国家级新区的发展与再认识

国家级新区的发展与再认识
作者：李湛，桂海滨
来源：《上海经济》 2017年第1期
【摘要】本文介绍了国家级新区设立的背景和经济社会发展情况，分析了国家级新区的区域空间布局、战略定位和国家政策支持情况，对国家级新区进行了重新认识，并总结了国家级
新区建设的现实矛盾和发展困惑，进一步提出了国家级新区的功能使命和发展路径。

【关键词】国家级新区，空间布局，战略定位，发展新空间
［中图分类号］F061.5［文献标识码］A［文章编号］1000-4211（2017）01-0005-11
国家级新区（简称为“新区”）是由国务院批准设立，承担国家重大发展和改革开放战略
任务的综合功能区。

国务院对新区的总体发展目标、发展定位统一进行规划和审批，同时批复
相关特殊优惠政策和权限。

新区在辖区内实行更加开放和优惠的特殊政策，鼓励新区进行各项
制度改革与创新的探索工作。

1992 年我国设立第一个国家级新区上海浦东新区, 至2016 年底，国务院在18 个省（市）共批复设立了18 个国家级新区，其中12 个为近3 年批复设立。

国家级新区是我国特殊经济区发展的最新阶段，新区的规划面积小则近500 平方公里，大则超过2000 平方公里。

国家级新区的出现，有着特殊的时代背景和战略意义，每个国家级新区都应有其重要的任务和使命，在经济社会发展中扮演不同角色、发挥不同的作用。

近几年来，国家加
速批复众多国家级新区，其战略意图何在，与经济转型发展关系如何，能否在我国经济新常态
下产生应有的作用，尚未有一致的认识。

随着越来越多的国家级新区的诞生，国家级新区建设
的现实矛盾和发展困惑逐渐显现。

进一步明确国家级新区的功能使命和发展路径，对国家级新
区的健康发展至关重要。

一、国家级新区的发展与布局
( 一) 国家级新区的发展历程
国家级新区的设立时间与国家宏观政策的演变息息相关，新区的发展历程也是国家从“摸
着石头过河”到全面深化改革的历史呈现。

自1992 年浦东新区获批设立后，到2006 年滨海新区、2010 年两江新区、2011 年舟山群岛新区成立，再到2014 年至今接连设立12 个国家级新区，出现了井喷式的密集批复。

由此可以看出，新区批复节奏主要表现为三个阶段，而2006
年和2014 年为重要时间转折点。

1992-2006 年期间，浦东新区作为唯一的国家级新区，也是我国沿海对外开放设立的第一
个新区，承担着类似改革开放之初“经济特区”的重要使命。

新区被赋予“先行先试”的优先
权和政策优惠，进而成为政策高地，呈现出单点突破的发展态势，也体现了国家非均衡发展的
指导思想。

2006-2014 年期间，浦东新区成立长达14 年之后，滨海新区才踏入了国家级新区
的行列，这与国家改革开放“摸着石头过河”的思路息息相关。

改革开放初期我国采取了“区
域开放、梯次推进、逐步扩大”的发展战略。

天津、重庆作为直辖市，发展基础较好，便于进
行经验复制和推广。

因此，国家设立了滨海新区、两江新区。

2014 年以后，国家级新区的队伍快速壮大。

新区所处的主体城市由直辖市延伸到省会城市，甚至是地级市，未来或许将呈现一
省（市）一新区的格局，标志着国家正在进入全面深化改革的新常态。

新区也从稀有性转向普
惠性，承担的战略也从国家级的开放战略演化为国家区域发展空间战略的缩影。

（二）国家级新区的区域空间布局
国家级新区的地域布局在某种程度上体现了国家区域空间发展战略的演变。

目前获批的18 个新区在我国华东、华北、华中、华南、西南、西北、东北七大区域均有分布，其中，华东和
西南地区有4 个新区，东北地区有3 个新区，华北、华中和西北地区各有2 个新区，华南地
区各有1 个新区。

