中国网络治理：形势、成就与趋势

中国网络治理形势、成就与趋势
一 2017年中国网络治理面临的形势
2017年我国网络的发展问题中既有过去遗留问题的延续，也有新技术、新应用带来的一些新问题、新挑战。

总体来说，网络治理面临的问题可概括为以下几个方面。

（一）网络安全问题：个人信息安全成焦点
所谓网络安全，一方面是指网络运行系统的安全，即技术安全；另一方面是指网络信息内容的安全，即网络信息安全。

在2017年互联网发展中，网络安全是互联网发展的焦点问题，而个人信息安全则是网络安全问题的关键所在。

一方面，网络平台存在着利用网络病毒、黑客入侵等技术手段盗取用户个人信息的违法行为；另一方面，掌握着大量用户个人信息的网络服务提供商也存在着泄露、倒卖用户信息的行为；此外，用户移动端存在的安全漏洞也成为威胁用户个人信息安全的一大隐患。

1.网络病毒、黑客入侵等技术手段盗取用户个人信息
网络技术是对网络安全造成威胁的一大直接来源。

其中网络病毒、黑客入侵等传统的信息盗取手段更是“与时俱进”，借助互联网技术的发展“更新换代”。

而黑客入侵是一个广泛存在却始终未被重视的问题，由于互联网的无国界性，加上长期以来对于黑客入侵防范意识不足，我国的用户个人信息安全不仅受到国内黑客的威胁，还受到国外黑客入侵影响的波及。

例如，2017年最重大的黑客入侵事件——“WannaCry”勒索攻击，就在短短数小时内席卷全球，受害国家超过150个。

2.网络服务提供商泄露、倒卖用户个人信息
大多数提供网络信息服务、社交服务的平台都需要用户进行个人信息的注册，因此网络服务提供商掌握着大量的用户个人隐私信息，包括姓名、手机号、邮箱，甚至是身份证号和家庭住址。

通常情况下，这些注册信息会通过函数算法转变为一些没有规律的字符进行存储，因此一般情况下并不会发生泄露。

但仍然有一些网络服务提供商采取明文密码的方式，而一旦后台被侵入，用户密码和个人信息就会完整地暴露出来。

3.恶意应用程序（APP）、移动端漏洞恶意获取个人信息
随着互联网应用的快速发展，互联网应用程序的服务范围也愈加广泛，一些“传播违法违规
信息、侵害用户合法权益、存在安全隐患”的恶意APP也频频出现。

其中，一些应用程序就涉嫌“未经用户同意，而收集、使用用户个人的信息”。

实际上，根据工信部发布的不良APP统计数据，仅2017年前三季度，被曝光存在该问题的APP就有六款。

同时，2017年9月，根据中国泰尔终端实验室发布的统计数据，平均每款终端含有5个左右未修复漏洞；360监测也显示，90.6%的Android设备受到中危级别漏洞的危害，如不及时修复，这些移动终端的漏洞很可能会给攻击者提供入侵的机会。

（二）网络信息监管问题：有害信息泛滥
值得注意的是，一方面，虽然之前已经存在种种立法，但“有害信息”的概念始终停留在宽泛而模糊的界限上，例如，在《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》中第5条指明“煽动抗拒、破坏宪法……”9个方面的网络信息为有害信息，但具体到何种程度可以将其视为有害信息并没有一个统一的标准。

另一方面，随着移动短视频、网络直播等新型媒体形式的兴起，网络有害信息又出现了新的呈现方式。

1.短视频及网络直播行业：新兴媒体“野蛮生长”
在过去的2017年中，网络直播依旧延续了“现象级风口”的发展趋势，真人直播、游戏直播、电商直播都进一步扩大了市场规模。

据中国互联网络信息中心发布的第41次《中国互联网络发展状况统计报告》，截至2017年12月，网络直播用户规模已经达到4.22亿。

同时，随着移动技术的不断更新升级，出现了“快手”、“抖音”、“西瓜视频”、“火山小视频”以及“梨视频”等多个短视频平台和短视频社区，短视频因其微小、直接、迅捷等优点迅速走红。

同时，为了吸引用户，以在行业内部占有更大的份额，一些短视频及直播平台不顾法律、道德底线，通过低俗、猎奇内容甚至是靠色情、暴力、“擦边球”来博取用户眼球，输出极为不健康的有害信息。

