我国失业保险制度的改革和完善

我国失业保险制度的改革和完善
摘要：本文指出我国现行失业保险制度存在的问题分析，例如失业保险覆盖范围仍然过窄，保险缴费标准低，资金来源渠道单一且资金缺口大，失业保险待遇低、发放标准悬殊，监督管理机构职责义务不明确，监管体制不完善，立法层次低，缺乏强有力的法律保障。

对此本文指出我国失业保险制度的完善要适度扩大保险覆盖范围，提高立法层次，尽快制定《失业保险法》，明确机构责任，完善监督体制，建立就业服务中心，为失业者提供一站式就业服务，征收失业保险税，加强失业保险费征缴力度，实行行业差别费率和浮动费率相结合。

我国的失业保险制度建设任重道远，必须要求政府的支持，市场有效运作，以及实行分级负担的失业保险制度，才能更加有效的分散转移失业风险带来的损失，使得失业保险市场能够有效建设与发展。

关键词：失业保险；制度改革；政策完善
一、引言
多年来，中国对失业保险改革与发展问题的综合研究也取得相当的成果。

很多学者认为事实上，国际上大多数国家，都有着自己的失业保险制度，在预防失业的发生和应对巨大就业困难上都起到很好的作用。

而各国的情况有所不同，采取的失业保险制度也各有不同。

中国的失业保险制度已经初具规模，并在现实中发挥了积极的作用。

如郑成功认为"失业保险作为失业管理的一个重要手段，需要建立相应的法规来加以约束，创造条件实施失业保险。

从国际经验上来看，已经建立失业保险管理制度的国家，都是通过立法来明确保险公司与政府在失业保险管理中应该承担的责任和义务，并且发挥了应有的作用。

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在日本，失业较低层次的保险都是保险公司负责赔付，而高层次的就是由政府和失业保险机构共同负责，这样一来不仅充分利用了保险公司应对失业风险的专业性，又可以有力的运用政府的财力作为支撑。

在日本，家庭就业保险由政府承担，企业就业保险则是采用商业性保险，日本关于失业保险前投保宣传做得很好，国民投保失业保险也很积极；英国的就业保险承担的主体是商业保险公司，政府实质上没有承担保险的运营及赔偿责任，但是政府必须提供公共服务等等。

美国的就业保险承担主是政府，保险公司的保费收入是政府的失业保险基金来源，保险公司并不需要承担赔偿责任的，实质上充当了保险责任人的是政府。

外国失业保险制度改革的总体方向和目标是：确保失业者的基本生活，更加注重促进失业者的就业和再就业，防止大规模裁员。

改革措施主要集中在两个方面：一是调整和改革制度设计，二是调整和改革失业资金的使用和方向。

调整失业保险制度的顶层设计：实施差别失业保险付款期和标准，失业救济金，有一些限制性条件和措施，实行浮动式失业保险征费制度。

调整失业保险基金的使用范围，将失业保险资金用于职业介绍、将失业保险资金用于就业培训、将失业保险资金用于鼓励企业招聘失业人员、将失业保险资金用于资助创办小微企业或将失业津贴转为创业补贴、将失业保险资金用于补助失业人员提前就业或从事临时性的非技能职业、将失业保险基金用于创造公益性就业岗位。

二、失业保险制度的相关概念
（一）失业的含义
失业有广义和狭义两种概念。

广泛的失业意味着劳动者与生产资料的分离。

在这种分离状态下，劳动者的主观主动性和潜力无法发挥。

9狭隘的失业通常是指劳动的法定年龄，有工作的愿望，有工作能力，无法获得或失去有偿就业社会现象。

（二）失业保险的基本概念
失业保险，就是对有劳动能力并且有就业愿望的社会成员，当其因非自愿原因暂时失去工作，经济收入中断，失去生活来源时，从国家和社会获得物质帮助的一种社会保险制度10。

（三）失业保险的特殊性
普遍性，参保单位不应分部门和行业，不分所有制性质，其职工应不分用工形式，不分家具城镇、农村，解除或终止劳动关系后，只要本人符合条件，都有享受失业保险待遇的权利。

