新时期加强劳动改造工作的理性思考

新时期加强劳动改造工作的理性思考
新时期加强劳动改造工作的理性思考
经过近十年的监狱体制改革和新一轮监狱布局调整，我国的监狱工作取得了全方位的快速发展和进步，作为监狱工作重要方面的劳动改造工作也发生了深刻的变化。

但随着监狱工作形势的发展，特别是“首要标准”的提出，宽严相济刑事政策的实施，刑事法律法规的重大修改和狱内押犯结构发生的重大变化，都使新时期的劳动改造工作不适应监狱改革发展的要求，面临着一系列的矛盾和问题，严重阻碍了劳动改造工作的发展。

在此为全面加强新时期的劳动改造工作提出一点思考。

一、新时期监狱劳动改造工作面临的问题
1、劳动改造管理范围不明。

虽然在监企分开体制下监狱的劳动改造与企业的生产经营已经实现了分开运行，监狱劳动改造职能似乎在不断强化，但事实上由于监狱体制改革不彻底和劳动改造工作目标不明确，至今监狱劳动改造管理的责任范围没有清晰的界限，劳动改造工作在监狱工作中已处于边缘化状态。

劳动改造管理责任范围不明的具体表现在不同的监狱有不同的情形，大致如下：⑴生产管理职责有的完全交给劳动改造管理部门，有的完全由企业生产经营部门负责，有的监狱劳动改造管理部门和企业各管生产管理中一段，双方没有具体界限划分；
⑵劳动改造管理部门只管罪犯生产性劳动改造，罪犯的非生产性劳动未纳入劳动改造范围进行管理；⑶涉及罪犯劳动改造重要内容的劳动项目被看作是生产经营事务未纳入劳动改造管理范畴，以致包括非生产性劳动项目在内的罪犯劳动项目的选择和配置都未纳入劳动改造管理范畴；⑷劳动改造对象的审查鉴定工作似乎可有可无地未开展起来；⑸罪犯劳动技能培训和刑释就业指导工作被以教育改造工作为中心的思想指导而早早地归入了教育改造工作的范畴。

2、劳动改造项目不适应罪犯改造需要。

监狱对罪犯劳动改造的目的，不仅只是改造罪犯的人生观价值观，改掉好逸恶劳的恶习，而且还要让罪犯提高技术技能素质，掌握一技之长，为回归社会自食其力自谋生路创造条件。

但长期以来监狱把罪犯劳动项目作为企业生产经营事务进行管理，监狱企业往往更多地服从参与市场竞争和企业经济效益的需要而不是服从劳动改造罪犯根本目的需要来选择劳动项目。

以致普遍存在着劳动改造项目不适应罪犯改造需要的问题。

⑴监狱基于劳动力廉价的条件，盲目引进生产项目，总是围绕劳动密集型、技术含量低、附加值低、无社会竞争力徘徊，没有从根本上转变为技术实用型、高附加值、社会竞争力强的生产项目，罪犯很难在劳动改造中掌握到能满足刑释后适应社会就业竞争需要的一技之长；⑵受政府财政投入不足和监狱对经济效益目标追求的限制，监狱提供给罪犯的劳动改造项目过于单一，一般就是一、两个自主产品或三到四个承揽加工产品，罪犯对劳动改造项目无自主选择权，无法满足不同层次劳动素质罪犯的多样化改造需要；⑶监狱对合作厂商的依赖性太强，同时受市场的波动影响较大，导致引进的许多承揽加工项目不稳定，加工项目、加工产品的品种型号和合作厂商更换过于频繁，经常出现停工停产现象，无法满足罪犯持续不断进行劳动改造的需要，不利于罪犯劳动技能的培养；⑷是对引进的劳动项目把关不严，存在少数有环境污染和对身体健康有害的劳动项目，生产安全管理难度较大，罪犯的职业病防范风险在不断加大。

