宏观管理战略管理与顶层设计的辩证分析

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[关键词]宏观管理战略管理顶层设计改革意蕴
随着人类社会管理思想的不断发展，管理工具系统变得日益发达，出现了各具特色的管理模式和管理方式。

从我国改革开放的历程来看，从强调宏观管理到实施战略管理，再到党的十七届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中提出的并在2022年底召开的中央经济工作会议和2022年十一届人大四次会议进一步强调的“改革的顶层设计”，这其中所蕴含的管理思想以及体现着怎样的理念转变，是当前理论界与实务界不可忽视的一个重要课题。

本文拟对宏观管理、战略管理与顶层设计进行辩证分析，并兼及顶层设计在我国改革中的深层意蕴。

一
宏观管理是一个经济学术语，具体是指组织对自身或自身的某一系统所进行的全局性、系统性的管理，其手段主要包括制定规划、规则、目标等，强调的是组织宏观统筹、协调与监督的管理职能，而不是具体项目的实施活动。

从“机制律理”的角度来看，政府作为一个组织实体的宏观管理是指利用政策、规章(不含计划)来营造一个“受控空间”(这个空间被人们形容为“笼子”)，从而防止政策、规章对“变量因素”的活性产生限制性作用。

其特点是让所有“变量因素”在“笼子”之中充分地进行相互作用，从而实现机制系统的功能。

与宏观管理相对的另一种管理模式是微观管理，具体是指组织对具体的、局部的、分散的社会事务的管理，其表现的方法往往是具体的管理手段和途径，其对象是微观的管理对象。

从“机制律理”的角度来看，单式的微观管理是通过政策、规章的针对性，
让它们成为“变量因素”，对另一个“变量因素”起作用，也就是“一把
钥匙开一把锁”。

尽管当前由于公共事务的纷繁复杂性和公共服务需求的
日益个性化，政府还难以从微观管理中完全退出来，但是，加强宏观管理，减少微观层面的管理，是当前和很长一段时期内转变政府职能，提升政府
能力，增加政府治理的有效性的要求与趋势。

具体内容就是指政府将大幅
度减少对项目的直接管理，把更多的注意力放在确定发展方向、加强统筹
协调、提供支撑服务、强化执行监管和创造有利环境等工作内容上。

二
如果说宏观管理涉及更多的是相关领域间及各领域内部、部门间以及
各部门内部的平面化的全局性管理，是相对于微观管理所针对的管理对象
节点而言的，那么，战略管理则更加注意组织与其环境间的关系以及目前
发展与长远发展在纵向时间维度上的关系。

战略管理是一种源自企业管理
中的管理工具，其相对于常规化业务流程管理，是组织为应对组织内外部
环境的风险与竞争而出现的。

战略管理出现于20世纪初期，在当时竞争激烈的商场中，人们渐渐
地发现了军事与公司战略在日标、领导、资源调配以及应对竞争对手方面
存在共同之处，于是，战略这一军事用语就被引用到企业管理中。

其实，“从类似军事上带领军队制定必需的计划以完成防御敌人目标的将军，到
制定目标和计划(战略上的和经营上的)以便在市场中有效竞争的高级管理
人员的跳跃，其跨度并不大。

”“不管是东方还是西文，‘战略’一词原
为军事用语，它是指，在战争中由战争指挥官依据战争规律及其进程，制
定与实施的具有全局性、长远性与纲领性的方针、政策与计划。

”
1949年亨利·法约尔在《工业管理与一般管理》中提出了管理的五
项职能：计划、组织、指挥、协调和控制，其中计划职能是企业管理的首
要职能，开启了管理思想向长期计划、战略规划和战略管理的发展。

计划
角色通过不同阶段的演进而成为战略管理，战略管理使得管理思想又同到
了法约尔所首先关注到的组织目标、计划及组织结构上来；而战略的实施、调适和评估使得组织的每一步行动都是服务于组织的使命和目标的。

