水务PPP项目移交管理经验浅析

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水务P P P 项目移交管理经验浅析
高㊀云１㊀刘金婵２通讯作者㊀(１．屏山县兴胜投资建设有限公司㊀四川㊀宜宾㊀６４５３５０
２．四川大学商学院㊀四川㊀成都㊀６１００６５
)作者简介:高云(１９７０~)
,男,屏山县兴胜投资建设有限公司经营部部长,工程师.通讯作者:刘金婵(１９９７~),女,四川大学,硕博连读研究生,研究方向为工程管理㊁基础设施.[摘㊀要]㊀P P P 模式已经成为政府建设所需基础设施的一种普遍手段,在中国也日益得到广泛的应用.然而,随着越来越多P P P 项目,尤其是水务P P P 项目逐渐接近移交阶段,关于移交管理的一系列问题开始受到关注.本文以成都自来水六厂B 厂项目为研究案例,分析水务P P P 移交面临的困难和问题,总结移交管理经验,旨在为未来水务P P P 项目移交提供一定的参考.
[关键词]㊀P P P ;
水务行业;移交管理[中图分类号]F ２７２㊀㊀㊀[文献标识码]A㊀㊀㊀㊀[文章编号]１００９－４５６３(２０２２)０９－０４６－０３
１㊀水务P P P 发展之路
水务行业是指生产和提供水务产品及服务主体的集合,主要是供水㊁废水和雨水系统或服务,也包括一些相
应的衍生行业,如再生水的生产和利用㊁污泥的处理[
１]
.中国水务P P P 项目的发展大致经历了四个主要阶段:一是外商投资阶段.１９９２年法国苏伊士水务投资广东中山坦洲自来水公司,是外商水务进军中国市场的开端[
２].１９９４年,原国家计委(现国家发展和改革委员会)选择了五个项目作为B O T 试点项目,其中之一就是成都自来水六厂B 厂项目.该项目是中国第一个官方主导开发的水务B O T 试点项目,由世界水务巨头法国威立雅水务投资.至此中国启动了大规模的外商投资水务行业B O T 项目,中法水务㊁英国泰晤士水务㊁德国柏林水务等相继
进入中国内地,在沈阳㊁郑州等地陆续启动了一批B O T 项目.由于这个阶段是中国水务B O T 项目的初探阶段,各地方政府缺乏对其运作模式缺乏了解,因此,在和投资人谈判过程中吃了大亏.二是溢价转让阶段.２００２年５
月,威立雅水务以超过资产评估价格２．６倍的价格收购浦东自来水公司５０％股权,还承诺提供优于当时既有标准的优质自来水和对合资公司１５８２名员工不进行裁员.
随后外资水企陆续在陕西㊁山东㊁广东㊁贵州㊁北京㊁天津等地展开大规模溢价收购.这种方式在２００７年达到高潮,外资身影频频出现在中国水务市场的整合收购中,且
收购溢价非常惊人[３][４]
.这个阶段B O T 模式使用较少,
溢价转让增加.投资回报率被约定的调价系数取代,而调整频率非常高,这使得中国地方政府的补贴难以为继,
非常被动.三是水务一体化阶段.中央对水务改革转为
审慎态度,开始探索水务一体化模式.打破传统的 多龙头 管水格局,成立专门机构统一管理水务资源,逐步形成 大水务 发展格局.四是水务P P P 推广阶段.２０１４年,财政部发布«关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知»,水务行业响应国家政策要求走向P P P
模式推广阶段.
２㊀水务P P P 移交典型案例
成都自来水六厂B 厂项目是中国第一个官方主导
开发的水务B O T 试点项目,也是目前中国唯一进行了合同到期移交的水务P P P 项目.中国绝大多数水务P P P
项目都参考了它的开发过程,采用了跟它类似的治理结构㊁风险分配和支付机制等,总结它的移交有益于大量同类项目的移交管理.