国家级新区的地域分布已经从区域非均衡发展转向区域协调发展。

2015 年国家政府工作报告将我国区域发展定位为包含西部大开发、东北振兴、中部崛起和东部率先发展的“四大板块”，以及“一带一路”、长江经济带、京津冀协同“三大支撑带”。

从目前新区分布来看，
重点还是侧重东部率先发展和西部大开发，但长远会逐渐趋于均衡。

东北三省和中部地区的新
区接连获批体现了东北振兴和中部崛起正在成为新的战略聚焦点，同时“一带一路”和长江经
济带战略是新区发展的主要侧重点。

东部率先发展：浦东新区、舟山群岛新区、南沙新区、西海岸新区、江北新区和福州新区。

浦东新区是第一个新区，定位为国际金融、航运中心；舟山群岛新区旨在对标香港、新加坡等
自由港城市；南沙新区是推进粤港澳全面合作的重要支点；西海岸新区是建设海洋强国、发展
海洋经济的重要举措；江北新区和福州新区是国家落实长江经济带和“一带一路”战略的重要
载体。

东北振兴：滨海新区、金普新区、哈尔滨新区和长春新区。

滨海新区是北方对外开放门户，实施京津冀协同战略的重要组成；金浦新区、哈尔滨新区和长春新区都是作为带动东北地区振
兴发展、深化东北亚合作、推进“一带一路”战略的重要举措。

西部大开发：两江新区、兰州新区、西咸新区、贵安新区、天府新区和滇中新区。

两江新
区作为第一个内陆新区，旨在服务西南；兰州新区、西咸新区、贵安新区和天府新区都是作为
深入实施西部大开发战略、探索欠发达地区后发赶超路子的重要举措；滇中新区着力推进实施“一带一路”、长江经济带和区域发展总体战略。

中部崛起：湘江新区和赣江新区。

湘江新区和赣江新区都是促进中部地区崛起、推进长江
经济带建设和加快内陆地区开放发展的重要举措。

（三）国家级新区的战略定位
战略定位是新区发展的总体思路，体现了新区建设的中心目标。

通过研究总结新区综合战
略定位，将其划分为核心定位、区域定位、创新模式定位、产业定位、生态人文定位共五个方面。

核心定位是新区天然独特、难以模仿，并在战略定位中处于最高优先级、最顶层的内容，
代表着新区的国家战略核心定位；区域定位是新区在相关地域对外开放经济发展的作用，是新
区的区域功能定位；创新模式定位是新区的发展模式和体制机制的创新，体现了新区的示范和
引领作用；产业定位是新区重点发展产业或产业布局方面的措施，是新区的发展基石和支撑；
生态人文定位新包括生态环境建设、精神文明建设以及与其关联密切的旅游业，体现了新区的
发展理念。

（四）国家级新区的主要支持政策
国家级新区的快速持续健康发展离不开国家各种先试先行政策的支持，适度放权和政策优
惠是新区获得优先发展的前提。

目前18 个新区由于地理位置、资源禀赋、战略定位和发展目
标各不相同，使得每个新区获得的优惠政策也各有亮点，比如南沙新区的对外开放政策、舟山
群岛新区的海洋管理政策、兰州新区的产业承接政策。

浦东新区、滨海新区作为最早设立的两
个新区，拥有巨大的政策先行优势，随着我国改革开放进程的不断深入，国家直接支持的实质
性政策含金量逐渐下降，已远不及20 世纪80、90 年代。

作为第三个国家级新区，两江新区虽然设立时间靠后，但其政策支持比照浦东新区和滨海新区执行，同时又叠加了直辖市以及西部
大开发等优惠政策，实际上是内陆地区政策支持力度最大的新区。