3、劳动改造考核激励机制失灵。

目前对罪犯劳动考核的奖惩手段主要有物
质奖励、劳动报酬和行政奖励。

其中物质奖励主要是针对临时性突击完成生产任务突出的罪犯和为鼓励余刑较短而无减刑机会的罪犯更好地参加劳动给予物质上的奖励，其覆盖面太小，奖励金额较低，对大多数罪犯来说有无物质奖励也没什么两样。

虽然我国《监狱法》也规定应给予罪犯劳动报酬，但没有相关的统一规定，各地执行的劳动报酬标准很不一致，有的地区完全没有劳动报酬，大部分地区监狱罪犯每月平均才不到50元，少数经济发达地区罪犯劳动报酬最高的可达到每月平均300—500元。

这样低的劳动报酬与其劳动所创造的经济收入和现行社会劳动者的工资水平相比已低得可怜，与其在狱内的消费需求相比也低得可以忽略不计，劳动报酬对调动罪犯劳动积极性的作用也就可想而知了。

严格地说目前唯一能调动罪犯劳动积极性的就是通过对罪犯劳动的计分考核可以获得行政奖励，进而有获得减刑的机会。

也正是因为这一点导致监狱几乎所有的罪犯走上了一条只为能减刑而劳动不为改造而劳动的扭曲改造之路，按照政策规定一旦没有减刑机会，就完全丧失劳动改造的积极性。

目前监狱内余刑在一年以内的短刑犯和被判处十五年以上有期徒刑、无期徒刑以及死缓等重刑犯已开始大量增加，且相当一部分无期徒刑和死缓犯被限制减刑，对监狱这些大量增加的无减刑机会或减刑机会极少的短刑犯和重刑犯的劳动改造将面临严峻的挑战，现有的计分考核和行政奖励对这部分罪犯已失去了现实意义。

4、罪犯生活的福利制和劳动的低工资制形成逆向改造。

我国监狱自新中国建立以来一直对罪犯生活和医疗实行免费供给的福利制，吃饭穿衣、看病治病、用水用电等日常生活开支都由政府保障，不花罪犯个人的一分钱。

自1997年以后还严格落实罪犯生活“两个实物量（伙食、被服）标准”，罪犯的生活水平达到甚至超过了我国普通居民基本生活水平。

而在劳动改造上却一直实行强制劳动的极低报酬制甚至无偿劳动。

事实上形成罪犯一方面认为政府为他们提供生活保障是应该的，他们不但不对政府的悉心关怀照顾表示感恩，而且毫不珍惜这些来之不易的饭菜、衣被、医药，浪费现象比比皆是，稍有服务不周全或不公平的地方就会闹事甚至控告监狱侵犯人权。

另一方面却认为劳动改造完全是为政府干活，根本不是为了他们的改造，辛辛苦苦干活得不到一点钱，劳动都是为监狱增加收入。

政府为罪犯无偿提供了最基本的生活和医疗保障后，却仍有几乎所有的罪犯都要向家里每月要少则200元，多则1000多元钱来满足其狱内的高消费，这不仅仅是增加了罪犯家属的经济负担，更使这样的劳动改造不但不能促进其自食其力人生观价值观的形成，而且会助长其不劳而获、好逸恶劳等错误思想观念，与把罪犯改造成为能自食其力、融入社会生活的劳动者的改造目标初衷是完全背离的，客观上形成了劳动改造逆向发展的结果。

5、劳动改造工作目标面临两难选择。

监狱体制改革后监企分开运行体制的建立应该说为监狱强化惩罚和改造职能，完善刑罚执行制度，提升监狱工作质量和水平提供了非常重要的体制保障，监狱劳动的改造职能可以得到更有效的发挥。

但由于体制改革的不彻底，监狱企业仍然是监狱工作的重要组成部分且在监狱党委统一领导下开展生产经营工作，这使监狱组织罪犯劳动同时具有两项工作目标，即创造收入的经济目标和提高改造质量的社会目标。

