社会保险费征缴二元制双基数利弊谈

社会保险费征缴二元制双基数利弊谈
李广宏
【摘要】<正>1999年,国务院颁布的《社会保险费征缴暂行条例》(国务院
令第259号)规定,"社会保险费的征收机构由省、自治区、直辖市人民政府规定,可
以由税务机关征收,
【期刊名称】《天津社会保险》
【年(卷),期】2009(000)003
【总页数】2页(P13-14)
【关键词】保险费征缴;二元制;税务机关;保险经办机构;直辖市人民政府;社保经办
机构;统筹层次;基金支出;保险基
【作者】李广宏
【作者单位】银川市社会保险事业管理局
【正文语种】中文
【中图分类】F842.6
1999年，国务院颁布的《社会保险费征缴暂行条例》（国务院令第259号）规定，“社会保险费的征收机构由省、自治区、直辖市人民政府规定，可以由税务机关征收，也可以由劳动保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构征收”。

近十年来，在社会保险费征收方面，不同地区有税务机关征收的，有社会保险经办机构征收的，还有同一地区税务机关和社会保险经办机构同时征收的。

在征缴基数方面，有按参保职工缴费基数之和征收的，有按参保单位工资总额征收的，也有按
工资总额和缴费基数分别征收的；有按有城市户口人员与外来工两种缴费标准征收的，有按税务机关税收核定人数、基数征收的，也有几个险种缴费基数不一致的情况等。

社会保险费征缴主体一分为二、缴费基数双轨运行，成为不少地区现阶段社会保险费征缴的基本模式。

深入分析其利弊，兴利除弊，对做好社会保险费征缴工作，促进社会保险事业发展具有积极意义。

（一）税收的强制性在一定程度上弥补了社会保险机构征收的“刚性”不足
社会保险是我国社会保障体系建设的核心，社会保险经办机构的工作是履行政府职能的组成部分。

但由于机构性质界定不一，有的是事业单位，有的是参公管理等，对社会保险经办机构履行职能产生了一定影响。

但国家税收的强制性已为全社会所认同，税务部门征收社会保险费，其“强势”和“能量”对弥补社保经办机构的先天“刚性”不足有积极作用。

（二）有利于扩大社会保险覆盖面和提高社会保险费收缴率
由于税务部门长期从事税收工作，对企业分布及其财务状况有较为全面的掌握，可以通过发票管理、银行账户、税收稽查、税收保全等了解企业用工人数、工资额、收入等情况，有针对性地开展工作，有利于扩大社会保险参保覆盖面和提高社会保险费收缴率。

（一）征缴管理不规范，不利于个人账户管理
社会保险费征收无论是由社保经办机构负责还是由税务部门负责，还是由两家共同承担，都存在管理分割，职能交叉，信息不对称等问题，会给社会保险费征缴管理工作带来了诸多不便，不利于个人账户管理。

参保职工个人账户记载准确与否，直接影响到职工养老和医疗保险待遇。

二元制征收模式不利于规范征缴工作及个人账户管理，也会给参保人带来不便。

（二）按工资总额征收造成个人计费困难
对企业按工资总额征收简便易行，但这种做法忽略了对个人征收的计算、记载、管
理、保存和应用，忽视了对养老金待遇计发的影响，会削弱职工对企业缴费的监督，易形成“重个人、轻统筹”，不利于对统筹部分的制约。

正如辽宁省地方税务局在其《关于社会保险费征收工作评估的报告》中所说，“通过三年来的征收情况看，目前这个计费依据的确定，不但没有实现增加费源、方便征管的预期目的，反而出现了有效费源减少、确定计费依据困难的问题”。

（三）“双基数”增加了征收难度
原劳动和社会保障部社会保险事业管理中心《关于规范社会保险缴费基数有关问题的通知》（劳社险中心〔2006〕60号）中对缴费基数规定：“参保单位缴纳基本养老保险费的基数可以为职工工资总额，也可以为本单位职工个人缴费工资基数之和。