以两江新区设立之后为分界点，政策支持呈现出两个阶段，由于第一阶段三个直辖市新区在设立时间、设立区域、政策支持方面都具有特殊性。

下面将重点对第二阶段15 个新区的政策支持进行比较分析，主要涉及多数新区共有的、具有代表性的金融、财税、土地政策进行比较分析，能更清晰、直观地分析政策支持的共性与差异。

二、国家级新区建设存在的现实矛盾与困惑
国家级新区历经20 多年的发展，尤其是新获批的众多新区，在经济新常态下是否还能沿用过去的发展模式，继续引领开发开放，是当前国家级新区建设中的主要困惑。

在面临区域协作、行政体制、政策落地等诸多问题与矛盾时，又能如何去解决，是当前必须面对的问题。

从设立浦东新区开始，国家级新区的建立是为了扩大开发开放，其发展模式主要是综合开发和投资发展，土地资源的大量使用和招商引资的高度重视是这种模式的重要特征，顺应了当时的国际经济发展趋势和国内改革开放与产业发展的需要，取得了显著的发展成就。

然而，进入21 世纪尤其是国际金融危机发生以后，国际经济贸易格局发生了重大的变化，国内经济发展进入了新常态，资源和环境的压力难以回避，过去取得成功的发展模式不可持续，这就要求国家级新区的发展模式也必须改变。

但是，一方面对新的模式还有待探索形成和统一认识，另一方面旧的模式的惯性仍在实践中延续，对国家级新区的建设带来诸多困惑。

由于发展模式的困惑，国家级新区的建设难以避免地碰到一系列的现实矛盾。

（一）区域协作矛盾——局部利益与全局利益的协调问题
18 个国家级新区自东向西梯次展开，相比“经济特区”，国家级新区的意义不仅在于经济资源的集聚，更在于区域辐射与带动, 使得国家级新区普遍存在区域协作上的矛盾。

从新区自身角度看，要发展就要做实，但从宏观角度看则要推进区域一体化, 这是局部利益与全局利益的关系。

通过国家级新区内部各功能区的进一步优化，新区整体实力和对周边区域辐射带动能力得到进一步增强，区域一体化、协同发展、开放发展成为新趋势。

国家级新区的发展应站在全局角度，避免同质化竞争，创新合作模式，建立新区和周边区域招商引资合作及利益分享机制，探索新区与省（市）内外有条件地区建立“飞地经济”、“战略联盟”等机制。

（二）发展要求与行政体制矛盾——经济区与行政区的协调问题
一是新区与原有行政区之间的协调问题。

由于国家级新区往往打破了原有行政区划，有的甚至突破单个城市的界限，因此存在新区与原有行政区的协调问题。

二是新区内部功能区与行政区之间的协调问题。

国家级新区内部包含了大量第一类特殊经济区（新区的经济功能区），因此存在新区内部经济功能区与行政区的协调问题。

国家级新区应当结合自身的主要任务与所处阶段选择相应管理体制。

初期可以选择管委会型或管委会与政府合一型管理体制，成熟期可以选择全政府型管理体制。

（三）国家层面扁平化管理矛盾——上级政府与下级政府的关系问题
国家级新区作为我国特殊经济区发展的最新形态，肩负着国家核心增长极和区域战略发展支点的历史使命，迫切需要快速、便捷、高效的社会管理组织形式，改变管理层次偏多，行政成本过高，行政效率过低的局面，激发基层社会的积极性与创造性。

国家层面要适应社会结构的转型，改变垂直管理模式，推动管理的扁平化，做到横向到边。

根据新区建设发展需要，积极探索建立“大部制、扁平化”管理模式，通过财力下沉、权力下放、重心下移，最大限度地赋予新区省级经济社会管理权限，重点扩大新区在投资项目建设、投资项目立项、矿产资源开
发利用、城市建设等方面的审批、核准、备案和管理权。