强制性，它是通过国家制定法律。

法规来强制实施的。

互济性：失业保险基金主要来源于社会统筹。

三、我国现行失业保险制度存在的问题分析
（一）失业保险覆盖范围仍然过窄
就业是民生之本，随着世界经济的迅猛发展，人口的迅速膨胀，城市化步伐的不断加快，各种因素引起的失业状况不断出现，中国也是如此，导致了人员大量的失业和给经济造成了巨大的损失，目前失业成为了我国各地区经济发展和社会持续发展的主要羁绊之一。

如何通过建立完善的失业保险制度来防范、分散和转移失业风险，如何将失业带来的损失降至最低，如何保证在失业风险发后能够有条不紊的让失业群众恢复信心恢复生活，也是我国在保险市场上面临的主要问题。

就目前的情况看来，探索建立怎样的失业保险制度，如何能够完善失业保险体系，就显得十分的必要和相当的紧迫11。

（二）保险缴费标准低，资金来源渠道单一且资金缺口大
失业保险基金的筹资费率偏低，难以满足支出的需要。

国家用于失业保险金的经费占GDP的比重偏低。

失业保险基金来源不足，支出不合理。

部分用人单位的实际参保率普遍偏低。

统筹层次低，区域的基金承受能力弱。

基金投资运营渠道单一，面临保值增值压力。

（三）失业保险待遇低、发放标准悬殊
我国现行失业保险制度实行统一的征缴费率机制，同时规定省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域失业人员数量和失业保险基金数额，报经国务院批准，可以适当调整本行政区域失业保险费的费率。

在失业保险津贴标准方面，我国政府并未给出具体数额。

从给付期限方面来看，我国规定，失业者是否具备享受资格及能够获得保险金的时间期限与失
业之前的缴费记录紧密相关12。

（四）监督管理机构职责义务不明确，监管体制不完善
基金运用分配比例不协调。

国家整体层面集中调剂的规模效果没有充分发挥出来。

基金畸轻畸重现象严重，易导致区域间政策环境的实施差异，还有不少挤占、挪用、贪污现象的存在，严重影响了社会保障的顺利推行。

条块分割使失业保险机构与职工培训机构、失业保险机构，员工培训机构，员工照片机构，在一定程度上形成了区域劳动力流动的"社会保障障碍";，极大地限制了就业的失业保险福利，充分发挥功能，使失业工人不能按照市场需求对员工进行培训，不能及时获得就业信息和就业指导咨询，导致失业工人的再就业率非常低13。

（五）立法层次低，缺乏强有力的法律保障
虽然我国已经出台《社会保险法》，失业保险基金管理逐渐走向规范，但涉及失业保险的具体细则不够完善，失业保险目前还面临着"隐性就业";识别难、开轿车领取失业保险金、大学生毕业就是失业等难题14。

四、我国失业保险制度的完善
（一）完善失业保险制度的必要性和意义
尽管我国失业保险工作已取得了举世瞩目的重大成就，我国失业保险制度的现状看，虽然已经在指导思想上实现了从过去强调基本生活保障向促就业和防失业的转变，但在加大失业保险促进就业的力度和措施方面仍显得不是那么有效。

（二）完善失业保险制度的目标和原则
我国失业保险法律制度的价值目标应该是保障基本生活和促进再就业的二元目标彰显再就业是我国失业保险制度应对失业挑战的必然选择。

从中国的国情出发，要使社会福利水平能够得到稳步提高，就必须把积极创造新的就业机会作为经济增长和社会发展的非常重要的目标。

失业保险制度不仅要保障失业者基本生活，更要促进再就业15。

完善我国的失业保险法律制度应该坚持和遵循以下几个基本原则强制性原则，讲的是失业保险制度的适用对象劳动者和用人单位的基本权利和义务，每一级国家管理机构的职能、责任、运作程序以及每一项保障基金的征缴、支付、管理与运营的原则和办法，都应以法律的面貌出现，带有强制性，使失业保险的具体运作更加制度化、科学化，保障失业保险推行的权威性16。

