王安石《青苗法》的历史考析邬胜蓝法学一班

王安石《青苗法》的历史考析邬胜蓝法学一班
王安石《青苗法》的历史考析
摘要：王安石变法，历来对其褒贬不一，而对其《青苗法》争论最多，《青苗法》的推行有其成功的地方，也有其失败之处，本文从历史的角度、法学的角度出发，辩证的研究《青苗法》，并对当今农村信贷找到可以借鉴的经验，取其精华，去其糟粕。

关键字：青苗法，利弊，农贷
一、王安石行《青苗法》
（一）历史背景。

在中国历史上，宋朝最弱，其“两积”（积贫、积弱）和“三冗”（冗官、冗兵、冗费）问题一直难以解决，此为内忧。

北宋时常面临着西夏与契丹的挑衅与威胁，此为外患。

在这样严峻的情势下，年轻的宋神宗继位，为了解决内忧外患，启用王安石为相，做一名有为之君。

王安石对解决这些问题的重点在于“理财”。

王安石曾与司马光争论过理财的问题。

王安石说：“国用不足，由未得善理财政之人故也。

”司马光说：“善理财之人，不过头会箕敛，以尽民财，如此，则百姓困穷，流离为盗，岂国家之利耶？”王安石反驳说：“此非善理财者也。

善理财者，民不加赋而国用饶。

”王安石主张以“开源”向大自然讨取财富。

司马光则主张“节流”，认为“天地所生，财货百物，止有此数”，“民不加赋而国用饶”根本是不可能的，实际上仍然要从百姓身上剥夺。

两者都有其片面性，改革财政，既应该重视开源，也应该重视节流。

在王安石的诸理财之法中，青苗法受到的非议最多，而它也具有多种功效。

青苗法是在常平仓法之上发展起来的，常平仓法为政府调控粮食市场的价格法。

为了解决在青黄不接时，农民向富人借贷，受高利贷盘剥的问题以及常平仓法名存实亡的问题，王安石与熙宁二年九月开始推行青苗法。

（二）具体措施。

《宋会要辑稿·食货》四之一六、一七记载了《青苗法》的实施总则：（1）其给广惠仓钱，依陕西青苗钱法，于夏秋未熟以前，约逐收成时酌中物价，比定预支每斗价，召民情愿请领。