而自
从战略管理引入工商管理理论中后，不同的学者对战略管理有着不同的理解。

在这些不同观点中，“共同的术语是目标、战略、计划、政策以及资
源分配。

所以这些都通过审查机遇所在的外部环境从而涉及制定短期与长
期的决策。

”战略管理的内容不仅仅局限于环境分析与战略决策，还应包
括战略实施与评估的动态过程。

理论上通常都是按这四个环节对企业的战
略管理进行分步研究的，但是，在实际应用中，这几个步骤往往是同时发
生的，或是按照不同于上述步骤进行的。

这要求企业的管理者必须创造性
地设计、应用战略管理系统，并且，这一系统应该有足够的弹性以适应企
业所面临的时刻变化着的外部环境，适时对企业的战略进行动态调整。

“对一个组织来说，进行战略管理是非常必要的。

组织战略管理可以
激发组织的创新能力与创新精神，使组织能主动地塑造自己的未来，而不
是被动地接受环境变化的挑战。

”1938年，巴纳德在《经理人员的职能》一书中，首次将组织理论从管理理论和战略理论中分离出来，认为管理和
战略主要是与领导人有关的工作。

他认为管理工作一方面要创造组织的效率，另一方面则是应注重组织的效能，即如何使企业组织与环境相适应。

这样关于组织与环境相“匹配”的主张成为现代战略分析方法的基础。

SWOT(优势、劣势、机遇和威胁)为制定战略管理尤其是战略决策提供了一
个分析框架，其具体内容就是分析组织当前面临的优势(Strengths)、劣
势(Weaknesses)、机会(Opportunities)和威胁(Threats)。

因此，SWOT
分析实际上是将对企业内外部条件各方面内容进行综合和概括，进而分析
组织的优劣势、面临的机会和威胁的一种方法。

通过SWOT分析，可以帮
助企业把资源和行动聚集在自己的强项和有最多机会的地方；并让企业的
战略变得更加明朗。

随着21世纪的到来，全球众多企业面临的竞争环境更加易于变化和
难以预测。

面对竞争环境的快速变化、产业全球化竞争的加剧、竞争者富
于侵略性的竞争行为以及竞争者对一系列竞争行为进行反应所带来的挑战，使得“战略管理出现了一些引人注目的特点，即战略管理手段复杂化、战
略管理内容迅速扩展、战略管理过程弹性化与战略管理主体多元化”。

战
略管理与常规性的经营管理、项目管理有着本质的不同，它更加关注于动
态性的竞争，以适应社会环境、市场环境及其他环境变化。

动态性竞争是
高强度和高速度的竞争，每个竞争对手都在不断地建立自己的竞争优势和
削弱对手的竞争优势，竞争对手之间的战略互动(StrategicInteractions)明显加快。

任何一个抢先战略都有可能被竞争对手的反击行动所击败。

任
何竞争优势都是暂时的，而不是长期可以保持的。

竞争战略的有效性不仅
取决于时间领先，更主要的是及时地建立新优势。

此外，它的管理体系并
不像常规性管理那么清晰，而是座落在最高层次上。

另外需要指出的是，
因公私部门之间存在着本质上的差异，所以，在将这一管理工具引入到公
共部门时，存在着适用条件与范围的问题。

战略管理在公共部门的应用，
必须考虑到公共部门的公共性本质，其追求的不是利润最大化，而是以实
现公共利益的最优化为根本目的的。

三
顶层设计虽然从去年才进入我们的视野，但它并不是一个新名词。

据
有关专家表述，这是源于自然科学或大型工程技术领域的一种设计理念和
方式，属于系统论的范畴，现在则被借鉴到社会科学领域。

顶层设计是相
对于底层设计而言的，原本是指工程师们为了完成某一项工程，运用系统
论的方法，以全局的视野，对工程的各方面、各层次、各功能、各要素统
筹兼顾，以规避可能发生的风险，使理论与实践实现统一，并采用最经济
的路径，完成最艰巨的工程项目。