２．１㊀成都自来水六厂B 厂项目开发过程
成都自来水六厂B 厂项目位于中国四川省省会成都市.该项目最早提出是在１９９３年,拟采取传统的政府主动开发方式,但由于财政预算短缺,项目被搁置了三年.１９９６年,借助中央政府发起的 国家试点B O T 计
划 ,该项目恢复活力得以重新启动[５]
.同年,项目面向
全球公开招标,有来自欧洲㊁日本和东南亚的５家通过资格预审的公司或财团参与:(１)苏伊士里昂水务集团财团/香港新世界基础设施有限公司/里昂亚洲水务有限公司/白鹭集团联合体;(２)马来西亚乔治肯特联合体;(３)法国通用水务集团;(４)克瓦纳/安格连水务/安然联合体;(５)三菱公司.经过国际公开竞标程序,世界水务巨头法国通用水务集团(即现在的威立雅集团)和日本丸红株式会社组成的联合体于１９９９年８月赢得特许经营权.随后,赞助商成立了成都通用水务 丸红供水有限公司
作为项目公司,并立即着手项目建设工作[６].
该项目特
许经营期为１８年,总投资约８．９亿元.２００２年２月１１日项目正式建成投产运行,成都通用水务 丸红供水有
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㊀限公司负责１５．５年运营期的运营维护管理,
特许期至２０１７年８月１０日结束.
２．２㊀成都自来水六厂B 厂项目移交历程
成都自来水六厂B 长项目从１９９８年８月签定特许
经营协议并对移交进行初步安排开始,后续涉及项目移交的几个关键时间节点及其内容如图１所示.
图１㊀成都自来水六厂B 厂项目移交历程
３㊀水务P P P 移交面临问题探讨
虽然P P P 模式有许多优势,P P P 合同对移交的约定
也日趋完善,但项目移交在实践中也遭遇了诸多问题和障碍.
３．１㊀移交准备混乱
移交准备是移交阶段的第一步工作.这一步骤产生了两种移交过程因素,即移交安排和整修后资产.这里的移交安排是指经过双方同意的移交计划,而整修后资产则与项目公司实施移交计划相关.这两个因素的产生需要不同的责任人,经历完全不同的工作流程,如果不加以区分同时管理,就可能产生冲突.这种冲突在成都自来水六厂B 厂项目的移交准备中得到清楚的体现.在
２０１５年８月１１日第一次移交委员会会议召开前,项目公司向成都市政府提交了初步的移交方案,该项目的移交准备工作在一开始是进展顺利的.然而,出人意料的是,之后双方花了很长时间也没有就移交方案的细节安排达成一致.双方的僵持一直持续到最终恢复性大修的预定开始时间,对移交安排的讨论始终没有取得实质性进展.考虑到自身利益,项目公司决定单方面启动原本必须在移交安排出台之后开展的大修工作,同时,项目公司继续与成都市政府对移交方案进行谈判.在此情境下,成都市政府只能在与项目公司的谈判中作出妥协,因为前者无法同时兼顾冗长的谈判过程与必要的大修监督过程.这种程序颠倒所带来的混乱进一步破坏了谈判的效率,同时也使大修过程面临监督不力的风险.
３．２㊀资产大修争议不断
水务P P P 项目的一个重要特点是生产过程依赖大
量的设施和设备.这个特点意味着,对于水务P P P 项目,大修清单涉及的设施和设备等也比较多.而由于中国还没有受业界普遍认可的水务P P P 项目大修指南或经验,大修计划的制定不得不经历一个漫长且争议不断的谈判过程.也就是说,大修清单包含的内容越多,出现的争议也就越多.在成都自来水六厂B 厂项目中,大修计划涉及的设施设备等超过１８０项,想要迅速就大修的细节达成共识是很难的.此外,特许经营协议中涉及最终恢复性大修工作的条款也无法提供有效帮助,反而带来了更多的争议.例如,协议中要求最终恢复性大修应包括 检查和修理㊁裂缝检测㊁测试和更换磨损和有缺陷的零件 .但是,合同中并没有说明什么条件下零件是需要修理还是需要更换.因此,对于定义不明确的条款,项目公司和成都市政府都是从有利于自身的角度来理解,导致了争议发生.