历史已经证明在同一体制内这两个性质不同的目标是不可能调和统一的，现行监狱经济目标的实现都是以牺牲罪犯改造质量为代价的。

虽然监狱已经实现了国家财政的“全额保障”，各级监狱领导出于对显性政绩的追求和民警职工对工资收入增长的需求，都不得不把罪犯劳动创收的经济指标作为监狱工作的一项硬指标来考核。

而劳动改造质量指标无疑成为了可有可无的软指标，不仅未建立起像教育改造工作考核指标一样的
可以量化考核的指标体系，而且错误地把劳动创收指标作为劳动改造工作指标进行考核，劳动改造哪里还有质量可言，与把罪犯改造成为能融入社会的自食其力的劳动者的工作目标相背离，严重阻碍了劳动改造工作的健康发展。

二、加强劳动改造工作的理性思考
我们必须站在监狱工作全局的高度重新审视劳动改造工作的地位和作用，适应我国刑事变革的要求，进一步深化监狱体制改革，着眼于罪犯改造质量的提高，充分发挥有效的劳动对罪犯的改造作用，不断完善具有中国特色的社会主义劳动改造制度，大力推进劳动改造社会化，从强化劳动改造职能的角度大力提升监狱的改造职能，全面加强新时期的劳动改造工作，促进劳动改造工作与监狱各项工作的健康协调快速发展。

1、进一步明确监狱劳动改造管理职责，健全监狱罪犯劳动改造管理制度。

我们要进一步认识劳动改造与生产经营和教育改造之间的区别与联系，依据劳动改造工作目标要求，坚持生产经营服从并服务于劳动改造的工作原则，进一步凸显对罪犯劳动管理的改造作用，从而强化劳动改造职能，需有效整合监狱劳动改造管理的职责范围，构建完善的罪犯劳动改造管理体系。

监狱罪犯劳动改造管理的主要职责应包括：第一，罪犯劳动能力鉴定和劳动改造资格审查；第二、罪犯劳动改造项目管理，包括生产性和非生产性项目设置、项目准入审查、实施方式选择、实施过程监督、实施效果评估等；第三，罪犯劳动改造组织管理，包括劳动力在不同项目中的配置、岗位设置审查和调配、罪犯劳动分级管理等；第四，罪犯劳动生产安全监督检查；第五，罪犯劳动岗位和职业技能培训；第六，罪犯劳动改造表现考核奖惩（应区别于劳动绩效考核，包括非生产性劳动改造罪犯的考核）；第七，罪犯合法劳动权益保障监督；第八，罪犯劳动报酬发放和分配使用管理；第九，罪犯刑释就业指导工作；第十，罪犯劳动改造效果评估和劳动改造目标考核。

在明确监狱罪犯劳动改造管理职责范围的基础上，逐步建立和完善罪犯劳动改造制度，形成劳动改造对象管理、项目管理、组织管理、考核奖惩、效果评估和责任追究等管理体系。

2、对罪犯劳动能力和安全危险性进行全员检测，建立罪犯劳动改造资格审查制度。

我们过去对罪犯能否参加劳动改造的资格问题从未引起注意。

但在我国人权保障不断加强，狱内犯群结构已发生重大变化的今天，为充分尊重罪犯的基本人权，保障参加劳动改造罪犯的人身安全，确有必要对罪犯参加劳动改造的资格进行全员审查，对不具备劳动改造资格的罪犯一律不得参加劳动改造。

