资源环境审计服务于国家治理的路径选择

资源环境审计服务于国家治理的路径选择
作者：刘秀丽刘迎祥马艳飞
来源：《价值工程》2014年第26期
摘要：资源环境审计作为国家审计的重要组成部分，是落实资源节约和环境保护的重要手段，是维护国家环境安全和实现国家治理的重要途径。

本文客观地论述了资源环境审计在完善国家治理中的作用，分析了资源环境审计服务于国家治理面临的挑战，最后，提出了加强资源环境审计服务国家治理的选择途径。

关键词：资源环境；国家治理；审计；路径
中图分类号：F239 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2014）26-0154-03
0 引言
国家审计的产生和发展源于国家治理的需要，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家治理的重要组成部分。

国家审计是国家治理的重要组成部分，是实现国家良治的重要手段，资源环境审计作为国家审计的重要组成部分，是
落实资源节约和环境保护的重要手段，是维护国家环境安全和实现国家治理的重要途径。

1 资源环境审计在完善国家治理中的作用
1.1 有利于推动生态文明建设党的十八大明确提出了大力推进生态文明建设。

建设生态文明，树立生态文明观念，是推动科学发展、促进社会和谐的必然要求。

它有助于唤醒全民族的生态忧患意识，认清生态环境问题的复杂性、长期性和艰巨性，持之以恒地重视生态环境保护工作，尽最大可能地节约能源资源、保护生态环境。

资源环境审计通过审计监督，确保生态文明建设各项工作的顺利进行，确保生态环境建设资金得到充分利用、建设项目达到预期效益，建立健全相应的工程项目和资金监管体制、机制，促进资源节约利用和生态环境保护。

1.2 有利于促进国家资源环保政策的贯彻落实我国资源浪费、环境污染状况越来越严重，长期以来的粗放型经济增长模式难以为继，严峻的资源环境形势制约着我国经济社会的可持续发展，资源环保政策是资源节约利用和生态环境保护的根本保障，相关政策贯彻落实的好坏直接影响到我国资源环境状况。

地方政府在经济发展过程中既要考虑经济发展，又要考虑环境保护，在二者的博弈过程中，国家有关资源环保政策在地方政府执行过程中存在打折现象，国家审计机关作为独立的监督部门，通过对国家资源环境政策和措施贯彻落实情况进行审计，及时发现政策执行过程中存在的问题，促使地方政府及有关部门或单位认真执行政策法规，提高国家有关政策法规的执行效果和管理水平。

1.3 有利于提高资源环境资金的使用效益和效果近年来，国家越来越重视资源节约和环境保护工作，每年用于资源和环境保护方面的资金逐年增加。

当前我国各级政府在资源环境资金的使用上存在着不同程度的随意性，甚至导致严重的损失浪费现象，有限的资金没有得到合理有效使用。

资源环境审计在对资金使用的真实性、合法性进行审计监督的基础上，全面推进资源环境绩效审计，同时，不断加大查处重大违法违规和经济犯罪问题的力度，关注和评价资金的使用效益和效果，促进反腐倡廉建设，强化对权力的监督与制约。

1.4 有利于保障国家资源环境安全随着经济全球化进程加快，我国快速融入世界政治经济大格局，社会各方面都发生了巨大的变化，外向型经济给我国带来机遇的同时，也伴随着不稳定的风险因素。

资源环境安全是国家安全的战略构成，通过加强资源环境审计，揭示我国资源环境中存在的重大问题和潜在风险，推动我国资源环境安全战略和政策落实，充分发挥国家审计的“免疫系统”功能，维护国家资源环境安全。

1.5 有利于促进经济发展方式转变加快经济发展方式转变，关系我国建设中国特色社会主义事业大局，是贯彻落实科学发展观，实现国民经济又好又快发展的根本要求。

长期以来，我国经济增长主要依靠物质资源消耗，在经济快速增长的同时，产生了资源枯竭和环境污染等突出问题，加强资源环境审计，通过监督淘汰落后产能、节能降耗、科技创新、产业调整、生态循环经济建设等政策项目落实情况，可以加快建立和完善社会主义市场经济体制，优化资源配置方式，促进经济增长由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变，加快经济发展方式的战略性调整。

2 资源环境审计服务于国家治理面临的挑战
2.1 资源环境审计目标不能完全适应国家治理目标的要求目标一般可以理解为想要达到的境界或目的。

国家治理目标在不同的历史时期和发展阶段是不同的，国家审计作为国家治理这个大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，国家审计的目标必然是由国家治理的需求和国家审计的功能共同决定的。

审计署2008至2012年审计工作发展规划中指出：资源环境审计以落实节约资源和保护环境基本国策为目标，维护资源环境安全，发挥审计在促进节能减排措施落实以及在资源管理与环境保护中的积极作用。

目前国家治理框架下的国家审计目标尚在探索阶段，国家审计目标尚无完全适应国家治理要求，资源环境审计作为国家审计的一个组成部分，其各具体项目目标也难以完全适应国家治理目标的要求。

2.2 国家治理对资源环境审计方法提出了更高要求
由于资源环境审计不仅涉及国土、环保部门，还涉及财政、发改、工信等多部门，覆盖内容广泛且专业性强，在审计工作中不仅要对财务资金使用的真实性、合法性和效益性进行审计，还要分析资源环境相关项目的建设和运营效果，评价资源环保政策法规的贯彻执行和战略规划的实施情况，并针对相关政策制度落实和完善情况提出建议与意见。

