ppp概念及案例分析

概念及案例分析目录一的定义（），即政府与社会资本合作模式，指的是政府与社会资本通过合作来提供公共品或服务的一种方式。

广义的是指公共部门与私营部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，具体可分为外包、特许经营和私有化三类。

狭义仅指政府与私营部门以合资组建公司的形式展开合作，共享收益，共担风险。

我国推广的项目运作形式包括，，，，，等多种类型，可见我国官方的应为广义。

通常以政府和社会资本签订合同的形式来实现，按照社会资本承担的风险大小和介入的程度高低，合同类型可分为服务合同、管理合同、租赁合同、特许经营权合同等。

特许经营权合同中，社会资本在合同期内承担设计、建设、运营、维护基础设施等大部分工作，通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报。

我国目前大力推广的模式正是以基于特许经营权合同为主。

二．在中国的发展历史在中国并非新鲜事物，但此次推广也并非“往事重提”，而是“旧瓶装新酒”。

改革开放至今，在我国已经历了个阶段和波高潮。

第一阶段：探索阶段（）。

改革开放以来，外资大规模进入中国，一部分外资尝试进入公用事业和基础设施领域。

地方政府开始与投资者签订协议，合作进行基础设施建设，本质上就是。

但当时尚未引起国家层面的关注，无相应政策和规章，地方政府与投资者都是在探索中前进。

这一阶段代表性的项目有深圳沙角电厂项目、广州白天鹅饭店和北京国际饭店等，其中深圳沙角电厂项目被认为我国真正意义上的第一个项目。

第二阶段：小规模试点阶段（）。

与探索阶段无政府部门牵头状况不同的是，该阶段试点工作由国家计委（现“发改委”）有组织地推进，也掀起了第一波高潮。

国家计委选取了个试点项目：合肥王小郢污水项目、兰州自来水股权转让项目、北京地铁四号线项目、北京亦庄燃气项目、北京房山长阳新城项目，其中来宾电厂项目也被认为是我国第一个试点项目。

第三阶段：推广试点阶段（）。

年十六大提出在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用，年十六届三中全会提出让民营资本进入公共领域，年建设部（现“住建部”）出台《市政公用事业特许经营管理办法》，为项目开展确立法律法规依据。

政策东风下，各地推出大批试点项目，掀起了第二波高潮。

该阶段外企、民企、国企等社会资本均积极参与，污水处理项目较多，也有自来水、地铁、新城、开发区、燃气、路桥项目。

第一个被官方广泛推广的项目——北京地铁四号线项目也于这一阶段诞生。

第四阶段：短暂停滞阶段（）。

随着四万亿经济刺激政策的推出，地方政府基础设施建设投资高速增长，城镇化程度大幅提高，但模式在此阶段却停滞不前，主要原因在于地方政府融资平台发展壮大，平台贷款、城投债等规模激增为地方政府提供了充足的资金，发展进入短暂的停滞阶段。

第五阶段：发展新阶段（年至今）。

十八大提出“让市场在资源配置中发挥决定性作用”，年财政部部长楼继伟就作专题报告，肯定模式在改善国家治理、转变政府职能、促进城镇化等方面的重要作用。

年以来，中央到地方均推出大量项目，进入了发展的新阶段，并掀起第三波高潮。

以前的更多以、等为主，政府仍是主要的投资者和风险收益主体，此轮则强调社会资本与政府共享利益、共担风险，立法有望很快推出，制度配套上也更为完善。

三.推广的背景今年以来政府力推的原因主要有以下两点：第一，城镇化建设和基建投资带来巨量融资需求，而地方政府依赖的土地财政却难以为继，信贷刺激的老路也被证明遗患无穷。

城镇化是本届政府在经济领域要打好的第一仗，据财政部测算，预计年城镇化率达到，由此带来的投资需求约万亿。

且从中短期来看，在地产投资和制造业投资持续萎靡的情况下，基建投资是稳增长重要抓手，需要投入大量资金。

之前地方政府财政收入的很大一部分来源于“卖地”，但人口红利将尽，地产大周期面临拐点，土地财政恐难以为继。

调结构的目标和稳健货币政策的定调又堵住了信贷扩张的老路，而通过可撬动社会资本参与基础设施投资建设，缓解地方政府财政支出压力。

第二，的推出有利于缓解地方政府债务压力，降低系统性风险，且与预算改革和地方债改革相得益彰，将隐性债务转变为显性债务，各级政府能做到“心中有数”。

融资平台模式下，平台对融资成本不敏感，形成资金黑洞推高无风险利率，模式剥离了政府信用，将隐形政府信用转化为企业信用或项目信用，有利于降低融资成本、拉长融资期限。

地方政府承诺的财政补贴和税收优惠等将纳入预算管理，符合预算改革提倡的公开透明化要求，中央政府能对地方政府债务做到心中有数。

四. 发展面临的问题.法规效力较低，体系尚待完善我国当前缺乏一套针对的完整的法律法规体系，一方面，现有规定法律效力不高，当前发改委颁布了指导意见，财政部发布了操作指南，但仍局限在部委的层面；另一方面，当前制度层面还有相互矛盾的地方，如发改委与财政部对项目操作的流程也有差异。

不仅是一种投融资模式，更是一项涉及到政府、社会资本、第三方咨询机构、金融机构、社会公众等多方利益的系统工程，社会资本有时需要与政府签订长达年的合同，政府公益性的出发点又与资本的逐利性存在天生的冲突，如果没有强有力的法律法规，各方利益将很难得到有力保障，社会资本更会望而却步。

发改委正牵头起草领域的基本法——《基础设施和公用事业特许经营法》，但该法自年月第次发布征求意见稿以来已历经次修改，但仍存较多争议，据媒体报道，由于立法进程缓慢，可能由国务院制定暂行条例，条件成熟再上升为法。

