内蒙古自治区人民政府办公厅关于2008年度规范性文件制定和备案审查工作情况的通报

内蒙古自治区人民政府办公厅关于2008年度规范性文件制定和备案审查工作情况的通报
文章属性
•【制定机关】内蒙古自治区人民政府
•【公布日期】2009.05.20
•【字号】
•【施行日期】2009.05.20
•【效力等级】地方规范性文件
•【时效性】现行有效
•【主题分类】机关工作
正文
内蒙古自治区人民政府办公厅关于2008年度规范性文件制定
和备案审查工作情况的通报
各盟行政公署、市人民政府，自治区各委、办、厅、局，各大企业、事业单位：根据《内蒙古自治区规范性文件制定和备案审查办法》（自治区人民政府令第135号，以下简称《办法》）有关规定，经自治区人民政府同意，现将2008年度各盟市、自治区各部门和单位规范性文件制定和备案审查工作情况通报如下：
一、基本情况
2008年度各盟行政公署、市人民政府及自治区各部门和单位共制发规范性文件150件，其中，向自治区人民政府报送备案143件，未报送备案7件，报备率95%。

报送备案的规范性文件中，在法定期限内报送备案的110件，未在法定期限内报送备案的33件，备案及时率77%；备案材料不符合要求的15件，备案规范率90%。

制发的150件规范性文件中，根据《办法》第十一条规定在政府公报、网站或当地报刊等媒体上向社会公布的117件，未公布的33件，公布率78%。

经自治区人民政府法制办公室审查，内容违法的规范性文件7件，违法率5%。

目前，上述7件内容违法的规范性文件，制定机关已全部自行修正，纠错率100%。

2008年度各盟行政公署、市人民政府共制发规范性文件63件，全部向自治区人民政府报送备案，报备率100%。

其中，有4件规范性文件未在法定期限内报送，备案及时率94%；备案材料不符合要求的10件，备案规范率84%。

制发的63件规范性文件全部根据《办法》第十一条规定向社会公布，公布率100%。

2008年度自治区各部门和单位共制发规范性文件87件，向自治区人民政府报送备案80件，未报送备案7件，报备率92%。

报送备案的规范性文件中，在法定期限内报送备案的110件，未在法定期限内报送备案的33件，备案及时率77%；备案材料不符合要求的5件，备案规范率95%。

制发的87件规范性文件中，根据《办法》第十一条规定向社会公布的53件，未公布的33件，公布率61%。

2008年，各地区、各部门认真贯彻落实《办法》和《内蒙古自治区人民政府办公厅关于进一步加强规范性文件制定和备案审查工作的通知》（内政办发〔2008〕12号，以下简称《通知》）要求，进一步完善工作制度，拓宽监督审查渠道，加强了规范性文件备案审查监督力度，规范性文件质量明显提高，有效防止和纠正了违法或不当的抽象行政行为，推动了全区规范性文件制定和备案审查工作的深入开展，促进了依法行政。

与2007年相比，2008年规范性文件制发总数减少了86件，报备率、备案规范率、纠错率都明显提高，违法率明显下降。

报备率从69%提高到了95%，备案规范率从87%提高到了90%；规范性文件违法率从6%降低到了5%，纠错率从67%提高到了100%。

规范性文件中擅自设定行政处罚、行政许可的违法现象明显减少。

总体上看，各盟市规范性文件报备率和备案及时率明显高于自治区各部门和单位。

从总体上看，2008年度规范性文件具有以下几个特点：
一是擅自设定行政许可、行政处罚、行政收费等内容违法的规范性文件明显减少，规范行政权力、促进经济社会发展、建立健全社会保障制度的规范性文件明显增多。

如呼和浩特市、呼伦贝尔市、兴安盟、赤峰市、巴彦淖尔市、阿拉善盟都出
台了城镇居民基本医疗保险实施办法，通辽市、鄂尔多斯市出台了城镇居民和农牧民养老保险实施办法，自治区民政厅出台了优抚对象医疗保障实施意见。

这些文件的出台对建立健全自治区基本医疗保险制度、保障人民群众基本医疗需求发挥了重要作用。

二是保护部门利益、地方利益的规范性文件明显减少，保护公民、法人和其他组织合法权益的规范性文件明显增多。

如通辽市出台了城乡医疗救助办法和城区特困居民冬季取暖救助办法，呼和浩特市出台了户籍管理办法，自治区财政厅出台了城市社区卫生服务补助管理规定，自治区科技厅出台了发明专利费用补助办法，自治区卫生厅出台了医疗机构植入性医疗器械合理使用管理规定。