（三）完善失业保险制度的对策
1.适度扩大保险覆盖范围
进一步扩大失业保险实施范围。

目前从我国企业改革的目标看，凡是有可能失业的劳动者，都应纳入失业保险制度的保障范围，符合条件的应享受失业救济金。

这既符合社会保障的发展方向，也有利于改革的不断深化和劳动力的合理流动。

建立农民工失业保险制度或失业救助制度。

为不断适应市场经济的健康有序发展，积极推进城镇化前进，完善城乡劳动力市场一体化，创造良好社会环境条政府应重视研究探索建立农民工的失业保险或失业救助政策和制度。

准确判断就业形势，国家应积极进行失业动态检测指导各地应积极配合做好失业动态监测工作，促进就业，维护经济平稳推行。

接受全社会的监督。

2.提高立法层次，尽快制定《失业保险法》
尽快制定《失业保险法》，以提升立法层次和强化制度权威。

其必要性在于：(1)失业保险制度是一项关系国计民生的重要的社会保障制度，理应由法律来支撑。

《失业保险法》的出台，必然会提升失业保险制度的法律位阶，增强制度推行的权威，与《条例》相比，有利于对欠缴、漏缴和拒缴行为进行有力的法律制裁，有利于对现有的设施和资源进行优化整合，有利于失业保险基金在全国范围内的统筹17。

在拟制定的《失业保险法》中，应该科学地界定"失业"的概念。

前文已经提到，我国失业统计中采用的"失业"概念和失业保险法律规范中对失业的界定都不合理，不利于失业保险工作的开展。

3.明确机构责任，完善监督体制
明确机构责任。

完善失业保险基金收支条例，加强失业保险业务的社会化和科学管理。

建立和完善失业保险金，审查和监督程序，确保有效利用失业保险资金，完善和加强失业保险基金管理制度，提高失业保险基金的业绩;保险资金管理和监督，纳入法律制度管理轨道。

对失业保险基金征收和支付严格管理；使用失业保险基金和支出管理，在现行法律法规的基础上不断改进和严格监督，确保失业保险基金的安全诚信。

准确确定就业情况，国家应积极开展失业指导的动态检测，积极配合失业的动态监测，促进就业，保持经济平稳实施。

接受全社会的监督。

4.建立就业服务中心，为失业者提供一站式就业服务
在管理机制上，一方面要完善失业保险与促进再就业相结合的运行机制；另一方面要健全失业保险与就业服务相结合的服务体系。

实行财政补贴，广开就业门路。

补贴措施可考虑有雇工补贴和创业补贴。

但其创业的计划必须具有科学性、操作运行性和财务上的可行性，并能创造长期的就业机会。

广开农村就业市场，可选择在落后农村区域，投资建设交通、灌溉、综合市场等工程，促进落后农村的发展，创造新的就业岗位。

总结
在具体建设和实施失业保险制度的过程中，应突出"两个为主";。

首先，以地区为主。

考虑到各个地区就业及社会经济文化的差异，失业保险建设以行政区来划分，以失业涉及到的地域为单位来实施。

地方政府给予必要的指导和财政支持。

其次，以失业的成因为主。

根据各个地区失业暴露情况，建立相关的失业保险制度。

不管是失业风险管理机构的建设，
或者是失业基金和管理产品的设计，都应按照这两个因素来区分。

这不仅可以抑制用人单位随意辞退劳动者，规范其劳动用工行为，保障劳动者劳动权的相对稳定性，减少失业，而且有助于调动用人单位安置消化社会富余劳动力的积极性，促进国家就业政策的贯彻落实。

此外还可以提高用人单位缴纳失业保险费的主动性。

鉴对国内外失业保险制度经验基础上，重点对我国失业保险制度建立的历史、现状和存在的主要问题进行深入研究，并结合国情，对失业保险制度的未来发展模式和进一步改革发展的主要对策进行研究，以完善失业保险制度，促进社会和谐稳定。

本文通过对我国失业保险的现状的研究，并对我国失业保险制度建设所面临的问题进行分析，将目前国际失业保险市场与我国失业保险的市场进行对比，得出了两者的区别，最后结合了我国的具体国情，有条件的学习国际上先进的失业保险制度建设方式，得出了建设我国失业保险制度的基本思路，提出了建设我国失业保险制度的实施方案。

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