例如，“快手”平台上的“刘娇娇电钻吃玉米被拽掉头皮”视频、“快手杰哥”伪慈善骗捐事件、未成年的杜应伟假冒厅长以及“00后”的宝妈风……触目惊心的事件不断刷新着人们的认知底线。

2.网站社区主体自我监管不到位：网络欺诈频发、网络推广“乱象丛生”
2017年8月，“李文星之死”使BOSS直聘网站在了舆论的风口浪尖。

在国家网信办会同有关部门依法对其进行核查处置后，仍有部分招聘网站无须认证即可发布虚假招聘信息。

然而，对招聘网站的整顿仅仅是冰山一角，我们应该看到，在传播虚假信息的招聘网站背后，欺诈、赌博、传播淫秽色情信息这些传统犯罪正在借助新兴技术手段日渐“网络化”。

（1）网络欺诈多集中于社交平台
根据猎网平台发布的《2017年网络诈骗趋势研究报告》，猎网平台2017年共收到全国用户提交的有效网络诈骗举报24260例，举报总金额超过3.5亿元，人均损失达14413.4元。

随着互联网技术的发展，网络诈骗更加“专业化”和“智能化”。

例如，2017年8月，东北大学毕业生李文星在BOSS直聘网上遭遇招聘诈骗、误陷传销组织，最终蹊跷死亡。

2017年11月，博士生小王也误信“以假乱真”的炒股网页，被骗取现金23万元。

（2）网络推广“乱象丛生”
互联网自身的匿名性、虚拟性使得有害信息的输出打破了时空的界限，也使得传统犯罪更加隐蔽和灵活。

虽然目前很多提供信息服务的网站社区设置了信息审核人员，但一些中间代理公司为了牟取利益运用“套户”的手段，白天是审核页面，到了夜晚则跳转到推广页面；加之网站主体自身监管并不到位，对一些形式隐晦的有害信息不予理睬，使得网上诈骗、网上赌博等有害信息有机会向现实生活延伸。

（三）网络舆论监管问题：半封闭的舆论空间更加难以管控
在过去的2017年，除了传统的网络新闻、论坛贴吧、微博、微信公众号等显性舆论场外，微信群、QQ群、贴吧群等各类社交群组舆论场愈发活跃。

不同于以往大众公开、传播力强的网络舆论传播渠道，这些相对私人化的半封闭社交群组更加隐蔽，违规信息也更加难以监管。

截至2017年12月，微信朋友圈、QQ空间用户使用率分别为87.3%和64.4%；即时通信用户规模达7.20亿（较2016年底增长5395万），占网民总体的93.3%，社交应用传播影响力提升。

同时，这种交流平台也以其巨大的传播力和影响力，使社交群组日渐成为网民讨论网络舆论事件的重要“场所”，需要注意的是，一些不当言论也会由此流出，在“熟人社区”中流传，从而形成“舆论暗潮”。

以微信为例，微信是一个以个人为中心，以熟人为半径的社交圈。

任何用户无须通过主流媒体便可以任意设置话题引发讨论；而相比微博、贴吧，这种人际网络呈现一种“半封闭”和“私人化”的交往状态，即不会出现微博式的舆论井喷效果，而是形成一种在群组中广泛扩散的“舆论暗潮”，相比于开放式的舆论场，这种“半封闭”的舆论空间更加难以监测和管控。

二中国互联网治理的主要成就
从2017年我国网络治理的总体态势来看，我国互联网治理成绩卓著，全国各级网信办会同
各相关部门全力开展了各项专项整治行动，约谈了违法违规平台，并对突出问题进行了严肃处理，同时，还通过密集发布相关政策以及规范性文件，为各平台的运营行为提供了标准和准则。

2017年的中国互联网管理路径已经从过去的监管变成具有系统性、目的性的治理。

（一）治理新规密集发布
在过去的2017年里，国家互联网信息办公室密集、连续地发布了多项规范性文件，一方面，为各平台运营商提供了明确的行为准则；另一方面，也切实落实了各方主体责任，为纠正网络乱象、维护网络安全以及完善治理体系做出了巨大贡献。

下文将通过简要梳理2017年国家网信办发布的规范性文件，总结其规治现状及特征。

1.互联网新闻信息服务管理：重新定义网络“新闻信息”，调整许可事项
随着新闻信息服务进入移动互联网时代，微信、微博也开始成为人们获取新闻信息的主要平台，这些新闻信息提供平台在给生活带来便利的同时，也产生了如非法网络公关、网络水军、虚假新闻等新问题。