把政府在经济中的作用从“管理型”
转为“服务型”，有效提高政府综合服务能力。

（四）创造新优势矛盾——经济增速走高和创新能力偏低的问题
随着国家新区的不断涌现，新区红利、新区优势正不断稀释。

当前，大多数国家新区仍处
于要素驱动阶段，地方政府多注重国家新区的经济创造能力，而少关注创新能力。

在要素成本
压力和现有政策供给模式下，各新区不同程度出现“短期经济增长”激励约束高、“创新优势”激励约束低的机制扭曲现象。

国家级新区应通过发展高端、战略性功能，来发挥区域辐射带动
作用，以创新、示范，来发挥区域引领作用，改革创新不应只局限于城乡统筹、新型城镇化、
智慧生态、金融创新、自由贸易等领域，应随着时代的发展向更广阔更具特色更前沿的方向探
索和发展，积极营造包容、宽容、自由的创新环境，创新人才政策和服务模式建立产学研协同
创新的生态系统，创造新区发展新优势。

（五）先行先试矛盾——实质政策优惠越发减少
国家级新区不仅是改革红利的释放区，也是改革探索的试验区，它是国家层面改革探索和
试验性政策的首选区域。

然而就目前来看，国家级新区已经没有太多的优惠政策，虽然国家赋
予了新区“先行先试”权，但是如何充分利用“先行先试”权形成制度创新优势成为新区面临
的新挑战。

国家级新区应积极通过融入国家战略，获取政策叠加优势，增强内生制度创新能力。

三、经济新常态下国家级新区发展的功能和使命
党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的
建议》提出拓展发展新空间的重大发展理念，强调用发展新空间培育发展新动力，用发展新动
力开拓发展新空间。

国家级新区作为中国特有的区域发展战略，20 多年来在国家发展中承载着国家空间战略的重要使命。

国家级新区具备特殊的政策和管理手段，集聚了大量的发展要素，
相对已有城区具有比较优势，是国家拓展发展新空间的重要空间载体和政策工具。

国家级新区
的发展，可以在网络化的空间结构基础上，通过开展更广泛的区域合作与整合，对国家级新区
这个战略性功能平台进行建设开发，实现生产要素的区域性空间转移和功能重组，有效拓展发
展新空间。

国家级新区属于发展新空间，国家级新区的发展即是拓展发展新空间。

（一）国家级新区是经济新常态下快速发展的增长极
国家级新区的快速发展，补齐了区域发展的短板，拓展了发展新空间。

（1）国家级新区可以快速发展。

国家级新区经济增长速度一般都高于所在省（市、区）的总体水平。

国家级新区
通常设立于本地区相对欠发达、落后的区域，发展基数较小，具有快速发展的空间。

国家级新
区作为区域发展重点，可以快速发展。

（2）国家级新区需要加快发展。

大国的发展是不均衡的，不同地区增长速度可以有高有低，而且在新常态下，仍必须使经济以一定的速度增长。

国家级
新区需要并可以快速发展，成为引领区域经济发展的增长极。

（3）国家级新区应当快速发展。

要以快速发展来对国家级新区提出要求，实现国家级新区经济快速发展，应该成为指导国家级
新区发展的一种政策、一种导向、一种要求。

（二）国家级新区是对内对外双向开放的战略平台
国家级新区的扩大开放，增强了发展的内生动力，拓展了发展新空间。

（1）从国内环境来看，国家级新区的产生大都处于我国经济发展速度相对缓慢或面临经济转型的困难时期。

现阶段，中国经济步入新常态，经济下行压力增大，需全面深化改革，促使经济转型升级。

国家级
新区承担着落实国家重大改革发展任务、推动改革创新的战略使命。

（2）从国际环境来看，中国将更多涉及国际贸易规则的制定，参与国际经济竞争，倒逼中国的改革开放。

国家级新区是
改革探索的试验区，是实施对外开放的排头兵，是国家参与国际竞争的一种空间决策。

（3）从对内对外双向开放来看，通过对外开放引进发展所需的资金、项目、技术和人才，引进和吸收
加快发展、促进升级的理念和办法；通过对内开放增强发展的内生动力，促进区域之间的互联
互通。