３．３㊀继任运营商确认不及时
对于移交后的P P P 项目,虽然名义上将由政府负责,但按照中国的法律,政府既无法也不能直接运营该项
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目.因此,当移交过程完成后,项目将由通过一定的方式(比如指定或招标)确定的项目接收人来承担移交后的运营管理的责任.在这种情况下,继任运营商应该是移交阶段的密切参与者.在成都自来水六厂B 厂项目中,对继任运营商的疏忽直接影响了项目的移交进度.该项目的指定继任运营商是兴蓉集团.但它的名字直到２０１７年２月４日才出现在移交委员会的会议记录中,此时距移交阶段开始已经过去了１８个月.继任运营商的确定不及时导致了许多弊端.例如,由于缺乏继任运营商所具备的专业知识,成都市政府在理解和讨论移交计划中的技术问题时存在一定难度,很多关于移交安排的细节根本无法确定,导致与项目公司的沟通非常低效,该项目移交管理的整体效率大大降低.
４㊀水务P P P 移交经验总结
通过多年来的项目管理实践,以及对成都自来水六厂B 厂项目的深入案例分析,笔者认为水务P P P 项目移交管理的困难与问题并不是由一些罕见的原因引起的,而是与中国P P P 管理体制不成熟㊁缺乏移交管理经验等共性缺陷密切相关,十分可能蔓延到其他任何水务P P P
项目的移交阶段.因此,为了更好地进行移交管理,总结以下移交管理经验.
充分做好移交准备工作.按照P P P 项目特许经营协议对移交的一般性约定,在特许经营期满前１２个月,政府方或其指定机构应和项目公司成立移交委员会,由项目公司方和政府方代表组成,各方代表应取得相应授权并提交授权委托书备案.移交委员会需对项目移交程序㊁最后恢复性大修及之后的验收程序和标准㊁待移交的设备㊁设施㊁机器㊁装置㊁零部件㊁备品备件㊁技术文件资料等进行商定落实.此外,在这一阶段,应及时匹配继任运营商,同时确保移交管理执行人员数量充足㊁能力匹配,参与各方保持有效沟通,制定科学合理的移交方案等.
按时开展资产大修与评估测试.项目公司有责任使大修后的设施性能处于良好状态,以使项目设施能够稳定可靠地依适用法律和谨慎运营惯例运行.项目移交后继续运营的目的不是让社会资本确保政府可以无限期地使用这些资产,而是为了确保政府在项目期限到期时在位,不需要同时更换服务所需的所有资产.例如,收费公路项目要求在到期日,道路处于至少可使用三年的状态,而医院项目则要求各类设备的剩余平均使用时间至少为原始使用时间的三分之一.如果最后恢复性大修达不到相关要求,政府或其指定机构有权兑取相应维护保函金额自行进行大修.在水务P P P 项目移交阶段,
进行资产大修尤为重要,因为这关乎移交后继任运营商的运营效益.
重视员工安置.对于水务行业来说,劳动力问题是水务P P P 的重要组成元素,自来水公司的业务是提供服务.因此,员工既是一种成本,也是一种主要资产.在水务P P P 项目移交阶段,从社会资本方的私人管理转为政府或其指定机构的公共管理,往往会导致公司文化发生重大变化,也难免会制定一些裁员措施,影响人员配备㊁工资水平㊁工作规则和晋升惯例等.为了能够在移交后提供更好和更有效率的服务,在水务P P P 项目移交阶段,员工的妥善安置问题也必须重视.
５㊀结语
在中国目前的P P P 项目制度环境下,
深入分析了成都自来水六厂B 厂项目移交案例,识别了当前移交管理的一些不足,并总结了一些经验.这些经验必定会为负责P P P 项目的行政机构提供有用的信息,水务P P P 项目的移交管理从业者也能从中受益,因为他们也可事先了解水务P P P 项目移交中可能存在的不足,从而对未来他们自己项目的移交保持合理期望并提前做好相应问题的应对工作.
参考文献
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[６]㊀刘志宏．浅谈成都市自来水六厂B 厂B O T 项目的
成功运作经验[J ]．经济师,２００４,０００(００３):２８７
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