仍常以半为夏料，半为秋料。

（2）五户以上为一保，约钱数多少，量
人户物力，令、佐躬勒耆户长识认。

每户须俵及一贯以上。

不愿请领者，不得抑配。

（3）其愿请斛斗者，即以时价估作钱数交给。

即不得亏损官本，却依现钱例纽斛斗送纳。

（4）客户愿请者，即与主户合保，量所保主户物力多少支借。

（5）如支与乡村人户有剩，即亦准上法，支俵与坊郭有抵挡人户。

《宋会要辑稿·食货》四之二三、二四记载了《青苗法》在各地的实施细则：（1）结保请领青苗钱，每保须第三等以上有物力人充甲头。

（2）第五等户并客户，每户贷钱不得过一贯五百文，第四等户不得过三贯文，第三等户不得过六贯文，第二等户不得过十贯文，第一等户不得过十五贯文。

（3）如依以上定额贷出之后，更有剩余本钱，其第三等以上人户，委本县量度物力，于以上所定钱数外，更添数支给。

（4）在夏秋两次收成之后，随两税偿还所借青苗钱时，须在原借数外加纳三分或二分息钱。

二、青苗法之利
（一）立法目的。

1.解决在常平仓名存实亡，农民在灾荒时期与青黄不接时得不到救济，被富人剥削的情况。

常平仓是这样运行的，“上熟籴三而舍一，中熟籴二，下熟籴一，此无岁不籴也；下饥则发小熟之敛，中饥则发中熟之敛，大饥则发大熟之敛，此无岁不粜也。

”[1]可见常平仓法作用在于平抑物价，救荒活民的作用。

但这种籴粜的常平仓法没有得到很好的执行，有的地方官不执行，有的地方官把存粮挪作他用，有的甚至与商人勾结，使商人囤积居奇。

青苗法是在此基础上应运而生的，在青黄不接，灾荒时期将青苗钱以低利贷与农民，以缓解其困境。

2.抑制豪强兼并，打击投机商和高利贷者。

农民在困乏时，往往会向富人举借高利贷，并以土地作抵押。

但农民常又还不起高利贷，直接的结果就是导致农民失去土地，富人兼并土地，社会财富向极少数人手里集中，引发了深刻的社会矛盾。

青苗法的旨意在于需要借贷的民户都借得了青苗钱，豪强兼并人家的高利贷的出路自然要被堵塞。

这样，也就起到了王安石所说的“以其所害者制法而加诸兼并之人的作用，亦即抑兼并的作用了。

”[2]
（二)实行效果。

1.在一定程度上缓解了农民的困境，抑制了兼并。

当李常见到李定时，问他：“君从南方来，人民对青苗法是怎样说的”？李定说：“人民感到便利，无有不欢喜的。

”[3]可见，当时农民确实对此新法能缓解自己的生活困境表示赞同。

另有“做山阴知县的陈舜俞记述该县散发青苗钱时的情况：方令小民困乏，十室八九，应募之人，不召而至，何可胜计。

”[4]当时青苗法开始实行，确实起到了救民抑制兼并的作用。

2.增加了国家的财政收入。

“新法的实行，大大增加了国家的财政收入，据《文献通考》卷四《田赋四》载：国家赋税收入，景德中6829700石，皇右中338457石，治平中12297000石。

而熙宁十年（1077年）为52010000石。

朝廷财富堆积如山，因此之故，熙宁十年，神宗改年号为元丰，意蕴国库丰足。

”[5]在实施的农田、水利、均输、保甲、免役、市易、保马、方田等新法中，因青苗法贷款而获得的利息收入是十分可观的，与王安石所说的“凡此皆以为民，而公家无所利其入”是有出入的。

三、青苗法失败的原因。

元丰八年（1085年）三月，宋神宗逝世，司马光上台，主张全面罢黜新法，青苗法于元祐元年被废罢了。

谈论青苗法失败之原因，应该放在整个新法被废罢的背景下来谈，这就是因为新法过多的侵犯了封建统治阶级－地主阶级的利益，受到了封建地主阶级的极力反对，其失败有其根源的必然性。

而单论及青苗法失败的原因，其制度的缺陷，实施的不当，过多的侵夺富人，是其失败的重要原因。

（一）总则与实施细则的矛盾。

总则规定：不愿请领者，不得抑配。

实施细则规定：结保请领青苗钱，每保须第三等以上有物力人充甲头。

不难看出，农民要取得青苗钱，必须要有富人与之结保，并充当甲头。

但富人并不需要借贷青苗钱，富人如果与农民结保，不仅要出二分或三分息钱，而且当农民还不起青苗钱时，富人即要承担担保，代农民出钱。

因此，富民必不愿取青苗钱，而总则规定不得抑配，贫农得不到富人与其结保，充当甲头，便请不到青苗钱。

按照总则与分则的规定，青苗法是难以实施的。

“为防止各地官司将本钱专放给有
力人户，应妥为晓谕不愿请领者请领。

这一规定的初意是使人人均享贷获利益，但后来变成了抑配的根据”。

[6]这一规定使各地方官享有极大的自由裁量权，足以根据自己的意愿来抑配。

而且青苗法实施的效果又是考量官员政绩的一项指标，决定官位的升迁，因此虽云不得抑配，但到后期，不论富人还是穷人，不论愿意与否，都被强制俵散青苗钱。

王安石制定青苗法时有没有发现此中的矛盾之处，有没有预见后来的抑配呢？据分析，他并没有预见到，而且他认为抑配不是件坏事。

在《宋诸臣奏议》卷一一一中记载了司马光反对青苗法的奏议：富者常借贫民以自饶，……今县官乃自出息钱，……各随户等抑配与之，……必令贫富相兼，共为保甲。

……贫者得钱，随手皆尽，……富者则独偿数家所负，……贫者即尽，富者亦贫，臣恐十年之外，富者无几何矣。

简言之，司马光表示的意思是，抑配过分侵夺了富人的利益。

《续通鉴长编纪事本末》卷六八《青苗（上）》记载了王安石对反对派言论的回击：臣以为此事至小，利害亦易明。

直使州郡抑配上户，俵十五贯钱，又必令出二分息，则一户所陪止三贯钱，因以广常平储蓄，以待百姓凶荒，则比之前代百姓出米为义仓，未为不善。

况又不令抑配，有何所害，而上烦圣心过虑？臣论此事已及十数万言，然陛下尚不能无疑。

如此事尚为异论所惑，则天下事何可为？王安石认为抑配侵犯了富人的利益总比剥夺穷人要好，况
且法令又不准抑配。

根据抑配的实际情况可知，王安石的认识已经与实践脱节了。

王安石说：但力行之，勿令小人坏法，必无失陷钱物之理。

预买绸绢，行之已久，亦何尝失陷钱物？依我看，并非是小人坏法，而是青苗法体制的上下矛盾使之成为必然。

（三）青苗法在全国冒进的实施，没有积累实践的经验。

熙宁二年，青苗法只在京东、河北、淮南三路试行，但到熙宁三年便在全国推行。

王安石在青苗法的实施过程中一直很相信自己，不屑于听取反对派的攻击言论，原因就在于在颁布青苗法他所申明的立法本意，即利民与抑制兼并，但他不重视实施过程中出现的各种情况。

