新《土地管理法》知识百问(七)

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漫画/王崇法制天地
新《土地管理法》知识百问（七）
□ 钟京涛
以申请建设用地，但是，按规定采用市场方式进行招标、拍卖方式提供土地使用权，则不需要提岀建设用地申请。

建设单位申请用地时应当提交法律、法规规定的文件，自然资源主管
部门应当根据土地利用总体规划、土地利用计划和建设用地标准，对建设单位提供的有关文件进行审查后，报人民政府批准。

对此，《土地管理法》第五十三条规定，经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府自然资源主管部门提出建设用地申请，经自然资源主管部门审查，报本级人民政府批准。

76．什么是国有土地有偿使用制度？使用方式有哪些？
自20世纪80年代土地使用制度改革以来，我国逐步确立了国有土地的有偿使用制度。

国有土地有偿使用，是指国家将一定时期内的土地使用权提供给单位和个人使用，而土地使用者一次或分年度向国家缴纳土地有偿使用费的行为。

土地有偿使用方式是我国土地使用权取得的主要方式。

目
前，国有土地有偿使用的方式主要有三种：① 国有土地使用权出让，指国家将一定年限内的土地使用权出让给土地使用者，由土地使用者一次性向国家支付土地使用权出让金和其他费用的行为，国有土地使用权出让的最高年限分别为：居住用地七十年；工业用地五十年；教育、科技、
文化、卫生、体育用地五十年；
73．征收土地的补偿费应当如何使用和管理？
征收土地的补偿费属于所在农村集体所有，应当由农村集体经济组织或村民委员会负责管理，用于被征地单位的生产发展，安置被征地后的农民。

地方政府可以对征地补偿费的管理和使用情况进行监督，帮助被征地农民集体建立征地补偿费管理和使用制度，防止乱占、滥用征地补偿费。

征收土地的补偿费的使用情况必须向本集体经济组织的成员公布，定期公布征地补偿的数额、使用情况及收入和支出情况，本集体经济组织的成员有权监督和了解征地补偿费的使用及收支状况。

《土地管理法》第四十九条明确规定，被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。

禁止侵占、挪用被征收土地单位的征地补偿费用和其他有关费用。

74．什么是建设项目用地预审制度？有哪些规定和要求？
建设项目用地预审，是指自然资源主管部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查，提出建设项目用地预审报告。

建设项目用地实行分级预审。

需人民政府或有批准权的人民政府发展和改革等部门审批的建设项目，由该人民政府的自然资源主管部门预审。

需核准和备案的建设项目，由与核准、备案机关同级的自然资源主管部门预审。

需审批的建设项目在可行性研究阶段，由建设用
地单位提出预审申请；需核准的建设项目在项目申请报告核准前，由建设单位提出用地预审申请；需备案的建设项目在办理备案手续后，由建设单位提出用地预审申请。

可行性研究报告报批时，必须附具自然资源主管部门出具的建设项目用地预审报告。

建设项目用地预审制度的目的是为保证土地利用总体规划的实施，充分发挥土地供应的宏观调控作用，控制建设用地总量。

建设项目用地预审应当遵循下列原则：① 符合土地利用总体规划；② 保护耕地，特别
是永久基本农田；③ 合理和节约集约利用土地；④ 符合国家供地政策。

《土地管理法》第五十二条明确规定，建设项目可行性研究论证时，自然资源主管部门可以根据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地标准，对建设用地有关事项进行审查，并提出意见。

75．建设项目使用国有建设用
地的如何申请和报批？
建设项目需要使用国有建设用地的，必须向有批准权的县级以上人民政府自然资源主管部门提出建设用地申请，报本级人民政府批准。

按国家基本建设程序，经批准的建设项目可
商业、旅游、娱乐用地四十年；综合或其他用地五十年。

土地出让合同约定的年限不得超过上述最高年限。

国有土地出让的方式主要包括招标、拍卖、挂牌和协议出让。

出让是国有土地使用权有偿使用的主要方式。

② 国有土地使用权租赁，是指国家将一定时期内的土地使用权让与土地使用者使用，由土地使用者按年度向国家缴纳租金的行为。

③ 国家以土地使用权作价出资（入股），是指国家以一定年期的国有土地使用权作价，作为出资投入改组后的新设企业，该土地使用权由新设企业持有，可以依照土地管理法律、法规关于出让土地使用权的规定转让、出租、抵押。