因此，2017年5月2日，国家互联网信息办公室发布了新的《互联网新闻信息服务管理规定》，并在5月22日公布了《互联网新闻信息服务许可管理实施细则》，进一步细化了《互联网新闻信息服务管理规定》的有关条款。

《规定》首先重新定义了“网络新闻信息”的概念，并为适应移动互联网发展的需要，对许可事项的“原三类”进行了相应调整；同时，明确了互联网新闻信息服务提供者的主体责任。

此外，《规定》还明确要求保护用户的个人隐私。

2.互联网信息发布、跟帖评论服务管理：用户身份需认证，打击非法网络公关及商业水军2017年8月25日，国家互联网信息办公室接连公布了《互联网论坛社区服务管理规定》和《互联网跟帖评论服务管理规定》，针对用户以及网站等各方主体责任做出了明确的规定。

首先，对于用户来说，按照“后台实名、前台自愿”的原则，用户通过真实身份信息认证之后才能注册账号；通过身份认证后，用户不得利用论坛、平台发布违反国家、法律规定的有害信息。

其次，对于服务提供者来说，如果用户没有提供真实身份信息，服务提供者不得为其提供信息发布、跟帖评论服务。

且对于用户的跟帖评论，应当建立“先审后发”制度，并建立一套应急处置的管理制度。

最后，针对非法网络公关以及商业水军等不正当竞争的问题，《互联网论坛社区服务管理规定》第九条明确规定：“互联网论坛社区服务提供者及其从业人员，不得通过发布、转载、删除信息或者干预呈现结果等手段，谋取不正当利益。

”
3.互联网群组及公众账号管理：纠正社交平台传播乱象，强化管理者、服务提供者主体责任
2017年9月7日，国家网信办连发《互联网群组信息服务管理规定》《互联网用户公众账号信息服务管理规定》两个规定。

针对社交群组、公众账号中发布、传播的网络谣言以及涉黄、涉暴、涉赌的有害违规信息，明确了群组管理者、公众账号服务提供者的主体责任。

对于违法违规的群组，由平台方采取警示整改、暂停发布、关闭群组等处置措施；对于互联网公众账号，服务提供者应设立总编辑等“把关人”岗位，加强内容监测。

但“谁建群谁负责”并不是说一旦出现违法行为，群主就要承担全部的责任，而是指当群内违法信息造成了严重后果，并且自己有故意或者过失的情况下，才会承担相应的管理责任。

因此，我们可以看到，这一规定实施的意义并不是要将有害违规信息的传播完全归责于群组管理者，而是要在平台服务提供商“把关”的基础上，提高群主的“把关”意识，为防止有害信息的发布再加上一道“保险”。

4.互联网信息安全管理：管理监督从业人员，安全评估新技术新应用
2017年10月30日，国家网信办公布了《互联网新闻信息服务单位内容管理从业人员管理办法》《互联网新闻信息服务新技术新应用安全评估管理规定》等规定。

总体来看，《办法》的发布主要是为了解决如何教育、培养、监督及管理互联网新闻信息内容管理从业人员的问题，其具有以下亮点。

（1）网信部门监督，所属单位主管
《办法》明确规定，网信部门要对从业人员参加网信部门的培训情况进行监督检查，同时，对于从业人员违反行为规范的行为，网信部门要对其所属新闻信息服务单位进行约谈。

通过单位管人，加强对从业人员行为的规范。

（2）设立举报制度，接受社会监督
除了设立网信部门的有效监督机制，《办法》的第十八条还规定了从业人员提供互联网新闻信息服务时，“应当自觉接受社会监督”，“畅通社会公众监督举报的渠道”。

社会监督渠道的开通，能够更加广泛地对从业人员的行为加以监督，从而更有利于从业人员行为的规范。

另外，在互联网信息技术及应用迅猛发展的背景下，违法违规信息更加难以管控，网络违法犯罪形式更加新颖。

在这种情况下，《互联网新闻信息服务新技术新应用安全评估管理规定》对新技术新应用的投入使用提出了明确的要求。

《规定》指出，互联网新闻信息服务提
供者必须自行组织或配合开展新技术新应用的安全评估，及审查评价其信息安全管理制度和技术保障措施是否配套健全的活动，从而对微信、微博以及网络直播等具有新闻属性或社会动员能力的新技术新应用施以有效可控的技术安全保障。