根据《监狱法》的规定和劳动改造分类分级管理的要求，应对每一名罪犯的劳动能力进行鉴定和劳动改造资格进行审查。

劳动改造资格的审查有三个方面的内容：一是劳动年龄，凡未满十八周岁的未成年犯和年满六十周岁的老年犯按照我国有关法律规定均不应参加劳动改造。

二是劳动能力，凡符合劳动年龄但不具有劳动能力的罪犯也不应参加劳动改造。

监狱可以根据2002年4月劳动社会保障部制定的《职工非因工伤残或因病丧失劳动能力程度鉴定标准(试行)》作为我们鉴定罪犯劳动能力的参考依据，对符合劳动年龄罪犯的劳动能力组织劳动改造、医院、狱政等部门联合进行鉴定，将劳动能力分成“完全失去劳动能力”、“部分失去劳动能力”、“具有完全劳动能力”三个层次。

对“部分失去劳动能力”、“具有完全劳动能力”的罪犯要根据劳动能力大小组织参加与劳动能力相适应的劳动。

由于人的劳动能力具有相对性和动态性，对可能发生变化的罪犯应每隔一定时期进行一次重新鉴定，对恢复劳动能力的罪犯必须恢复其劳动改造资格。

三是安全危险性，凡具有劳动能力但存在人身安全危险性的罪犯也必须取消其劳动改造资格，
由劳动改造、医院、狱政、狱侦等部门共同组织检测和审查，如间歇性精神病犯、有自杀、凶杀和暴力倾向突出的罪犯、需关押禁闭和严管集训的重管级罪犯等，劳动改造管理部门进行劳动改造资格的审查批复。

3、积极探索有效的罪犯劳动改造项目，建立健全劳动改造项目管理制度。

罪犯劳动改造项目一经确定，就基本决定了罪犯劳动改造的内容、实施方式、人员规模、安全保障水平、技术水平和改造效果，项目选择是确保劳动改造工作目标方向的关键，抓住了项目管理就等于抓住了劳动改造工作的核心，因此项目管理要作为劳动改造工作的中心抓紧抓实。

作为监狱改造罪犯用的劳动项目具有不同于一般社会劳动项目的特殊性，劳动项目的选择要满足罪犯改造、就业适应性、监管安全和罪犯分押分管分教等监狱工作要求，在劳动项目种类、生产规模、技术水平、实施方式、所需投资、安全保障等方面都要有严格的管理，逐步建立健全罪犯劳动改造项目管理制度。

第一，要通过多年来劳动改造的实践经验，逐步探索出适宜罪犯劳动改造的劳动项目目录，明确监狱对不同类型和管理等级罪犯实施劳动改造可以选择劳动项目的基本条件，为监狱劳动改造项目的选择提供可靠的政策依据。

第二，监狱罪犯改造所需的所有劳动项目必须经过各级监狱劳动改造管理部门的准入审批才能付诸实施，对不符合政策、安全、就业适应性和实施对象的劳动项目一律不得引进和实施。

第三，劳动改造管理部门对正在实施罪犯改造的劳动项目要进行全程监督，对不按监狱劳动改造管理要求进行的劳动项目要及时责令实施单位进行整改或取消。

第四，根据监狱罪犯的分布结构和分级管理的要求，对不同类型和管理等级的罪犯配置相适宜的劳动改造项目，合理调配罪犯劳动岗位，不断优化劳动改造项目结构。

第五，积极探索更多更高效的劳动改造实施方式，根据罪犯分级管理的要求和劳动改造项目的不同特点选择适宜的劳动改造实施方式，如增设以脑力劳动为主的非生产性劳动项目、监狱投资兴建非生产性项目劳动改造基地、社会企业进监投资办厂从事来料加工、罪犯出监到社会企业劳动等等。

第六，监狱定期开展不同劳动项目和不同实施方式的改造效果评价，为劳动项目选择和结构调整提供依据。

4、实行罪犯狱内生活自给制，建立罪犯劳动报酬和社会保障制度。

劳动作为人类社会最根本的实践活动，其本质就是满足人类生存和发展需要的最根本的就业谋生手段。

监狱组织罪犯劳动改造的根本目的也是为了不让罪犯坐吃闲饭，通过符合社会需要的劳动锻炼，促进罪犯养成劳动习惯，培养其具有满足社会就业需要的劳动技能，改造成为能自食其力的守法公民。

