。河长制 明确了地方党政领导的治水责任，但对于地方党政领导如何担负治水责任依然存在探索空间， 这意味河长制这一政策具有“目标明确、路径模糊”的特点。市级政府在河长制改革中处于一个 “承上启下”的核心操作层，也是最能体现河长制在转移实践过程中所经历建构的层次。本研究 以江苏省地级市河长制转移为例，通过对江苏省 Y 市河长制转移实践的经验资料的扎根理论分 析，试图归纳总结我国地方政策创新转移的动态过程规律和理论假设。Y 市早在 2013 年就开始 河长制转移，时间上处于江苏省政策出台与国家政策出台之间，已经受到省级政府的纵向权力 作用，但从 2012 年江苏省《关于加强全省河道管理“河长制”的工作意见》来看，江苏省政府表明在 全省强制推广的目标，但在政策工具的设计上较为粗略，存在巨大的探索空间。本研究选取 Y 市作 为分析样本一方面是因为 Y 市的河长制开展时间较早，资料丰富，此外，Y 市的河长制取得了较为 显著的成绩，受到多方的报道，已经呈现较多政策产出信息。另一方面则是出于样本的可接触性考 虑，课题组与 Y 市河长办建立了长期的调研联系，便于对调研对象的持续追踪。 本研究通过实地调研和门户网站、数据库检索等方式全方位收集相关资料，建立包含一手 资料和二手资料的案例数据库。一手资料主要源于课题组于 2016 年在 Y 市开展的实地调研，收 集的资料包括访谈记录、会议记录、调查日志等。二手资料则包括法律政策文本、网络报道、考 核文件、工作汇报文本等。
收稿日期：2021-03-23 基金项目：国家社会科学基金重点项目“河长制的长效机制研究”（项目编号：18AZD002）；江苏省社科基金项目“江
苏地级市‘河长制’政策转移的绩效差异与优化策略研究”（项目编号：19ZZC003）；江苏省高校哲学社会 科学研究一般项目“河湖长制绩效差异生成逻辑与长效运行策略研究”（项目编号：2019SJA0146）。 作者简介：熊烨，博士，南京信息工程大学环境与健康研究院研究员、讲师，主要研究方向为流域治理政策、政策 创新与转移。 赵群，南京信息工程大学环境与健康研究院院长、教授、博士研究生导师，主要研究方向为公共健康教 育与公共卫生政策。
息的传播、处理、评估和利用过程。[8]还有学者将政策转移视为知识和信息的交流过程。[9]尽管
信息、知识是转移政策的重要载体，但是政策转移却不仅仅是知识、信息的传播、流通，而是一个
涉及价值偏好、利益博弈等因素的复杂过程。第五，将政策转移视为一个建构转化的过程，建构
主义学者批判将政策转移视为政策在“A 到 B”的机械运动，他们认为政策在转移过程中经历着
《中共福建省委党校（福建行政学院）学报》2021 年第 3 期
中国地方政策转移 “过程-产出”框架建构研究
——基于河长制政策转移的扎根理论分析
熊效应发挥构成新时代中国治理效能的增长点。政策转移过程蕴含着影
响政策转移绩效产出的因子。文章通过对江苏省 Y 市河长制转移案例的扎根理论分析，建构我国地方政策转移