5.未成年人上网管理：《未成年人网络保护条例》即将颁布
2017年1月，由国家网信办起草的《未成年人网络保护条例（送审稿）》修改完成，再次向社会各界征求修改意见。

《未成年人网络保护条例》虽尚未正式颁布，但从送审稿中我们可以看到，这份条例主要针对的是未成年人的上网问题，从目前的稿件来看，其主要具有以下几大亮点：一是对未成年人身心健康的保护。

二是要预防和干预未成年人沉迷网络，明确了政府、家庭以及网络服务提供者等各方责任。

但值得注意的是，送审稿第二十条中明确规定：“任何组织和个人不得通过虐待、胁迫等非法手段从事预防和干预未成年人沉迷网络的活动，损害未成年人身心健康，侵犯未成年人合法权益。

”即禁止使用“电击治疗”等方式解决未成年人网络沉迷问题。

三是对未成年人个人信息的保护，未经未成年人本人或监护人同意，不得使用未成年人个人信息。

（二）行政管控：集中力量专项整治
在建章立制的同时，全国各级网信办积极采取专项整治行动，严厉打击了网络谣言、网络水军、网络色情、网络赌博等污染网络环境、扰乱社会秩序的行为；同时，对于一些违反法律法规的网站、社交平台，各级网信办要加大约谈、处罚的力度。

1.深入整治“标题党”
2017年1月，国家网信办联合相关部门，针对乱改标题、歪曲新闻原意的“标题党”行为，展开了为期1个月的专项整治行动。

而在专项行动调查中，发现了新浪、搜狐、网易、凤凰、焦点5家网站的“标题党”行为，即恶意篡改新闻标题，靠夸张、猎奇的标题来博取受众眼球。

专项整治行动中，针对“标题党”这一突出问题，国家网信办制定印发了《互联网新闻信息标题规范管理规定（暂行）》，北京市网信办依法对新浪、搜狐、网易、凤凰、焦点等5家存在突出问题的网站给予了严厉的行政处罚。

同时，国家网信办违法和不良信息举报中心在官方网站建立了网站“标题党”问题举报专区，安排专人24小时受理网民的举报。

2.从严查处违法违规直播网站
2017年直播类应用依然保持着蓬勃发展的态势，但与此同时，由于直播平台的技术还无法
做到实时监测，许多低俗、色情、恶搞、炫富等不良直播内容仍然存在。

2017年4月，国家网信办接到网民举报，称“红杏直播”“蜜桃秀”等直播APP存在着传播淫秽色情信息的行为。

经专项调查核实，“红杏直播”“蜜桃秀”“蜂直播”等直播应用涉嫌传播违法违规内容，例如，有的女主播在直播间衣着暴露，行为挑逗，在直播间大跳“热舞”；而对于这些涉嫌违规的直播主播，直播平台为了追求访问量，往往采取默许的态度，甚至一些直播平台还主动将其推荐到“热门内容”。

此次专项整治行动共查处关停了18家违法违规直播类应用，这也是自2016年《互联网直播服务管理规定》发布以来，首次关停直播平台，为乱象丛生的直播行业敲响了警钟。

（三）现行网络治理特征
笔者通过梳理2017年中央网信办在加强网络治理方面发布的相关规定和办法，及结合相关网络治理的专项整治行动经验，总结出2017年网信办综合治理的主要特征。

1.“回应型”治理：网络治理具有滞后性
法律本身就具有“滞后性”，而在飞速发展的互联网领域，这种滞后性则更为显著。

总体来说，网络治理规范是一种“回应型”的治理规范，往往是社会中先出现了典型案例，经过发酵形成典型问题，各级网信办再迅速加以规范、整治。

2.“集中型”治理：网络治理效果存在限制
专项整治具有“集中人力物力办大事”的优点，一旦社会中出现突出问题，各级网信办能够针对网络中的色情、暴力、迷信等有害信息进行集中大规模、快速度的查处和打击，为维护网络安全、社会和谐稳定以及网络环境的健康有序做出了极大贡献。

3.“参与式”治理：更加重视各方主体责任
从2017年网信办公布的相关政策文件以及专项整治活动中，我们可以看出，网络治理不再仅仅依靠网信办以及相关部门的力量，而是更加注重各平台以及广大用户责任意识的培养。

例如，社交群组的“群主责任制”、公众账号的服务提供者责任制，都体现出“参与式”治理的特点。

法律规范以及专项行动的治理只能从外部对互联网进行监控，从长远来看，互联网行业若要获得长久的发展，真正做到为人民所需要、所喜爱，仍需要靠行业内部的自律以及广大网民的监督。