只有从根本上改变现行监狱罪犯的生存模式，实行完全生活自给制，才能使劳动回归其本质的改造意义，真实有效地发挥出劳动的改造作用。

要废除监狱罪犯生活供给制和家属汇款，实行罪犯劳动报酬制和生活自给制。

对有劳动能力且应当参加劳动改造的罪犯必须通过参加劳动所取得的劳动报酬来实现生活自给自足。

将罪犯劳动所获得的报酬按分配标准计入狱内消费部分进入个人狱内消费卡，实行狱内所有个人生活包括伙食、被服、生活日用品、学习用品、用水用电、参加职业技能培训、医疗等消费项目刷卡付费消费，一律禁止罪犯从狱外或他人处获得生活消费来源，实现真正意义上的自给自足。

对无劳动改造资格的罪犯由监狱统一提供其最低基本生活和医疗保障。

要建立公平的罪犯劳动报酬制度，使劳动报酬成为罪犯劳动最主要的激励手段。

为使罪犯的劳动改造更接近社会生活实际，在劳动报酬的发放办法上应坚持按劳取酬，多劳多得的普适分配原则，采取与社会同工种岗位基本一致的分配方法，根据劳动岗位的责任大小、素质要求高低、技术难度、劳动强度和工种差别，
分别比照实行岗位工资、考核工资、计件计时工资、效益工资等多种分配方式。

为充分尊重罪犯劳动的合法权益，同时体现社会公平，在劳动报酬发放标准上必须大幅度提高现行标准，应控制在不低于本地区同行业同工种的最低工资标准，低于社会职工平均工资水平的范围内较为合适。

为引导罪犯在狱内健康合理消费，保障其各方面的开支需要，对所获劳动报酬进行统一分配管理是非常必要的。

罪犯劳动报酬可按以下顺序进行分配管理:⑴狱内生活费；⑵保险费，支付个人应缴纳的养老、医疗、工伤保险；⑶履行附加财产刑和受害人赔偿金；⑷家庭资助金；⑸刑释生活保障储备金。

要建立罪犯养老、医疗和工伤保险。

将部分劳动报酬作为罪犯的社保投入，推动实施罪犯养老、医疗和工伤保险同社会保障制度接轨，确保病有所医，老有所养，伤有所赔，为罪犯服刑改造减少后顾之忧，使其出狱后能更好地适应社会生活，促进罪犯更积极有效地参加劳动改造。

5、推行罪犯劳动改造分类分级管理，完善罪犯劳动改造考核激励机制。

我们必须积极稳妥地推进罪犯分押分管分教行刑方式的变革，将罪犯劳动改造分类分级管理贯穿于罪犯分押分管分教工作之中，实现劳动改造与监管改造和教育改造三大手段的有机结合和全面升级。

第一，根据罪犯的年龄、劳动能力和安全危险性，严格鉴定和审查所有罪犯有无劳动改造资格，如前所述。

对无劳动改造资格的罪犯不纳入劳动改造管理范围。

第二，对有劳动改造资格的罪犯必须根据不同罪犯类型、性别以及分级处遇的管理等级，相对应选择不同劳动强度、安全保障水平、技术难度和工艺水平的劳动项目实施改造，对严管级、普管级罪犯只能选择在狱内实施劳动改造，可准许宽管级罪犯集中有组织地带到狱外社会企业实施劳动改造。

第三，对监狱提供的非生产性劳动包括部分以脑力劳动为主的狱内勤杂劳动项目，必须全部纳入劳动改造管理范围实行统一管理，只能由有劳动改造资格的宽管级罪犯通过自愿报名、竞争上岗、双向选择的方式参加这类劳动项目的改造。