因此，需要审计人员了解和熟悉相关专业知识和分析评价的重点、指标和方法，创新审计方法，对被审计单位提供
的相关专业技术数据和审计调查获得的相关专业技术数据能够进行分析，据此提出审计结论和建议。

2.3 资源环境审计人才队伍不能满足国家治理的需要资源环境审计作为审计工作的一个新领域，无论是理论研究还是审计实务还都处在探索阶段。

资源环境审计涉及土地、矿产、海洋等资源领域，涉及环境保护、经济、管理、工程学等多方面知识，需要资源环境审计人员不仅要具备财务、审计知识，还要具备一定的资源、环境、统计、工程等方面的知识，专业胜任能力比常规审计要求更高。

而各地资源环境审计机构成立相对较晚，人员来自于各审计业务部门，未专门培养相关资源环境审计人员，队伍建设相对滞后，短期内达到国家审计服务于国家治理的相关要求仍有难度。

3 资源环境审计服务国家治理的途径选择
3.1 关注资源环境安全国家审计是保障经济社会健康运行的“免疫系统”，国家审计的首要任务是维护国家经济安全，必须通过审计揭示国家经济社会中存在的潜在风险，防患于未然，维护国家安全。

资源环境审计作为国家审计的重要组成部分，可以及时发现国家资源环境中存在的各种问题，更早感受到危害国家资源环境安全的风险。

因此，在资源环境审计中，不仅需要揭示资源环境中存在的各种问题，还要站在国家的角度结合国内外环境综合分析存在问题的原因，从维护国家资源环境安全的角度提出有预见性的审计建议，充分发挥国家审计预防、揭示和抵御的功能，从而维护国家资源环境安全。

3.2 关注环境效益和生态效益党的十八大已经明确提出大力推进生态文明建设，当前我国正处于社会主义的初级阶段，市场经济体制还不够完善，经济发展对资源的消耗和对环境的污染相对较大，对资源和环境保护仍然放在经济发展之后，如何处理好资源环境保护与经济发展的关系，这关系到当前及子孙后代的发展，同时，近年来，国家重视资源环境保护工作，投入了大量财政资金，这些资金的使用情况和使用效益效果也需要审计监督。

因此，关注环境效益和生态效益，是当前及以后资源环境审计的重要内容，这不仅需要在实际审计中关注环境效益和生态效益问题，还要将关注环境和生态效益的理念贯穿于项目立项、确定审计目标、制定实施方案、实施审计、发现问题、分析原因、提出审计建议等整个审计过程。

3.3 加大对权力运行审计监督力度权力制约是权力部门之间在法制轨道上由于分工和责任的不同而形成的相互约束和牵制，是现代民主政治的核心。

将权利置于国家审计的制约之下，可以促进权利体系的合理的运作，可以监督行政权力不被滥用、乱用和私用，确保权力能够在法制的轨道上正常有序地运行，确保国家利益。

资源和环境都属于国家最重要的经济资源，掌握了资源就相当于掌握了国家的经济命脉，而主要对土地、矿产等及环境进行管理的国土和环保部门都属于新兴政府管理部门，成立相对较晚，相关法律规章制度相对滞后，管理相对薄弱，这和两部门所拥有的管理权限不匹配，在很多地方国土部门和环保部门成为滋生腐败的重灾区。

因此，一是加强对国土、环保部门的监督，加大资源环保部门相关项目的审计力度，发挥审计的监督作用；二是加大揭露和查处违法违规问题和经济案件线索的力度，发挥审计震慑作用，促进权力机构和掌权人依法行政、阳光行政、为民执政。

3.4 揭示体制、机制和制度性问题，发挥审计建设性作用刘家义审计长曾指出“建设性决定着审计的生命
力，决定着审计能够在多大程度上维护国家安全、保障国家利益，决定着审计能够在多大范围内促进经济社会全面协调可持续发展”。

这需要国家审计充分利用自身的优势，通过揭示体制性障碍、制度性缺陷和重大管理漏洞，发现经济运行中的普遍性、倾向性、苗头性问题，深入分析原因，并从制度、体制层面提出有针对性的审计建议，充分发挥国家审计建设性作用，更需要在资源环境审计中关注体制、机制和制度性问题，特别关注由于政策体制不完善危害国家资源环境安全等问题，为推动政策制度完善起到积极的促进作用。

3.5 加强资源环境审计队伍建设国家治理对审计人才队伍建设提出了更高要求，对资源环境审计也提出了新的挑战，需要资源环境审计人员具有宏观意识和大局意识，有善于发现体制、机制和制度方面问题的能力，有善于关注环境安全、生态效益和环境效益的理念和相关知识，鉴于资源环境审计起步较晚，相关人力资源还不能马上适应国家治理的相关需要。

因此，一是加强资源环境审计人员资源环境专业相关知识的培训，特别是开展节能减排、矿产资源、水环境污染等专业知识的培训，完善现有审计人员的知识结构；二是加大资源环境审计人员宏观意识、生态效益理念的培养，在干中学、学中干，使资源环境审计人员逐步树立相关理念；三是完善外聘专家制度，建立“聘用—使用—评价—储备”的专家使用机制，解决资源环境审计专业性强，审计人员专业知识不足等问题。

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