只有行业内部形成一套系统有效的准则，广大网民能够自觉抵制各种有害信息，网络空间才能更加清朗。

三中国网络治理的未来趋势
（一）建立网络综合治理体系
目前我国网络治理中法律依然不够健全完善，政府监管短期有效，无法达到“既治标又治本”的效果，同时行业内部仍没有形成良好、清朗的业界之风，这种情况下，只有建立起一整套以法律为核心、以政府为主导、以行业内部为辅助的网络综合治理体系，才能真正建立起风清气正的网络空间。

首先，虽然2017年已经出台了多项法律及相关政策规定，取得了一定的成效，但一些领域仍需更加细致、精确地规范，如大数据时代个人信息隐私保护，就需要进一步加强。

其次，政府监管仍然处于集中时间、集中力量大规模专项整治阶段，短期来看确实取得了立竿见影的效果；但长远来看，问题的本质没有得到解决，因此相关部门应建立一套长期的完善的治理体系，利用自身资源优势，进行长期有效管理。

最后，行业内部应该根据自身发展现状及未来发展趋势及时建立行业行为准则，树立公益意识，完善本行业内部的纪律建设，坚决抵制低俗、艳俗等信息流入社会。

（二）培养网民个体责任意识
截至2017年12月，我国网民规模已经达到7.72亿，其中学生群体规模最大，占25.4%。

面对如此巨大的网民群体，更应该重视每一个网民的个体责任意识，要让每个网民意识到，无论是线下的现实社会，还是线上的虚拟世界，权利和义务都是对等的。

一方面，网民不仅仅要对自己的言行负责，更要成为网络环境的监督者。

如今，几乎所有的网络平台都设有有害信息举报机制，面对低俗、色情、暴力及违法的网络信息，网民不仅要做到自觉抵制，更要勇于举报，自觉担负起维护清朗的网络环境的责任。

另一方面，网络治理的相关政策在出台前，应注意听取网民的意见。

要建立一套顺畅的意见表达渠道，做到真正针对网民的利益诉求来制定“为人民服务”的政策制度。

（三）培育预见问题能力
我们应该注意到，相比于互联网的发展速度，互联网立法是相对滞后的。

这就对网络治理者提出了极大的挑战和要求。

首先，网络治理者不仅仅是一个单纯的行政管理人员，更应该是一个具备一定网络知识，能够运用网络技术解决网络问题的管理者。

其次，网络治理者还需要善于发现网络发展的规律，对潜藏于未来的问题进行预见性分析，
即使不能做到完全地防患于未然，也要给未来问题的治理预留出一定的治理空间。

（四）发挥主流媒体思想引领作用
在网络空间愈加开放的今天，一些心怀不轨的不法分子更容易进入网络空间。

同时，一些网络平台为了利润故意散播低俗、媚俗、艳俗的信息内容，攻击主流意识形态，这也在一定程度上给融入网络环境的主流媒体带来了更为艰巨而重大的任务。

首先，在社会重大舆论热点事件发生时，主流媒体应坚持理性清醒的态度，以冷静贴近的观察，率先发出主流声音，以真实权威的信息及时疏导网络负面情绪，引领广大网民对舆论事件进行正确价值判断。

其次，面对网络中的“负能量”，主流媒体应该自觉扛起维护公益的旗帜，敢于发声。

最后，主流媒体还应该积极利用网络资源，加强与网民的互动，以平等的姿态与网民进行对话，并主动采取人民喜闻乐见的方式传播社会主义核心价值观。

例如，2017年“建军节”期间，《人民日报》客户端策划的“军装照”，就受到了广大网友的喜爱，在互动转发的过程中，也激发出人民的爱国热情，有效地传播了社会主义正能量。

结语
党的十九大报告提出，“要加强互联网内容建设，建立网络综合治理体系，营造清朗的网络空间。

”回望2017年，我国的网络治理取得了十分突出的成绩，积累了较为丰富的经验；但应该注意的是，过去的遗留问题仍然存续，新技术、新应用所带来的新挑战也十分严峻。

因此，未来的网络治理还需要经历漫长的探索之路，要更加注重建立综合治理体系，加强社会监督的作用，培养问题意识以及发挥主流媒体的思想引领作用，从而实现“营造清朗的网络空间”的宏大目标。

-全文完-。