土地使用权作价岀资（入股）形成的国家股股权，按照国有资产投资主体由有批准权的人民政府委托有资格的国有股权持股单位统一持有。

这种方式在国有企业改制改组中采用较多。

《土地管理法》第五十六条、第五十七条明确规定，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得。

以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。

77．什么是国有土地使用权划拨？划拨土地范围有哪些？
国有土地使用权划拨，即以划拨方式取得国有土地使用权，是指经县级以上人民政府依法批准后，在土地使用权者依法缴纳了土地补偿费、安置补偿费及其他费用后，国家将土地交付给土地使用者使用，或者国家将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。

划拨土地使用权具有以下特点：① 划拨土地使用权没有期限的规定。

② 划拨土地使用权不得转让、出租、抵押。

如果需要转让、出租、抵押等，应当办
理土地岀让手续或经政府批准。

③ 取
得划拨土地使用权，只需缴纳国家取得
土地的成本和国家规定的税费，不需缴
土地有偿使用费。

由于划拨土地使用权是国家给予
的一种特殊优惠政策，因此《土地管理
法》第五十四条对可以采取划拨方式使
用土地的范围作出了相应规定，主要包
括：① 国家机关用地和军事用地；②
城市基础设施用地和公益事业用地；③
国家重点扶持的能源、交通、水利等
基础设施用地；④ 法律、行政法规规
定的其他用地。

目前，根据节约集约利
用土地的需要，正在开展扩大国有土地
有偿使用范围，限制划拨用地范围的改
革。

《国务院关于促进节约集约用地的
通知》（国发〔2008〕3号）提出，严格
限定划拨用地范围，及时调整划拨用地
目录。

今后除军事、社会保障性住房和
特殊用地等可以继续以划拨方式取得
土地外，对国家机关办公和交通、能源、
水利等基础设施（产业）、城市基础设
施以及各类社会事业用地要积极探索
实行有偿使用，对其中的经营性用地先
行实行有偿使用。

《节约集约利用土地
规定》（国土资源部令第61号）规定，
国家扩大国有土地有偿使用范围，减少
非公益性用地划拨。

除军事、保障性住
房和涉及国家安全和公共秩序的特殊
用地可以以划拨方式供应外，国家机关
办公和交通、能源、水利等基础设施（产
业）、城市基础设施以及各类社会事业
用地中的经营性用地，实行有偿使用。

78．土地有偿使用收益在中央
和地方之间如何分配？
根据《土地管理法》第五十五条规
定，存量建设用地的土地有偿使用收益
全部留给地方政府用于城市建设和土
地开发；新增建设用地的土地有偿使用
费百分之三十上缴中央财政，百分之
七十留给有关地方人民政府。

这里的
新增建设用地是指建设占用农用地，并
依法办理农用地转用的建设用地，包括
建设占用耕地、林地、草地、农田水利
用地和养殖水面等土地。

关于新增建设
用地的土地有偿使用费如何使用方面，
2019年修改的《土地管理法》删除了原
先关于“都专项用于耕地开发”的规定，
增加了“具体使用管理办法由国务院财
政部门会同有关部门制定，并报国务
院批准”的内容。

79．建设单位能否改变其依法
取得土地的用途？
土地出让合同对土地使用的性质、
用途、建筑容积率等都作出了明确的规
定，违反土地出让合同的约定土地用途
属违约行为；釆用划拨方式提供土地使
用权的，政府在划拨决定书等批准用地
文件中对建设用地的用途及使用要求
也都有明确的规定，用地单位必须按照
批准的用途使用，不得擅自改变批准的
用途。

因此，《土地管理法》明确规定，
建设单位使用国有土地的，应当按照土
地使用权出让等有偿使用合同的约定
或者土地使用权划拨批准文件的规定
使用土地，不得擅自改变规定的土地用
途。

但是，在土地利用过程中，从节约
集约利用土地和最大限度发挥土地的
效益角度出发，在特定的条件下改变土
地用途并不违背土地利用的方向。

因
此，《土地管理法》在强调按规定用途
利用土地的同时，也规定了确需改变土
地建设用途的条件和审批程序。

建设用
地经批准后，或签订土地有偿使用合同
后，因某些情况的变化，确属必须对土
地有偿使用合同或批准用地文件规定
的用途作某些调整时，土地使用者应向
县、市人民政府自然资源主管部门提出
申请，自然资源主管部门经审查后，认
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法制天地
为改变后的土地用途仍符合规划并允
许改变的，报经原批准用地的人民政府
批准。

