关于农村宅基地利用现状及对策的调研报告

关于农村宅基地利用现状及对策的调研报告
陈玉杰
（德清县国土资源局武康中心所浙江省湖州市德清县 313200）
[引言]农村宅基地管理是农村土地管理的重要组成部分，是耕地保护的重要环节，也是集约节约利用土地的重要基础。

我们要加大宅基地的管理力度，从政策制定、宣传策略、规划编制和组织实施，再到国土部门自身建设，每一环节都应紧密相扣，每一部门都要倾力而为。

只有严格按照“一户只能拥有一处不超标准的宅基地”的要求，从严管理，严格审批，才能有效遏制村庄的盲目扩张和外延，建立起规范有序的农村宅基地管理制度，铺建新农村建设的光辉道路。

[关键词]农村宅基地现状对策报告
随着1999年新《土地管理法》的不断深入贯彻实施，我县的农村宅基地管理工作也逐步走向规范，广大农民对于“一户一宅”制度也逐渐理解与支持，秩序明显好转。

但是目前农村宅基地在用地及管理上，配置效率低下，管理粗放等问题仍普遍存在，农村闲置、超占宅基地较为普遍，村庄建设用地粗放与城乡经济社会可持续发展极不协调，未批先建、少批多占、建新不拆旧的建房行为时有发生且难于遏止，呈扩展、漫延之势，且至今没有一条有效的治理途径。

那么，怎样才能使这项工作摆脱困境步入规范化管理，已成为当前土地管理工作的热点和难点问题。

1．农村居民点宅基地利用的现状
经过调研发现，我县农村闲置、超占宅基地普遍存在，且有不断增长的趋势，制约了宅基地的优化利用,主要表现在以下三个方面：
1．1城镇化水平提高，两栖居民逐年增加，闲置宅基地也不断增加
目前，农村宅基地利用率低下，老的闲置地在继续扩大的同时，新的闲置房也在不断增加。

有的是农户子女户口迁出，已不在本村从事农业生产，原住宅长期空闲；有的是由于父母去世而遗留下来的房子；还有的是因为建了新房而未拆旧宅等等。

由于以上原因而拥有多处空宅的农户在农村为数不少，这在很大程度上制约着农村宅基地的最大化、最优化利用。

其次，“两栖居民”逐年增加，有一大部分农户拥有城乡两种不同权属性质住宅。

近几年来，由于经济水平快速发展，城镇化水平不断提高。

一是农民进城务工买房呈快速发展之势，并且富裕起来的农户考虑到子女将来就学、工作等原因，会优先在城镇购买商品房。

据有关部门预测：未来十年，全国从农村转移出来的人口将在1.5亿人以上，这一发展趋势势必造成农村人口的减少，多数自然村落人员稀少，将出现大量的闲置宅基地。

另一方面部分城镇居民在拥有城镇一套或多套住宅的前提下，又想方设法到农村去改建住房，一般会以在农村生活的父母名义将原有房屋重新拆建，其内在原因有两种：一是老宅因年久失修变成危房而需修建；二是纯粹为了生活舒适，周末或退休后可以休闲、度假建成高档别墅。

尤其以武康县城周边居多，这与国家提出的“城镇建设用地增加必须与农村建设用地减少相挂钩”的政策相悖。

1．2少批多占、建新不拆旧，超面积使用宅基地逐年上升
自1999年新《土地管理法》颁布实施，规定农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。

随后，我省也出台了相应办法，规
定了宅基地的面积标准（包括附属用房、庭院用地）：“使用耕地的，最高不超过125平方米；使用其他土地的，最高不得超过140平方米，山区有条件利用荒地、荒坡的，最高不得超过160平方米。

”至此，这一法律制度沿用至今。

但是这一制度具体又执行的如何？从调查近三年建房数据显示，农户超占建房比例达审批总量的80%以上，建新不拆旧达到易地新建审批量的70%以上，其严峻态势可想而知。

1．2．1少批多占，一户一宅面积超标
这种类型所占比例最多，成为超占违法的主要形式。

在分布特点上：全县呈现东部平原地区面积超占的多，西部山林地带面积超占的少；部分房屋拆建面积超占的多，完全拆除新建面积超占的少；农村缺乏规划的地方面积超占的多，新村新规划面积超占的少。