比如，要完成某一项大工程，就要实现
理念一致、功能协调、结构统一、资源共享、部件标准化等系统论的方法，从全局视角出发，对项目的各个层次、要素进行统筹考虑。

又比如，一般
公寓楼最顶层的性质是“阁楼”，即楼房顶层的附属建筑，它不同于下面
的房子，是不能办理产权证的。

如果开发商申请建设一个六层的楼房，它
的阁楼就是第七层，但原则上该楼房还是一栋六层的建筑。

一至六层是有
独立产权的，第七层(阁楼)不能办理独立产权，如此一来单独出售阁楼就
变得不合法。

所以，开发商便把第六层和阁楼连成一体，变成两层的复式楼，或是买六楼送阁楼或是打折购买阁楼，这样一来开发商就可以多卖一
层房子。

可见，顶层设计就是一个总体规划的具体化，有了这个设计之后，才谈得上其他。

如果只有规划，缺乏具体的实现手段的话，则在总体规划
之下很可能又会造成各自为政、分兵把口的局面，造成资源难以共享，信
息难以互联互通的后果。

第二次世界大战前后，这一工程学概念被西方国
家广泛应用于军事与社会管理领域，是政府统筹内外政策和制定国家发展
战略的重要思维方法。

中国共产党在《中共中央关于制定国民经济和社会
发展第十二个五年规划的建议》中将顶层设计引入到改革的理念之中，以
此来对中国未来的改革道路进行设计与规划，赋予了顶层设计新的时代内涵，意义非同寻常。

四
就我国当前改革与发展的实际情况而言，改革是一项系统工程，顶层
设计这一概念的提出是对科学发展观的丰富和完善。

强调加强改革的顶层
设计，至少包括两个紧密相联的特定内涵：其一，指设计机构的最高层，
即中央政府。

顶层设计涉及由中央政府出发进行的、自上而下的系统化设计，既要解决好中央政府、地方政府、各利益团体与人民群众的关系，又
要解决好政府与市场、国内与国外的关系。

顶层设计就是强调这一切工作都由最高层的中央政府开始的系统工程，而非“头疼医头，脚疼医脚”的零敲碎打。

其二，指设计水平的最高层。

顶层设计的对象是一切工作的总体性、根本性、长期性依据，是从最高层次进行的全面设计，立足长远，不同于某个地区、某级政府或是自下而上式的改革思路。

它强调的是最关键、最根本、最基础、最重要的制度性变革，是其他改革工作的指导和前提。

把这两个层次归结到一点，就是深入贯彻落实科学发展观，统筹改革与发展的全局，为未来中国社会的发展谋划新的发展“蓝图”。

在当前深化改革的当口，把顶层设计引入经济工作中，以此来对未来的改革道路进行设计与规划，意义非同寻常，它是中国共产党人的理论创造，既是基于改革开放深入推进的基础上提出来的，又是对改革开放思想的深化。

在我国改革开放初期，由于缺少可以借鉴的经验和教训，改革的基本思维就是邓小平后来总结的“摸着石头过河”，先在个别地区、局部领域试点，然后在总结经验和教训之后，再对政策进行调适后向全国推广。

邓小平曾经说过：“农村搞家庭联产承包，这个发明权是农民的。

农村改革中的好多东西，都是基层创造出来，我们把它拿来加工提高作为全国的指导。

”事实上，许多政策或创新性措施都是在获得了来自基层的经验之后才作出的。

“摸着石头过河”这一改革思维在改革初期面临人口、资源、资金、技术和国际社会的多重压力下，为改革的顺利展开和推进提供了一条渐进式的发展道路，减少了诸多改革阻力，并使改革少走了许多弯路，在全国范围内都取得了巨大的成功。

这一适合中国当时国情而提出的新思维，使改革能够顺利从安徽小岗、深圳沿海经济特区向全国推进，进而推动了其他一系列领域的诸多改革。

但是，近年来的实践表明，由于缺乏对改革的整体设计和宏观规划，当前改革已面临越来越大的潜在风险。

综观
当前的改革形势，我们不难看到这样一些矛盾的现象：一是改革的基层化。

即改革更多将关注点放在了基层的微观领域，导致政府管得过多过细，既
增加了政府的负担和成本，又弱化了其他社会治理主体治理能力的提升。

二是改革的局部化。

即改革的方式过多地通过个别地
区或部分领域的试点，将局部经验和策略上升到国家的改革策略，这
种自下而上、从局部推广到全国的改革循环路径，限定了改革的宏观视野，也容易导致个别经验普遍化，不符合整体与部分的辩证关系。

三是改革利
益的部门化。

由于缺乏国家层面的总体规划与引导，加之不合理的资源分
配体制和考核机制，使得改革中单位间各自为政、各搞一套，结果造成改
革的变形与碎片化。

四是改革的随意性突出。

为了片面追求经济增长速度，改革中不断涌现出形式上花样百出的改革创新与尝试，而与此同时出现的
是各地的重复建设和盲目攀比，导致资源的大量浪费、层出不穷的社会问
题和人们对改革的不满。