其中，在城市规划区改变土地用
途的，在报批前，应当先经城市规划行
政主管部门同意。

随着机构改革中土地
管理与规划行政管理职能的整合，今后
办理改变土地用途审批的手续将更加
便捷。

改变土地用途的申请经原批准用
地的人民政府批准的，县、市人民政府
自然资源主管部门要与土地使用者重
新签订土地使用合同或签订土地使用
的补充合同，补缴出让金和有关费用；
如果改变用途后，原划拨土地使用权要
实行有偿使用的，还应当按国有土地有
偿使用的有关规定办理有偿使用手续，
签订土地有偿使用合同，补缴土地有偿
使用费。

80．什么是临时用地？如何使
用？
临时用地是指工程建设施工和地
质勘查需要临时使用、在施工或者勘查
完毕后不再需要使用的国有或者农民
集体所有的土地，包括因临时建筑或其
他设施而使用的土地。

临时用地只能是
临时使用土地的行为，不能将临时用地
改为永久建设用地，不得在地上建设永
久性建筑物及其他设施。

临时用地使用
结束后，应将土地上临时建设的设施全
部拆除，恢复土地的原貌，并交还给原
土地所有权人或使用权人。

临时用地具
有以下特点：① 临时用地不改变土地
用途的性质，无须办理农用地转用等手
续，使用结束后仍恢复原用途。

② 临
时用地不改变土地权属，使用农民集体
土地的不需要办理征收土地手续，使用
国有土地的也不必办理划拨或有偿使
用手续。

③ 临时用地经批准后应当签
订临时用地合同，并给土地的所有权人
和原使用权人的损失予以补偿。

建设项
目施工和地质勘查需要临时占用耕地
的，土地使用者应当自临时用地期满之
日起1年内恢复种植条件。

81．建设项目需要使用临时用
地的如何办理审批手续？
根据《土地管理法》第五十七条明
确规定，建设项目施工和地质勘查需
要临时使用国有土地或者农民集体所
有的土地的，由县级以上人民政府自
然资源主管部门批准。

其中，在城市
规划区内的临时用地，在报批前，应
当先经有关城市规划行政主管部门同
意。

土地使用者应当根据土地权属，
与有关自然资源主管部门或者农村集
体经济组织、村民委员会签订临时使
用土地合同，并按照合同的约定支付
临时使用土地补偿费。

临时使用土地
的使用者应当按照临时使用土地合同
约定的用途使用土地，并不得修建永
久性建筑物。

在临时使用的土地上修
建永久性建筑物、构筑物的，由县级
以上人民政府自然资源主管部门责令
限期拆除；逾期不拆除的，由作出处
罚决定的机关依法申请人民法院强制
执行。

临时使用土地期限一般不超过
二年。

随着机构改革中土地管理与规
划行政管理职能的整合，今后临时用
地办理手续将更加便捷。

82．哪些情形可以收回国有土
地使用权？
国有土地使用权收回是指当出现
某种法律事实时，原批准用地的人民
政府自然资源主管部门经批准后依法
收回用地单位或者个人使用的国有土
地使用权的行政行为。

根据《土地管理
法》第五十八条规定，有下列情形之一
的，由有关人民政府自然资源主管部
门报经原批准用地的人民政府或者有
批准权的人民政府批准，可以收回国
有土地使用权：① 为实施城市规划进
行旧城区改建以及其他公共利益需要，
确需使用土地的；② 土地出让等有偿
使用合同约定的使用期限届满，土地
使用者未申请续期或者申请续期未获
批准的；③ 因单位撤销、迁移等原因，
停止使用原划拨的国有土地的；④ 公
路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。

依照上述第①项的规定收回国有土地
使用权的，对土地使用权人应当给予
适当补偿。

83．《土地管理法》对乡（镇）
村建设使用农民集体土地的做了
哪些规定？
根据《土地管理法》第五十九条规
定，乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公
益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，
应当按照村庄和集镇规划，合理布局，
综合开发，配套建设；建设用地，应当
符合乡（镇）土地利用总体规划和土地
利用年度计划，并依法办理建设用地审
批手续。

涉及占用农用地的，还必须办
理农用地转用审批。

84．农村集体经济组织利用本
集体所有土地办企业如何办理审
批手续？
根据《土地管理法》第六十条规定，
农村集体经济组织使用乡（镇）土地利
用总体规划确定的建设用地兴办企业
或者与其他单位、个人以土地使用权
入股、联营等形式共同举办企业的，
应当持有关批准文件，向县级以上地方
人民政府自然资源主管部门提出申请，
按照省、自治区、直辖市规定的批准权
限，由县级以上地方人民政府批准；其
中，涉及占用农用地的，依照规定的程
序办理审批手续。

省、自治区、直辖市
可以按照乡镇企业的不同行业和经营规
模，分别规定用地标准。

（作者单位：
自然资源部不动产登记中心）。