”因此，有的地方社会保险费缴费基数是按企业工资总额的一定比例，有的按个人缴费基数之和，由不同部门分别核定。

在企业工资分配渠道多样化的情况下，不同部门对企业工资总额的口径掌握不一，采取不同标准核定缴费基数，导致负担不均，企业意见大，增加了社会保险费征收与管理的难度。

（四）两个征收主体征收强制性不足，增加了工作环节，影响工作效率
社会保险经办机构征收社会保险费工作的有关规定是依据劳动保障行政部门有关职能制定的，但没有强制性手段；税务机关虽有强制性手段，但缺乏法律依据，影响社会保险费征收工作的开展。

这种两个主体并征的模式，既增加了征收主体的工作量和征收成本，也不利于资金的安全快捷划转和统计对账工作，也易造成推诿、扯皮等，给征收、管理和监督带来了不便。

（五）“双基数”缴费有悖国务院社会保障政策，影响社会保险作为国民收入二次分配的公平原则
由于个人缴费基数之和并不一定等于企业的工资总额，双基数不仅会造成企业的缴费不同，也会因费源不清导致企业缴费负担畸轻畸重。

据统计，银川市2007年实际缴纳养老保险费的16.56万人（不含停保、断保人员）中，以个人为核定主体
的基本上都是下岗、失业续保人员，他们绝大多数都按最低基数缴费，这类人群占全部缴费人数的33.31%；而以单位为核定主体的11.04万人中，按上限为基数缴费的占这部分缴费人数的不足0.25%，按下限为基数缴费的占这部分缴费人数的27.31%。

社会保险个人缴费部分的上、下限分别为社平工资的300%与60%，缴费工资低于社会平均工资60%和高于社会平均工资300%的都不能做到单位缴费
与个人缴费相对应。

个人缴费部分基数申报的高低对待遇的影响被放大了，再加上个别经济发达地区对非本地户籍退休的限制条款，社会保险的调富济贫功能被弱化。

（六）二元征收不利于社会保险事业的可持续发展
二元征收所形成的分割，对社会保险基金征收管理是一种消弱。

特别是征收主体权利和义务的不统一，责任不明确，也会影响社会保险事业的健康发展。

如税务部门征收与奖金挂钩，有的税务部门为此注重多收钱，而忽视或不管后面的事，把应该及时解决的先期征缴上的矛盾，留在了后期管理的社会保险经办机构。

再加上社会保险机构与税务征收部门信息不对称及衔接不畅通，为社会保险事业的可持续发展留下隐患。

（一）尽快明确社会保险费征缴权的归属，强化社会保险费征收
社会保险费征缴权的归属，不仅是政府部门的职能分工问题，还是事关国家长治久安，推进社会保险事业发展的根本大计。

如上所述，两个征收主体的存在有着诸多弊端。

“多龙治水治不了，多人管事管不好”。

征收主体的唯一性，是做好社会保险费征收工作的重要前提。

从社会保险可持续发展计，应当尽快明确征收主体。

（二）提高统筹层次，逐渐缩小地区间、行业间待遇差距
近年来，一些地方性的实施细则变成了社会保险“调贫济富”的工具，弱势群体不得不“极不情愿参保、无可奈何退保”，地方也积累下一笔不菲的统筹基金。

由于统筹层次低，异地转移接续关系不畅，对社会和谐与社会稳定也有一定的影响。

从国家审计署2006年对全国社会保险基金审计情况来看，社会保险制度上的缺陷是
社会保险基金安全的主要风险所在。

国家应下力气提高社会保险统筹层次，尽快扭转上述局面。

（三）把社会保险基金收支纳入政府预算
从根本上来说，社会保险征缴与支付是国家的制度安排之一。

不论将企事业单位缴纳的社会保险费用称之为社会保险“费”还是“税”，都是政府为了履行其职能而凭借其权力或社会管理者身份向非政府部门取得的收入，社会保险基金支出也是政府的一个支出项目。

因此，应当将社会保险基金的征收与支出纳入政府统一的收支预算管理轨道上来，以增强征收的强制性，提高基金的安全性，规范基金支出，促进社会保险事业的发展。