在利用特点上：通过调查发现，一般用于居住的主房面积不超占或超占的很少，大多数是在自己房前屋后乱圈乱占，乱搭乱建，如单独拼接的厨房、推放杂物的辅房一般都为超占使用。

这一部分违法超占建筑已成为用地户日常生活、生产的组成部分，一但改变其现状将会产生一定影响。

虽然这种情况所占违法用地总面积较少，但对村庄整体规划及村内建设用地的有效利用却有着很大的影响。

1．2．2建新不拆旧，一户多宅超占
一户多宅这种形式虽然所占总体比例不是很高，但是影响恶劣，是对我们农村宅基地管理提出的严峻挑战。

这一类型主要以建新不拆旧为主，即原有老宅又易地申请审批新建住宅，建新后却拒不拆除老宅。

法律规定；“农村村民经批准易地建造住宅的，原宅基地应当在住宅建成后交还村民委员会或者农村集体经济组织，并由土地行政主管部门注销原宅基地的土地使用权；属于建新拆旧的，地上建筑物应当自行拆除，拒不拆除的，由土地行政主管部门责令限期拆除。

”但是这一规定具体执行时却碰到种种难题，一是用地户在建造时会向村委会和国土部门提出暂缓拆除老宅申请，提出由于新宅还未完成，老宅还需居住利用等理由，承诺新房建成后再拆除旧房，但一旦真的等到新房建成，用地户考虑到拆除成本及精力问题，会拒不履行当初的承诺。

二是农村宅基地私有观念浓厚，建新退宅后的宅基地村民委员会无权自由分配给其他建房户，实际仍由原用地户实际占用使用，造成宅基地利用效率低下。

1．3新村建设落后，农民建房缺少相关实施规划
我省在2003年开始，开展了“千村示范、万村整治”工程，其切入点是从村庄环境整治和布局调整入手，撤并小型村，拆除空心村，缩减自然村，并在此基础上对村庄进行规划，建设中心村。

但笔者体会，这五年下来，我县的“千村示范、万村整治”工程主要以村庄环境整治为主，道路、文化、医疗、环保等各项基础设施有明显改善，但在村庄布局调整方面变化不大。

虽然部分行政村已编制村庄布局规划，但大多是各级干部拍出来的，没有经过民意调查表决，更没有经过村民代表大会讨论通过，造成很多规划只是表面漂亮，内在却无法或很难实施，仍旧停留在纸上谈兵阶段。

由于规划无法有效实施，造成规划一个样，建房又另一个样，村民建房到哪里，村庄规划也跟着调整到那里，缺少了村委会的统一规划实施，村民建房也变成单打独斗，极不协调。

其次，多年来“重外延扩张，轻内部挖潜”的农村居民点发展模式也导致宅基地的粗放利用。

从近几年农民建房情况看，老宅基占而不用，又要求在路边、村边、集镇周边等三边地带建房者甚多，很多村民申请易地新建的土地一般都是在自家责任田或自留地，并且每块地块有大有小很不规则，需要和别家互换土地或经济补偿才能落实地基，产生相邻矛盾也增多。

建房的位置、方位、间距上也由村民自己决定的多，听信风水先生的多，听从政府规划的少，出现了多占、移位、无序建房的现象，有新房无“新村”，造成土地的极大浪费。

2．1法律法规不完善，政策缺乏可操作性
目前，我国关于农村宅基地管理的法律法规数量少，且效力层次低，宅基地管理在很大程度上依靠规范性文件和地方政策调整。

2004年11月国土资源部出台的《关于加强农村宅基地管理的意见》，是第一个全国性的有关农村宅基地管理文件，也是一些地方制定了相关的宅基地管理办法的主要依据。

我县自1999年以来，已制定过多次《宅基地管理办法》的文件，但由于前后之间管理政策上的大不同，管理难度加大。

如在大中小户问题上，前后内容就相差悬殊，还有就是建新拆旧问题上一直没有解决，建新后农户如不拆除旧宅，那由谁来负责实施？拆除旧宅的资金来源又在哪儿等等？
其次，相关制度缺乏可操作性。