“改革固然要落实到地方和部门，但地方和部门
的改革不是改革的全部，更不能代替全局性的改革。

相反，只有在整体设
计和规划的情况下，才能保证地方和部门的创新有正确的方向。

不然，这
些所谓的改革和创新可能更容易被解读为‘作秀’和‘政绩工程’，不但
和‘科学执政、民主执政、依法执政’的要求相去甚远，还会为部门利益、既得利益的扩展提供空间。

”针对上述现实矛盾，迫切需要寻找新的超越
过去的改革思维和改革路径。

在这样的背景下，顶层设计应运而生。

从现实角度讲，我国现在已积累了大量的改革经验，并且已具备了变
原有的渐进式的自下而上的发展道路。

为一种自上而下的高端决策模式的
发展道路的条件。

我国经历了从计划经济到商品经济再到社会主义市场经
济的转变，期间我们一直是“摸着石头过河”。

随着对现实的总结、对国
际形势判断的不断深入，当前我国的战略发展已基本明确，未来的发展方向、目标非常清楚，这是当前可以更加强调对改革进行顶层设计最大的前
提条件。

从当前改革所面临的一系列问题的性质和特点来看，各种经济问题、政治问题、社会问题和生态问题等都盘根错节地纠结在一起，现实中
众多问题的性质难以清晰界定，也不是单一思维就可以彻底解决的，需要
从多层面进行分析与定性，并动员多元利益相关主体统筹协调与合作，才
有可能使问题得到彻底解决。

因此，顶层设计就是一种非常必要的改革思维，其超越原有的单一性思维，从多元和综合的角度，对各种公共问题进
行全面界定，并分析多种影响因素，动员多方力量，寻求多元化的解决方案。

需要强调的是，在当前改革处于转折点之时，强调改革的顶层设计和
决策路径的自上而下，并不是完全抛弃原有的渐进式的、探索式的改革思维。

到任何时候，都必须坚持“从群众中来，到群众中去”的思想，不可
以忽视基层经验和群众的力量。

任何成功的改革都是基层实践与顶层设计
及决策引导互动、上下一致、齐心协力的结果。

其实，从改革之初起，我
国的改革并未忽视过高端决策的重要引导作用，只是由于种种现实条件的
限制，过去的改革更加侧重于自下而上的渐进式改革路径，而在中国改革
面临着社会转型和经济转轨的今天，必须以更加全局的视野和宏观的思考
进行顶层设计。

也就是说，“我国的改革，还是要走邓小平早已指明的那
条道路，即鼓励地方和基层进行改革探索的尝试，把他们的尝试加以概括、总结和提升，变成普遍适用的政策。

但是，仅此不够。

如果没有全局性的
设计，改革往往会出现上下不协调的现象，或者是下动上不动，或者是下
面动得快、上面动得慢，来自下面的尝试就如同碰到玻璃天花板，这会使
改革风险大大增加，影响改革者的积极性。

”
五
顶层设计还意味着政府要为未来中国的经济发展当好“总设计师”。

顶层设计将对政府和市场作出更加准确的定位，政府不能替代市场，市场
也不能替代政府，要避免市场失灵和政府失灵，既要打破垄断资源、减少
市场扭曲，更要减少政府行为的盲目性，降低改革的风险与成本。

在网络治理时代中，引导型中央政府的主要职责就是通过顶层设计来
实现对其他治理主体的规范与服务。

随着信息网络的不断发达和公共问题
的日益复杂与不确定，政府难以充当单一的治理主体，政府必须与企业、
非营利组织以及公民实现合作治理。

在网络治理模式中，当政府采取直接
干预的方式时，政府通过支持与促进网络成员间的交换或直接介入交换过程，而推动特殊利益的实现：而当采取不介入的方式时，政府通过推动立
法为网络的发展指明大致方向，而达到目标的路径和机制则留给组织自由
定义和细化，也包括政府采取激励性措施鼓励组织通过特定方式互相合作。