但以司马光为首的保守派注重的是实施的效果。

王安石曾在谨县实行过“贷谷与民，立息以偿”的办法，并收到了很好的效果，是一个成功的做法。

青苗法实施就与王安石在谨县成功的经验有关。

王安石是参照他在谨县的经验与李参在陕西贷钱还谷的经验而制定青苗法的。

当然，青苗法是王安石、吕惠卿等人一起制定的。

但为什么在谨县实行成功了，而在全国推行会失败呢？因为此时的青苗法和在谨县实行的“贷谷与民，立息以偿”的办法有很大的差别。

差别在于青苗法的保证制度上，并因此而造成的抑配。

青苗法规定：结保请领青苗钱，每保须第三等以上有物力人充甲头。

这一规定大概借鉴唐朝常平仓的借贷方法。

唐朝常平仓有此做法：常平仓仓粮用于借贷时的“五户结保”、“十日还纳”以及“纳时加息”等规定，同后来的青苗法运行规则非常相像，只不过贷出的不是货币，而是谷物而已。

[7]对于青苗法中大量关于保证的规定，和他在谨县时的做法大不相同，虽不一定是王安石提出的，但也是在他的同意之下实施的。

然而这一新增的保证制度在没有充分接受实践的检验，获取经验时，就在全国推行，其弊端引起的问题，使一部本来为利民的青苗法成为众矢之的。

（三）过多的侵夺了统治阶级的利益。

青苗法有关保证的规定直接导致了抑配的产生，但抑配究竟是好还是坏呢？青苗法的推行者王安石认为抑配没有坏处，能够使穷人获益，虽然牺牲了富人的利益。

保守派认为请贷青苗钱让富人充当第一保证人并对富人抑配青苗钱是非常不合理的，天下没有以侵夺富人利益以利穷人的道理。

从中可以看出，不论王安石自己还是保守派，都指出了侵犯了富人的利益。

然而富人代表了当时的统治阶级，即地主阶级。

青苗法的实施遭到了大多数地主阶级的极力反对，支持王安石的宋神宗也几次欲罢青苗法。

但是青苗法也没有得到穷人的有力支持。

这种抑配青苗钱，强制纳息的方式，每年夏秋两次发放贷款，也即农民每年都要还款付息，而不问农民是否愿意请贷。

王安石说，青苗钱如果不取息是难以为继的。

实则，青苗法得不到各方的支持，才是真正的难以为继。

四、青苗法的性质。

首先，青苗法属于经济法的范畴。

青苗法是国家运用贷款的手段对富人与穷人利益的再分配，用来支持农业生产，平抑物价，抑制兼并的政策性法律。

其次，具体来说，青苗法属于经济法中的宏观调控
法，兼具财政法、经融法、产业政策法的性质。

青苗法具有以下职能：第一，分配收入的职能。

青苗法的内容包括青苗钱的收入、支出和管理活动。

根据青苗法的规则，富人多贷钱，多还息，穷人少贷钱，少还息，并且富人要为穷人担保。

即具有对社会财富进行第二次分配的职能。

第二，保障稳定的职能。

通过保护穷人的利益，有利于缓和社会矛盾。

青苗钱的借贷有利于缓解农民被富人剥削的情况，抑制严重的土地兼并现象，虽然侵夺了富人的利益，但王安石是从整个社会的角度来看问题的。

第三，促进货币资金融通的职能。

青苗法通过贷款还息，实际实施中，贷还不用谷物，而用货币，并进行货币与谷物的兑换，有利于货币资金的流通。

第四，发展农业生产的职能。

在青黄不接时，农民请贷到青苗钱，便不必受富人高利贷剥削，不必出卖自己的土地，能致力于农业生产，促进农业的稳定发展。

五、青苗钱借贷合同的性质
青苗钱的借贷，在开始是要求自愿的，但随着后来产生的抑配，演变成了强制性的借贷，因此，青苗钱借贷合同的性质有一个转化的过程。

第一，在自愿借贷的情况下，青苗钱借贷合同属于经济合同。

“经济合同是指合同一方是政府或者由政府或法律授权的机构，或者一方或双方就合同的订立，合同的条件及其实现对政府负有义务，直接体现以政府意志表达出来的公共政策要求或其他公共利益要求，具有经济目的的合同。