.财政部、发改委博弈，无统一监管部门财政部是本轮热潮的倡导者，其一直积极推动理论的推广和实践的推进，在全国范围内组织了多次培训，成立了中心，并于12月4日公布《操作指南》和个示范项目；而发改委是起草《特许经营法》的牵头部门，于月公布了首批个示范项目，并在财政部公布《操作指南》的当日公布“指导意见”和“通用合同指南”。

财政部是落实十八届三中全会“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”改革举措的第一责任部门，但却由发改委负责立法这一顶层设计工作，且在国务院年月底发布的号文中，发改委被确立为“政府投资支持社会投资项目的管理办法”等多个政策措施的牵头部门。

财政部与发改委均有意统筹规划项目，两部门对于的理解大致相同，但在不少细节上仍有出入，一定程度上会让参与者无所适从，不利于项目的开展与推进。

财政部操作指南中将本地政府所属的融资平台和控股国企排除在社会资本之外，而发改委则无此要求。

另外，两部委的规定在项目运作方式、项目实施机构、采购依据、采购方式、储备方式等方面也有差别。

.契约精神至关重要模式是基于政府和社会资本所签订的合同开展的，这也是发改委急速发布通用合同文本的原因。

参与各方都必须有契约精神，严格按照合同行事，才能保证项目顺利推进。

然而，我国政府在公用和基建等领域一直处于主导地位，此前几轮也多以项目为主，政府是投资主体，在项目中属强势的一方，政府信用较社会资本而言更容易出现问题。

项目失败的案例中，很多是由于政府违背承诺而致合作方利益受损。

青岛威立雅污水处理项目中，当地政府在签约后又单方面要求重新谈判以降低承诺价格；长春汇津污水处理厂项目中，政府废止了当初指定的管理办法，致实施机构拖欠合作公司污水处理费最终致项目失败；廉江中法供水厂项目中供水量和水价都未达到当初合同规定的标准；杭州湾跨海大桥项目和鑫远闽江四桥则是由于出现了竞争性项目而政府又无法按约定给予补偿。

我国要实现从“大政府，小市场”到“小政府，大市场”的转变仍有漫漫长路，而模式则从根本上就要求政府改变自身定位，由公共产品的唯一提供者转变为项目的合作者和监督者，并严格遵守契约精神。

五．案例选取及分析、案例选取依据《指导意见》，准经营性项目是指“经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目”，“可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交（）、建设—拥有—运营（）等模式推进”。

具体而言，其具有以下几个特点：其一，与公益性项目相比，其具有比较明确的受益对象，具备收费条件，因而具有一定经济效益；其二，与经营性项目相比，由于项目具有较强的社会效应（正外部性），项目建设和运营直接关系公众的切身利益，因此收费机制往往由政府制定，项目自身收益不太好，项目自身运营效益不足以完全覆盖投资成本，需要政府适当进行补贴。

依据上述标准，本文选取北京地铁号线和中国国家体育场作为准经营性项目案例进行分析，具体项目情况参见下表。

其中，北京地铁号线是国内轨道交通领域首个项目，运营较为成功，其运作经验已广泛推广；国家体育场项目是国内体育场馆领域首个项目，在引入模式进行投融资并完成项目建设后，在赛后运营阶段出现系列问题，最后通过重新签署协议，政府方接手项目运营。

、案例分析通过上述两个样本案例的对比分析，本文拟从项目选择、伙伴选择、合同订立、合同履行四方面，总结经验并汲取教训。

（）项目选择：基于充分调研，能够对准经营性项目的盈利和补偿机制达成共识项目选择是政府和社会资本合作的起点，而项目是否具有模式适用性等对项目运作成败意义重大。

模式适用性主要体现在“明确经济技术指标、经营服务标准、投资概算构成、投资回报方式、价格确定及调价方式、财政补贴及财政承诺等核心事项”。

对于国家体育馆项目，一方面，由于其建设技术难度大、设计方案不够及时详尽等，投资测算准确度较差；另一方面，由于其公益性较强，收费机制及补贴方式均不明确，导致投资回报测算难度亦较大。

在收费机制不明确的情况下，社会资本方希望通过商业化运营，以实现投资回报为目标；而国家体育馆项目一定程度上代表国家形象，且具有较强的公益性，运营阶段若采取商业运作及定价模式（包括参观门票、座位冠名权等），则会与公众利益产生冲突。

由此，尽管该项目通过模式解决了建设中的资金、效率问题，却未能对赛后运营做出合理规划、以及就盈利预测及补偿机制达成共识，最终导致该项目的运作模式以失败告终。

整体看，对于准经营性项目而言，模式适用性主要体现能够对项目的盈利和补偿机制达成共识，并通过合同条款予以明确，尤其需注重通过前期调研及方案设计，明确收费机制及补偿方案，保障社会资本的盈利模式。

（）伙伴选择：政府方需公平择优选择具有相应专业能力和融资实力等的社会资本方作为合作伙伴伙伴选择是指在政府方基于项目的合作需要，对社会资本方从投融资、设计、建造、运营、维护等方面进行全面、系统、客观的综合评价，以选择最合适的合作者参与项目。

地铁号线项目中，北京市政府引入的社会资本方为香港铁路（香港联交所上市公司），其成立于年，核心业务是以香港地区为主的公共交通运输服务，市场占有率超过，建设及运营方面的专业能力突出、经验丰富；同时，其财务实力雄厚，年实现收入亿港元、利润亿港元，具有很强的融资能力。

香港铁路的引入为该项目成功运营奠定了良好基础。

国家体育馆项目中，北京市政府引入的社会资本方为联合体，资金雄厚，融资实力较强。