总之，在网络治理模式中，政府的职能定位应是引导型政府，而引导型中
央政府的主要职责就是进行顶层设计，以为地方政府和其他社会治理主体
提供最基本、最原则性的行动指南，清晰界定各治理主体的行为边界，创
造有利于各治理主体互动合作的体制机制，以实现各社会治理主体之间的
网络化合作。

在政府间关系中，近年来也表现出竞争与合作关系共存的现状，为了
实现各政府之间的良好互动与合作关系，以便更好地解决公共问题、实现
公共利益，也需要高端的顶层设计，为地方政府提供行动指南。

20世纪
80年代国家所设立的“特区”、“国家级经济技术开发区”，为我国的
改革打开了窗口，开启了探索建设中国特色社会主义国家的新时代。

这些
改革的前沿阵地走在了全国快速发展的前列，在促进本地区经济发展的同时，为全国其他地区的综合改革具有示范作用，促进了其他地区的改革与
发展。

另一方面，也把改革风险和试错成本控制在一定区域之内，平稳有
序地推进了改革进程。

近年来，在全国范围内又开启了新一轮的“特区”
时代，在近3年时间，国家相继增设了多个综合配套改革试验区，、然而，
在这“特区”如雨后春笋般地涌现的背后，是诸多问题和潜在隐患的存在。

首先，各地方政府都渴望通过争取到国家支持，将地方发展升级为国家战略，来促进地方的发展和扩大本地的影响力，于是，各地方都争相申报
“特区”规划，通过审批后，就一味地追求GDP增长和发展速度。

不管有
没有条件，地方都在搞短期内见效益的工程项目，有些严重缺水的地方也
在盲目跟风搞高耗水、高耗能的重工业，导致当地水资源严重枯竭；而在
一些环境容量有限的地方却建设了一些资源性工业，超越了生态环境的承
载力，导致当地环境资源遭到严重破坏，最终导致地方缺失了中长期发展
的优势与能力。

又如，继2022年2月广西北部湾经济区发展规划获得国
务院批复后，又涌现了10个国家级区域规划，中国的发展区域已呈百花
齐放之势。

大部分地区对实现区域经济“一体化”已达成基本共识，特别
是在信息共享、基础设施建设、旅游资源整合、环境治理等方面开展合作。

然而，在推进区域规划的过程中也存在诸多困境，尤其是在触及产业链增
长潜力和对GDP及税收贡献方面，城市都在划定自己的利益边界，“你争
我夺，毫不示弱”。

总之，无论是国家综合配套改革试验区的单一城市的
发展，还是国家级区域规划中的区域发展，都存在着盲目跟风、各自为政
的弊端，结果不仅导致了地方经济的发展缺乏后劲，更为恶劣的是造成国
土资源开发的不科学和严重的资源浪费，最终会对整个国家层面的改革和
综合同力的提高带来极大的消极影响。

为了克服上述问题，2022年底国务院印发了作为我国国土空间开发
的战略性、基础性和约束性规划的《全国主体功能区规划》。

尽管在以往
的地方区域发展过程中，中共中央、国务院提出过“指导意见”，但这完
全不同于通过顶层设计而出台的《全国主体功能区规划》。

指导意见虽然
政策层级也很高，但它更偏重指导性，并且主要针对特殊区域和有被关注
问题地区的发展，不具有全局性和宏观引导性。

而《全国主体功能区规划》
却旨在实现空间开发格局清晰，空间结构得到优化，空间利用效率提高，
区域发展协调性增强和可持续发展能力提升这五大主要目标，并按开发方
式划分，国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四大
功能区域；按开发内容划分，则分为城市化地区、农产品主产区和重点生
态功能区；按层级划分，则分为国家和省级两个层面。

通过高端顶层设计
而出台的这一统领国土资源开发的《全国主体功能区规划》在坚持实施区
域发展总体战略的基础上，前瞻性、全局性地谋划好未来全国人口和经济
的基本格局，引导形成主体功能定位清晰，人口、经济、资源环境相互协调。

公共服务和人民生活水平差距不断缩小的区域协调发展格局。

易言之，“未来不同区域的发展，将依据《全国主体功能区规划》这一科学开发国
土空间的行动纲领和远景蓝图，明确发展方向，完善开发政策，控制开发
强度，规范开发秩序，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间
开发格局。

”。