”[8]青苗钱借贷合同首先体现了国家与政府的意志，具有很强的政策性，将其与纯粹双方自由协商的商事合同区分开来。

其次，青苗钱借贷合同体现了经济合同的特征。

有关借贷的钱数多少、时间、保证都是由政府规定的，政府在其中具有主导性。

自愿借贷遵循了市场规律的要求。

第二，当发展为强制俵散时，青苗钱借贷合同就完全成为了行政计划与指令。

苏轼说：“先朝初散青苗，本为利民，故当时指挥，并
取人户情愿，不得抑配。

自后因提举官速要见功，务求多散，讽胁州县，废格诏书，名为情愿，其实抑配。

”[9]可见青苗钱的借贷经历了一个从自愿到抑配的过程。

这种抑配青苗钱，不论是否情愿，不论是否贫富以及需要，强制俵散，实则成为了一种行政指令，成为了官员政绩的指标。

这种抑配制度是不符合生产力发展要求的，阻碍了自由生产力的发展。

六、青苗法对农村信贷的借鉴意义
青苗法作为一部具有宏观调控性质的经济法，其立法，实施应该符合宏观调控法的价值，宗旨和原则这些基本的客观规律。

当今，发展农村信贷当然也要遵循这些规律。

因此，青苗法实施过程中的经验，是否符合宏观调控的基本规律，对农村信贷有重要的借鉴意义。

宏观调控具有以下四项原则：调控法定原则，调控公平原则，调控绩效原则和调控适度原则。

[10] （一）调控法定原则。

青苗法的实施事关国家的稳定，社会各阶层的利益。

青苗法必须明确规定实施的行为和程序，法条之间不能有相互矛盾、模糊不清之处，地方官能在多大的范围内行使自由裁量权，这些在立法阶段必须处理好，实施评估，应保证立法的意图和具体的实施之间保持一致。

但青苗法体例上存在严重的缺陷，这是其失败的重要原因。

对于实行农村信贷而言，立法是源头，国家应该制定体例完备，一致的农村信贷法律，才能发挥它利农的作用，才能做到有法可依，有法必依，执法必严。

（二）调控公平原则。

公平分为实质公平与形式公平。

青苗法通过发放青苗钱贷款，对社会财富进行再分配，削弱富人的利益并增进穷人的利益，这实际上是一种实质公平。

但青苗法却仍然失败了。

因为，对封建社会而言，公平的标准是以对统治阶级公平与否来评判的。

而封建社会更注重的是一种形式上的公平。

苏辙曾说：“王介甫小丈夫也，……志欲破富民以惠贫民，……设青苗法以夺富人之利”。

因此实质公平并不一定能生长于现实的土壤里。

在我们社会主义国家，基于社会主义国家更加注重公平的性质，我们应该更多的注重实质公平，但不能忽视形式公平，要达到实质公平与形式公平的动态平衡。

在我国发展的前期，是以牺牲农业来支持工业经济的发展，到了现在，工
业经济已经得到了充分的发展，反过来，要用工业反哺农业。

应该建立农村信贷制度，为农民的生活之需解决困难，支持农业生产。

农村信贷应该是自愿、低息、低保证的惠农信贷。

其中的低保证是指不应该要求农民提供过重的担保，提供适当的担保即可，不应该设立过高的门槛，并且如有学者提出来的，建立农村贷款信用评估制度。

（三）调控绩效原则。

“宏观调控法更侧重于提高经济运行的宏观效率，增进国家整体利益”。

[11]在这一方面，青苗法有其成功之处。

首先，青苗法着眼于统治阶级的整体利益，即缓和贫农与富人之间产生的激烈社会矛盾。

其次，青苗法在一定程度上抑制了土地兼并，使农民能保存其田地，进行农业生产。

农村信贷制度的设计，应充分体现调控绩效原则，促进农民的
生产活动，维护社会稳定。

（四）调控适度原则。

宏观调控应坚持适度原则，在法律规定的范围内实行。

青苗法从起初的自愿请领发展到后来的强制俵散，实际上已经远远超过了宏观调控的范畴，演变成了行政计划与指令。

因此，发展农村信贷应该遵循社会主义市场经济运行的规律，遵循农民贷款自愿原则。

[参考书目]
1.[宋]董煨：《救荒活民书》卷中《常平》；台湾商务印书馆影印文渊阁四库全书本
2.邓广铭·王安石[M]·人民出版社·1997.10 [148]
3.汤江浩·《王安石·勇进人生》[M]·长江文艺出版社·2000.6
4. 邓广铭·王安石[M]·人民出版社·1997.10 [148]
5.于忠成·《司马光为何反对王安石变法》·决策·2010.4
6. 方宝璋·《略论宋代青苗法的弊端》·江西财经大学学报·2008.6
7.王文东·《宋朝青苗法与唐朝常平仓制度比较研究》·中国社会经济史研究·2006第3期
8.史际春·经济法[M]·中国人民大学出版社·2010年1月第2版 [456]
9.苏轼·乞不给散青苗钱斛状[A] ·苏文忠公全集：卷27[M]
10.杨紫烜·经济法[M]·北京大学出版社·2010年4月第四版[425]
11. 杨紫烜·经济法[M]·北京大学出版社·2010年4月第四版[425]。