这些文件的出台对救助困难群众、保护弱势群体的合法权益、维护社会稳定起到了重要作用。

三是照抄照搬、可操作性差，单纯为完成上级任务而制定的规范性文件明显减少，保障民生、服务大众，具有实用性、可操作性的规范性文件明显增多。

如锡林郭勒盟出台了生鲜乳收购站管理办法和饲料及饲料添加剂管理办法，兴安盟、乌兰察布市、巴彦淖尔市、乌海市都出台了廉租住房管理办法，自治区公安厅出台了机动车轻微道路交通事故当事人自行协商处理办法。

这些文件都与老百姓的日常生活息息相关，具有很强的实用性和可操作性，受到了广大人民群众的欢迎，有力地促进了社会和谐。

四是规范性文件制定机关有意规避备案监督的明显减少，主动征求法制机构意见和主动报送备案的明显增多。

过去一些地区和部门领导对备案监督的重要性认识不到位，甚至认为是多此一举、阻碍经济社会发展，对于明显违法的文件有意不备案，以规避监督。

目前，随着法治进程的不断推进，各级领导对备案监督制度有了深入的理解和认识，在制定规范性文件时，不仅注重发挥本单位法制机构的作用，还主动与备案审查机关沟通联系，确保规范性文件合法有效。

二、存在的问题及成因
（一）存在的问题
1规范性文件内容违法现象仍然存在，质量有待进一步提高。

随着规范性文件制定程序和备案审查制度的不断完善，特别是监督力度的不断加强，规范性文件质量不断提高，但规范性文件违法现象仍然存在。

2008年，报送备案的内容违法的7件规范性文件分别为：兴安盟1件、通辽市1件、赤峰市1件、乌兰察布市2件、鄂尔多斯市2件。

规范性文件内容违法主要表现在以下几个方面：（1）擅自设定行政强制执行。

如某市《城市供热收费暂行办法》第六条中关于“10月20日以后交费的，供暖单位可按日收取3‰的滞纳金”的规定，没有法律、法规、规章依据，属于擅自设定行政强制执行。

（2）擅自增设行政许可条件。

如某市《开发应用新型墙体材料管理办法》第十五条中关于“未按规定预缴基金的建筑工程，规划、建设行政主管部门不予办理建设工程的立项、开工手续”的规定，没有任何法律、法规依据，根据《中华人民共和国建筑法》和《内蒙古自治区建筑市场管理条例》的规定，预缴新型墙体材料专项基金不是办理建设工程施工许可的条件之一，该规范性文件擅自增设了行政许可条件。

（3）违法限制公民权利。

如某市《城镇居民基本医疗保险实施办法》中关于“参保居民因病情需要转市外医疗机构住院治疗的”，“市外医疗机构仅限于北京和沈阳两地的三级以上公立医疗机构”的规定，违法限制了公民的权利。

此外，该文件还规定“转市外医疗机构治疗的，个人自付20%住院医疗费后，再按规定的标准报销”，此规定对在本市就医人员和市外就医人员分别采取了不同的报销标准，无法律、法规依据，严重违反了公平公正原则。

（4）擅自改变资金合法用途。

如某市《农牧民养老保险暂行办法》第七条规定“各级政府要保证农牧民养老保险工作的启动资金。

待启动后，每年按上年征缴额的2%从政府补贴中提取管理费，作为农牧民养老保险的工作和人员经费。

”该
规定没有法律、法规、规章依据，擅自将政府补贴作为养老保险金的资金用于工作经费，改变了社会保险资金的合法用途。

2规范性文件制定程序不严谨，制发随意现象比较普遍。

主要表现在：
（1）制发规范性文件前置法律审核力度不够。

《办法》第十条规定“规范性文件应当由制定机关负责法制工作的机构统一审核”。

一些地区和部门制发规范性文件没有严格遵守《办法》规定，由相关部门或处室起草后，不经法制机构审核，直接由主管领导签发。

未经法制机构审核把关或对法制机构的正确意见不予采纳的规范性文件，往往容易发生违法问题。

（2）制发规范性文件不经过集体讨论通过。

《办法》第十条规定，规范性文件应当“经政府常务会议或者部门行政首长办公会议讨论通过，由本机关主要负责人或者分管法制工作的负责人签发”。

一些地区和部门制发规范性文件没有严格执行集体讨论制度，由相关部门或处室起草后，不经政府常务会议或者部门行政首长办公会议讨论通过，而是直接由主管领导签发，或者不经过会议而是采取单位负责人分别圈批的方式签发，这些都违反了规范性文件制定程序。