（三）国家级新区是国家全面深化改革的先导区
国家级新区的先行先试，促进国家全面深化改革，拓展了发展新空间。

国家级新区作为新
时期国家改革开放的主力军，代表了国家对于发展模式的创新探索，是国家宏观战略推进的政
策发力点和核心引擎。

国家级新区的改革发展已经超越经济体制改革，拓展到行政体制改革、
政府管理体制改革、统筹城乡改革、文化改革、民生改革等多领域。

国家级新区作为国家改革
创新的新载体，根据各自基础条件和区域特色不同，不同的国家级新区担负着不同领域的改革
创新任务。

利用国家级新区的平台，通过改革创新消除制约发展的体制机制障碍，实现自身优
势的累积，从而适应经济全球化新形势，促进全面深化改革。

（四）国家级新区是重大发展战略的支撑点和启动点
国家级新区的支撑引领，串联起区域发展的市场链，拓展了发展新空间。

（1）国家级新区是区域均衡战略的支撑点。

中国幅员辽阔，仅有一两个核心增长点难以带动整个国家的均衡性
增长。

国家级新区发展有很强的区域共享性，在不同的核心位置设置符合当地特色的战略区域，可以形成不同区域间发展的支点，从而实现国家层面相对均衡的发展。

（2）国家级新区是重大发展战略的启动点。

国家级新区的布局契合国家“一带一路”、“京津冀协同发展”与“长江
经济带”三大重大区域发展战略，注重促进东中西部、沿海和内地的联动发展，推动产业的有
序转移和承接，推进不同区域产业梯度发展，成为新的区域经济增长极。

（3）国家级新区是跨区域合作联系的纽带。

国家级新区往往设立在特定区域的核心位置，对于周边地区将产生示范、引领、协调的影响。

在不同区域间进行交流合作，国家新区将起到联系纽带的关键作用。

四、国家级新区的发展路径
国家级新区一般都是在省市欠发达的区域进行规划建设，布局国家战略，实现跨越式发展，寻求区域经济发展平衡，成为新常态下经济发展的新增长极和省市新一轮经济发展引擎、驱动点，如对浦东新区、滨海新区和两江新区，国家给予了自贸试验区的政策倾斜。

在浙江舟山群
岛新区，国家批复了舟山江海联运服务中心等。

国家级新区的发展路径呈现了国家宏观政策、
区域发展空间战略演变的主要趋势。

（一）国家级新区通过提升开放层次和水平，拓展开放发展空间
新区可以直接参与国际竞争，进入全球竞争体系，在辖区内实行更加开放和优惠的特殊政策，拓展开放发展空间，以点带面，促进整个国家开放层级和水平的提升。

如国家级新区叠加
自贸试验区战略。

（二）国家级新区着力支撑国家空间战略，推动发展空间扩容
新区担负国家空间战略推进的政策发力点和核心引擎，推动国家发展空间从东部向中西部、从沿海向内陆、从经济发达地区向经济欠发达地区不断扩容。

（三）国家级新区通过促进区域交流合作，拓展区域增长空间
新区设立在特定区域的核心位置，示范、引领周边地区发展，发挥联系纽带的关键作用，
促进地区间的沟通与发展，拓展区域增长空间。

（四）国家级新区通过加快体制机制创新，促进全面深化改革和发展
新区被赋予特定领域“先行先试权”，破解区域性发展难题，推动国家改革整体进程，可以依实际情况下放某些特殊管理权限，突破新区行政级别限制，促进全面深化改革。

（五）国家级新区通过调整城市空间结构，拓展新城建设空间
新区一般选址在中心城市边缘地区，有一定发展基础和较大发展空间。

新区布局在依托的老城区之外，与老城区功能有明显区别，规避传统发展模式弊端。

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