虽然《土地管理法》明确规定农村宅基地实行“一户一宅”制度，且每户家庭占用宅基地的最高标准为不超过140平方米，但这一政策的执行阻力很大，缺乏具体可操作的政策指导。

一是现行法律、法规只规定了“一户一宅”和面积标准，但对一户多宅、超面积宅基没有制定相应详细的处理规定和措施，无法依法、规范处理，缺乏行之有效的处罚措施；二是对城乡大变革中发生的人口流动、户籍变化，农民的生产、生活已超越居住界线情况，都没有作出相应的规定，结果出现老房屋、老宅基地大量闲置，但同时新房屋、新宅基地又不断出现；三是旧宅基地、一户多宅的收回及其具体规范没有法律明确规定，由于村民子女升学、参军、外出打工及人口死亡等形成的空闲宅基地，其收回无可操作性的法律依据，这都需要相关可操作性的制度来完善。

2．2宅基地私有观念根深蒂固，农村村民依法用地意识弱
农村居民依法用地意识不强，大多农村居民对农村宅基地所有权普遍存在着私有的观念，认为宅基地可以祖祖辈辈继承下来，是一种私有财产，即使闲置、抛荒，别人也无权过问，这就成为农村居民多占宅基地的内部驱动力，造成宅基地使用率低下，闲置宅基难以盘活的状况。

当前大家都非常清楚农村宅基地大量闲置的现状，也深深感到这是一种资源的极大浪费，但面对目前农村宅基地“无流转、无限期、无偿使用”的政策现状，除建设用地复垦一条途径外，苦于无可行的闲置宅基地盘活激励机制。

其次，由于受封建思想的影响，不少农民建房还是保持传统的“风水”习俗，沿袭着建房位置及日子一定要“看风水”的习惯，对建房需规划的观念淡薄，在坐落、朝向的选择上基本听信“风水师”的胡言乱语。

2．3规划管理滞后，政府相关部门对宅基地管理不够重视
在宅基地管理规划上，目前存在村镇建设规划不完善和缺少闲置宅基地综合利用规划方案。

在村镇建设规划上，一是部分行政村规划滞后，以保留现状、保留现有农村居民点为主，规划没有前瞻性；二是规划虽有前瞻性，但没有征求广大村民的意见和建议，没有通过民意表决，村庄规划只是纸上谈兵；三是规划不严肃，未能合理确定农村居民点的数量、布局和用地规模，规划朝令夕改。

同时，在闲置宅基地如何优化利用方面，一直没有一套综合利用的规划方案出台。

其次，地方政府及各级部门对宅基地管理重视程度不够。

由于地方政府以经济利益驱动为主，主抓招商引资，侧重经营性用地管理，对宅基地管理缺少足够重视。

同时国土资源管理部门也存在管理缺位的现象，一是“四到场”没有全面实施。

所为“四到场”是指选点审查条件到场、放样确定位置到场、砌基开工建设到场、竣工完成验收到场。

但目前我们只做到了“二到场”或“三到场”，对于放样测量落实用地面积、尺寸、间距和砌基开工最终落实实际用地范围等步骤没有及时跟进，没有及时处理纠正、阻止违法违规行为发生。

二是土地行政执法手段软弱。

对于农民建房的违法行为，现行法律只有没收和强制拆除两条，对于没收后如何处理又没有明文规定，如果强制拆除又无法复耕，没有一个更好的两全之策，导致土地行政执法手段软弱，
3．1抓紧完善制定相关政策文件。

我县应抓紧制定出台《宅基地管理相关办法》，根据农村劳动力流动、农户搬迁和城镇化进程的变化对宅基地审批及“一户一宅”的法律规定作出必要调整；对旧宅基地、闲置宅基、一户多宅的收回制定具体规定，明确农户在实行“一户一宅”制度中的法律责任和义务及旧宅基地的处置办法。