（3）规范性文件发文形式多样，文号不统一。

《办法》第十条规定，发布规范性文件应当“使用统一的文号”。

目前大部分地区和部门发布规范性文件没有使用统一文号，就政府而言，有“政发”、“政办发”、“政字”等文号，而部门往往是一项业务一种文号。

发文形式和文号不统一，既影响了规范性文件的辨别，也给文件出台后的报送备案工作造成了很大困难。

（4）制发的规范性文件未按要求全部公开公布。

《办法》第十一条规定“非密级规范性文件应当通过政府公报、政府网站或者当地报刊等媒体向社会公布”。

《国务院关于进一步加强市县政府依法行政的决定》（国发〔2008〕17号，以下简称《决定》）也明确提出“对涉及公民、法人和其他组织合法权益的规范性文件，要通过政府公报、政府网站、新闻媒体等向社会公布；未经公布的规范性文
件，不得作为行政管理的依据。

”公开公布既是制定规范性文件的法定程序，也是行政机关的法定义务和职责，是保证公民知情权的重要途径。

但在实际工作中有些部门制发的规范性文件未按要求向社会公布，违反了规范性文件制定程序，侵犯了公民的知情权，也直接影响了规范性文件的贯彻执行。

2008年，未全部公开公布规范性文件的部门有：自治区发展改革委、财政厅、建设厅、农牧业厅、公安厅、人事厅、教育厅、科技厅、人防办、国税局。

3规范性文件备案审查制度没有得到切实执行。

主要表现在：
（1）有件不备和报备不及时、不规范现象仍然存在。

2008年自治区商务厅制发的2件规范性文件全部未报送备案，自治区工商行政管理局制发的8件规范性文件有5件未报送备案。

部分规范性文件未在法定期限内报送备案的地区和部门有鄂尔多斯市及自治区财政厅、建设厅、地税局、国税局。

部分规范性文件备案材料不符合要求的地区和部门有呼和浩特市、呼伦贝尔市、通辽市、乌兰察布市、鄂尔多斯市、巴彦淖尔市及自治区财政厅、人事厅、卫生厅、质监局、国税局。

（2）法制机构的监督指导作用没有得到切实发挥。

对下级政府和本级政府各部门规范性文件进行备案审查监督，是《办法》赋予各级政府法制机构的法定职能和职责，但目前法制机构的监督指导职能没有得到切实发挥。

一方面，很多盟市法制办对下级政府和本级政府各部门报送备案的规范性文件只备不审，形成“下级报、上级存”的局面，使规范性文件备案审查制度形同虚设。

另一方面，对规范性文件制定和备案审查工作的主动监督检查力度不够，只限于对报送备案的规范性文件进行审查监督，对未报送的规范性文件没有采取积极有效的措施进行监督检查，使大量规范性文件处于监督盲区，违法文件得不到及时纠正。

此外，对规范性文件制定和备案审查工作的考核力度不够，没有有效发挥以考核促工作的作用。

虽然12个盟市大多已将规范性文件制定和备案审查工作情况纳入领导班子年度实绩考核目标当中，但普遍存在所占分值低、考核力度不强、考核结果没有得到有效利用
等问题。

（二）造成上述问题的主要原因
1对规范性文件备案审查工作重视程度仍然不够。

一些地区和部门对规范性文件制定和备案审查工作的重要性认识不足、重视不够，没有把规范性文件备案审查工作同政府的监督权、监督责任统一起来，没有将规范性文件备案审查工作作为加强政府层级监督、全面推进依法行政、建设法治政府的重要内容。

对规范性文件备案审查工作的不重视，直接影响了工作的正常开展，导致规范性文件制而不备、备而不审，甚至出现文件违法。

2对规范性文件界定不准。

一些部门不能准确把握规范性文件的内涵和外延，把规范性文件当成了普通文件，还有些部门没有认真学习《办法》，对规范性文件的备案程序、备案时限、备案格式要求不清楚，造成规范性文件有件不备或备案不及时、不规范。

3内部工作制度不健全。

一些地区和部门没有建立健全本地区、本部门规范性文件制发的内部工作制度，没有将经过法制机构审核把关作为规范性文件制发的必经程序，加之文件起草制发机构和报送备案机构不是同一机构，往往是文件早已下发，而负责报送备案的法制机构还不知道，工作不衔接造成规范性文件有件不备或备案不及时。