第四，对需要一定的技术和管理能力的辅助性劳动岗位，也要根据岗位对劳动力的素质要求，从宽管级和普管级罪犯中按照竞争上岗的方式来选择最适合的人员。

第五，对严管级和普管级罪犯以直接生产性劳动岗位为主，在满足监管改造和劳动改造要求的前提下再根据生产经营的需要来安排劳动力。

第六，应严格区分劳动改造表现考核和劳动报酬发放考核的不同目的和要求，以改造质量为目标修正和完善罪犯劳动改造考核制度，以年龄、性别、劳动能力和劳动技能为依据对罪犯的劳动表现实施分类分级考核。

第七，罪犯劳动改造表现考核作为罪犯改造表现考核的重要组成部分，应成为对罪犯实施评等定级的重要依据，按管理等级严格落实分级处遇。

第八，应按照严管级、普管级和宽管级等次有区别地确定同一工种岗位从低到高的劳动报酬发放标准，使劳动报酬在分级处遇管理中有所体现，更好地调动罪犯劳动改造的积极性。

6、继续深化监狱体制改革，建立监狱与企业完全分开又共同协作的生产劳动改造管理体制。

继续深化监狱体制改革是劳动改造工作更是监狱整体工作获得跨越式发展的必由之路。

虽然劳动仍是监狱罪犯改造不可或缺的重要手段，但并不必然导致监狱必须通过办企业来实现罪犯的劳动改造，从承揽加工业在监狱兴起和发展的实践中足以证明监企完全分开的改革不仅是必要的也是可行的，即监狱通过与社会企业的合作，由社会企业为监狱罪犯劳动改造提供所需的劳动项目、岗位、技术和设备、培训师资等资源条件，监狱为社会企业提供劳动力，在双方的共同管理下，各自获得相应的社会效益和经济效益目标。

这种劳动改造的社会化途径不仅可以彻底解决长期困扰监狱快速发展的体制性障碍，而且有效解决了劳动改造
资源财政保障不足而需求持续扩张的现实矛盾，实现劳动改造工作的历史性飞跃。

其改革的具体思路如下：第一，将现行所有的监狱企业作为国有企业彻底与监狱分开，实施市场化改制，使其成为自主经营，自负盈亏的市场主体；第二，监狱除保留必要的劳动改造场地之外，所有的生产经营性资产全部划归分开的国有企业，不再从事任何投资和经营活动，也不再取得任何投资和经营收入，实现监狱职能的单一化；第三，由监狱根据关押改造罪犯的类型确立适合罪犯劳动改造的劳动项目，对其中的生产性劳动项目实行面向社会企业公开招标，按照监狱劳动改造罪犯的管理要求选择可以为罪犯提供劳动改造项目的社会企业；第四，社会企业为监狱罪犯提供劳动改造项目主要可采取两种实施方式，即社会企业到监狱内进行投资办厂或监狱组织罪犯出监到社会企业实施劳动改造；第五，监狱和社会企业通过合同的形式明确双方的权力和义务，实现平等合作，互利共赢，监狱只负责提供劳动力或场地，负责罪犯的组织管理、安全保障和监督、劳动改造表现考核等事务，社会企业负责生产经营、劳动现场管理、安全生产、技术培训和罪犯劳动报酬考核发放与结算等事务；第六，监狱作为参加劳动改造的罪犯集体代理人，对罪犯负有维护其合法劳动权益的责任，在监狱和社会企业的合同中应充分保障罪犯合法权益的实现；第七，社会企业应支付给参加劳动改造罪犯的劳动报酬全部归罪犯个人所有，直接计入罪犯个人帐户，监狱不得克扣和截留，严格按照罪犯劳动报酬发放管理办法进行分配和使用；第八，政府应将原来对监狱企业的税收优惠政策适用于为监狱罪犯劳动改造提供劳动项目的社会企业，以鼓励更多的社会企业参与到监狱的劳动改造工作中来。