对未经批准擅自建房或超标准建房的，制定行之有效的处罚措施；对空闲宅基地制定流转的具体规定，科学地对待农村宅基地的改造工作，充分挖掘土地利用潜力，达到节约集约利用土地的目的。

3．2加大宣传力度，破除宅基地私有观念
要加大宣传力度，破除宅基地私有传统观念，树立依法用地意识。

虽然这是老生常谈的话题，但是宣传工作仍是一个应该十分重视的问题，我们不应该把宣传工作做为一项任务，每到“6．25”土地日才搞得轰轰烈烈，活动一过去又趋于冷淡。

土地宣传工作是政府的职责，应由政府主抓，必须让政府重视起来，使政府领导层提高对土地管理的认识。

在宣传上，要充分认识到农民才是农村居民点宅基地节约集约利用的主体，正确处理好农民主体与政府主导的关系，特别应针对当前农民的宅基地私有观念根深蒂固的现状，采取多种形式加大相关土地法律法规的普及教育，更新农户的宅基地所有权观念，充分调动农民节约集约用地的积极性。

让农户明白：在宅基地的集体所有制下，农民既有使用的权利，更有合理使用的义务，使人们逐步树立起土地国情、国策、公有制、法制和有偿使用观念。

在方式上要采用多种形式，重点做好针对农村广大干部群众的宣传工作，以进一步增强他们依法用地的法律意识，树立适度消费、节约用地、依法用地的社会风尚。

3.3 完善农村居民点发展规划，提倡因地制宜地节约集约用地方式
要进一步完善农村居民点发展规划，既要重视村庄建设规划，也要重视区域农村居民点体系规划。

我县东西部各乡镇因自然、经济、社会条件的不同而千姿百态，要建立各自适宜的节约集约用地模式，提倡因地制宜的节约集约用地方式。

其次，要加强宅基地规划管理，必须有计划、有步骤、有重点地逐步推进农宅集居化建设，根据经济发展和工业化、城镇化进程的客观需要，科学预测农村居民点的数量和用地规模。

结合新一轮土地利用总体规划修编工作和社会主义新农村建设，完善乡（镇）土地利用总体规划，从严控制村庄建设用地及宅基地用地规模和布局，实行两规合一。

通过充分发挥村庄规划的控制和引导作用，统筹安排城乡存量建设用地，整合优化农村居民点布局和用地，从而有计划有步骤有特色地改善农村生活和村容村貌。

对于二三产业发达的县城控制区、乡镇规划区和控制区范围内的村庄和城中村，宜推行农民公寓化，开发农民住宅小区。

对于经济比较发达的城镇周边的自然村或零星村民住宅，应纳入城镇规划，有步骤地整体搬迁，向城镇集中。

对于零星的、未能成片的住宅区及选址不在镇中心区和城镇近期开发建设重点区域，不宜推行农民公寓化；对于离城镇较远、经济基础一般的村庄及以农业为主的村庄，也不宜推行农民公寓化，应按照有利生产方便生活的原则，建设中心村。

要坚持从实际出发及节约的原则，防止大拆大建，扎实稳步地推进村庄治理。

同时要制定农民公寓的建设标准，严格控制大户型、豪华型公寓。

3．4加强国土部门自身建设，巩固宅基地管理成效
3．4．1要严格把握审批关，从严审查
国土系统体制改革后，对宅基地的管理进入了一个崭新的阶段，基层所更要严格审批程序、审批条件，严控增量土地特别是耕地，实行“五不批”制度，从严审查审批条件，不批“人情宅”、“关系宅”，做到公平、公正、公开审批，坚决杜绝出现新的违法用地现象。

3．4．2要切实加强农村宅基地规划和用地计划管理
对规划没有编制完成，没有具体规划实施方案和建立相关组织机构的乡镇或行政村，一律停止农村私人建房，包括原地拆建（除危房改造外）。

对符合规划占用农用地计划指标的，由各行政村根据村民建房紧迫程度按年度计划上报政府及国土部门组织农转报批，强化土地利用总体规划和土地利用年度计划对农用地转用的控制和引导。