4规范性文件备案审查工作机构不健全、工作人员不足。

《内蒙古自治区人民政府关于进一步加强政府法制工作的意见》（内政字〔2006〕169号）要求“旗县级以上人民政府和具有行政执法职责的部门，必须建立法制工作机构。

盟市法制办公室至少应设立备案审查科、行政复议科、执法监督科等机构，旗县（市、区）法制办公室至少应设立行政复议科、执法监督科两个机构。

”目前，各盟市法制办公室设立备案审查科的只有呼和浩特市、呼伦贝尔市、兴安盟、乌兰察布市和鄂尔多斯市，其他盟市的法制办公室均未设立备案审查工作机构。

自治区一些部门甚至
是执法任务很重的部门，如自治区交通厅、建设厅也没有设立专门的法制工作机构。

备案审查工作机构不健全、工作人员配备不足，直接影响了规范性文件备案审查工作的正常开展。

三、工作要求
规范性文件备案审查作为政府层级监督的主要方式之一，对保证法制统一、推进依法行政具有重要作用。

各地区、各部门要认真按照《决定》、《办法》和《通知》要求，进一步做好规范性文件制定和备案审查工作。

（一）严格规范性文件制定程序
根据《决定》和《办法》有关规定，制发规范性文件必须经过前置法律审核、广泛听取意见、集体讨论通过、统一文号、公开公布等法定程序。

各地区、各部门制发规范性文件由有关部门或处室起草后，必须经法制机构对其合法性、必要性、适当性等进行全面审核，对于直接涉及公民、法人和其他组织切身利益的重大事项，要积极采取措施，通过召开听证会、论证会等不同方式，广泛征求社会各方意见和建议，并经政府常务会议或部门负责人办公会议集体讨论通过后，由主要负责人签发，使用统一文号印发。

未经法制机构审查或审查未通过以及未经集体讨论通过的，不得发布施行，确保所制发的规范性文件实体和程序的合法、适当。

要严格执行规范性文件公布制度，维护公民、法人和其他组织的知情权。

规范性文件作为行政机关依法履行职权，有效实施行政管理的重要依据，必须依法向社会公开。

各地区、各部门要按照《中华人民共和国政府信息公开条例》和《办法》的有关规定，进一步加强电子政务建设，加快政务公开步伐，凡正式生效的规范性文件，必须通过政府公报、政府网站、新闻媒体等向社会公布，方便人民群众了解政府决策信息。

未经统一公开发布的规范性文件，不得作为行政管理的依据。

（二）充分发挥规范性文件备案监督的作用
一是加大监督检查力度，切实解决规范性文件有件不备和报备不及时、不规范
问题。

各地区、各部门要采取备案审查、执法检查以及受理公民、法人和其他组织审查申请等多种形式，加强对规范性文件制定和备案审查工作的指导和监督，切实解决有件不备和报备不及时、不规范等问题。

各地区、各部门要尽快清理2008年制发的规范性文件，未报送备案的规范性文件必须于2009年5月底前补报自治区法制办备案。

二是加大审查力度，做到有备必审、有错必纠。

各地区、各部门要严格按照《办法》规定的程序、时限和格式要求以及《通知》的有关规定，将本地区、本部门制发的规范性文件及时报送备案审查机关。

备案审查机关要进一步加强备案审查监督力度，积极审查下级政府和本级政府各部门报备的规范性文件，对与法律、法规、规章和国家、自治区政策规定相悖或超越法定权限、违反法定程序制发的文件，及时下发《执法监督通知书》，责令制定机关尽快纠正。

制发机关要按照《执法监督通知书》要求尽快纠正违法文件，并将纠正后的文件和说明及时报送备案审查机关。

三是加大考核力度，实现以考核促工作的目的。

各地区要按照自治区人民政府有关文件要求，将规范性文件制定和备案审查工作纳入对政府及其部门年度推进依法行政、推行行政执法责任制的考核目标，增加考核分值，加大考核力度，与年度实绩考核同时部署、同时检查、同时考核、同时通报，切实达到通过考核促进工作的目的。

（三）进一步推进示范工作，发挥示范地区的带头作用
自治区规范性文件制定和备案审查工作示范地区，要不断开拓思路、创新机制、大胆尝试，充分发挥示范带头作用，同时要注重成功经验的积累和推广，促进本地区工作的全面推进。

各盟市要加强对本地区示范点的监督指导，使各示范点规范性文件制定和备案审查工作尽快达到《通知》确定的各项目标要求，通过加强示范点的工作，进一步推进本地区工作的全面开展，以实现全区工作的整体提高。

（四）切实加强规范性文件备案审查队伍建设
各地区、各部门要按照国家及自治区的要求，健全备案审查机构建设，充实备案审查工作人员，机构设置、人员配置、经费安排等要适应规范性文件制定和备案审查工作任务的需要，要配备责任心强、业务过硬的同志担任此项工作。

同时，要加强工作人员培训，进一步提高备案审查工作队伍的政治素质和业务水平，为深入有效地开展规范性文件制定和备案审查工作提供坚实的组织保障。

二○○九年五月二十日。