3．4．3要加强对空闲宅基地的管理
村内空闲地的管理，一直是一个难点、焦点问题，在这一问题上，国土部门与乡镇政府要紧密配合，充分发挥村民自治组织的作用，使少批多占、乱圈乱占等非法占地现象成为过街老鼠，强化行政村对空闲地及农村私人建房的管理职能，不允许村民私自选地，必须根据村镇总体规划统一安排。

对建新不拆旧，拥有多处住宅的闲置宗地，各级政府要根据不同情况，制定处置方案，在规定时间内明确完成任务。

在处置方案上，该可调剂的尽量调剂（允许可跨组、跨村或跨乡调剂，但必须是相邻关系）；该收回可另作他用的予以收回；对无利用价值该拆除复垦的坚决拆除，通过两至三年时间，逐步理顺关系，建立良好的闲置宅基地管理秩序。

3．4．4要严格执行“四到场”制度
在现有“二到场”的基础上，逐步建立放样确定位置到场、砌基开工建设到场及建立告示牌制度，在对建房户进行初次放样时，必须将建房告示牌插在建房户的家门口，将其建房批准面积、层高及批准时间等相关内容都填写在告示牌上予以公示，改变以往农户建房信息不透明的历史，进一步增强了防违控违的力量。

并按要求填好全程跟踪管理卡，及时处理纠正违法行为，减少少批多占等超面积现象发生。

3．4．5要严格落实农村宅基地登记制度
摸清家底，分析节约集约利用的潜力。

对居民点内各种土地利用类型，国土资源部门应在全面调查的基础上，对村内宅基地、闲散地等各土地利用类型建档立册，并合理划分功能区，按规划、按计划审批，杜绝对集体土地你争我抢的混乱局面，以规范管理促土地节约、集约利用。

3．4．6要严格执法，加大土地执法力度
一是要加强土地执法队伍建设，建立一支素质高、业务精、作风硬、忠于职守、秉公执法的联合执法队伍。

二是执法必严，在农村要把乱占耕地尤其是基本农田行为列为执法重点，通过联合执法或人民法院强制执行，以威慑违法并发挥警示教育作用。

三是加强巡查，及时处置，将违法占地建房抑制在苗倾向状态。

对本行政区域内屡次发生宅基地违法现象造成严重后果的，以及对土地违法违规行为不制止、不查处或隐瞒不报、压案不查、敷衍塞责的，要追究有关责任人，做到违法必究，执法必严。

3．5立足内涵挖潜，积极推进宅基地复垦，推进新农村建设
宅基地复垦是建立以工促农、以城带乡的长效机制的组成部分，是一项既有利于改善农村居民生存生活环境条件，又有利于合理配置、集约利用土地资源，推进城市化、城乡一体化和农村现代化的工作，是建设社会主义新农村的重要手段，其潜力相当巨大。

在宅基地复垦过程中，要明确复垦整理、村庄整治和旧村改造腾退土地的产权界定、处置、使用及土地收益分配关系，充分考虑农民土地补偿及腾退土地收益，让农民真正从腾退土地中获益。

同时要合理安置复垦宅基地过程中的弱势群体，通过加强农村敬老院等农村社会保障体系建设，来安置和保障农村宅基地改造中的“弱势群体”，妥善解决宅基地节约集约利用中“空心村”的留守户问题。

在宅基地复垦整理过程中，也要创新手段。

可借鉴政府在城市建设中的先进经验，探索出一条建设用地复垦的新模式。

在政府引导、监督、管理的前提下，引入企业经营模式，吸引社会资本参与其中，建立以社会资本为主体，政府资金参与的多元化融资体制，多渠
道筹集用于复垦的财政资金，广泛吸纳各方面的资金、技术，在坚持生态效益、社会效益与经济效益相统一的原则，建立市场机制，促进建设用地复垦的产业化发展。

总之，宅基地问题是当前农村工作的难点，也是基层所面临的难点问题。

处理好这个问题，事关社会稳定，事关人民群众的切身利益，事关建设社会主义新农村大局。

国土资源部门尤其是基层所更应该结合实际，创新思路，切实保障人民群众的合法权益，从而促进社会主义新农村建设，共谱构建和谐社会新篇章。