用人单位劳动规章制度的制定与实施

用人单位劳动规章制度的制定与实施
罗如圭
劳动规章制度，是指用人单位为加强劳动管理，在本单位实施的保障劳动者依法享有劳动权利和履行劳动义务的行为准则。

它既是规范相关劳动关系的建立、运行的规则，也是支持劳动合同制度运行的重要依托。

劳动规章制度是劳动法律法规的延伸和具体，是实现劳动过程的自治规范，是用人单位日常人力资源管理行为的重要依据，被称为“单位内部法”。

用人单位可以依照《劳动合同法》第四条的规定制定劳动规章制度来保障用人单位的权利，包括单方面解除劳动合同的权利、奖惩职工的权利、调换工作岗位的权利、调整工资的权利等等。

能否利用好本单位的规章制度就成为单位在用人方面是否掌握主动权的关键。

用人单位的规章制度很多，但并不是用人单位所有的规章制度都是《劳动合同法》所指的劳动法律意义上的规章制度，只有符合《劳动合同法》第四条所规定的事项的制度才是劳动规章制度，也只有按照《劳动合同法》第四条规定的程序制定的劳动规章制度才具有法律的效力。

一个用人单位的劳动规章制度能不能有效约束员工，这要从三个方面来加以衡量：一是要看规章制度的内容要合法，即规章制度的内
容不能与现行的法律法规、社会公德等相违背。

二是要看规章制度是否经过民主程序制定，并保留相关履行民主程序的证据。

三是要看规章制度出台后是否已经向员工公示，或者向员工告知，并保留已公示和告知的证据。

按照以上三个条件来衡量，目前不少单位在劳动规章制度问题上存在以下几个致命的缺陷：（1）已有的劳动规章制度，在内容方面与现有法律法规相抵制和冲突，已过时不能再使用，需要推倒重来；（2）大多是单位内部行政方面的单方面作为，制定程序存在严重缺陷使规章制度不具法律效力；（3）没有形成体系，零散不全，和法律要求的项目对照漏项很多；（4）没有公示或者无法证明已经公示，没有向劳动者告知或者无法证明已经向劳动者告知；（5）许多事业单位、民办非企业单位劳动管理规章制度还是空白，需用从头做起。

部分用人单位在劳动规章制度问题上的这种状况，已经严重影响到劳动合同的履行，有些甚至使已经签订的劳动合同流为形式，变成一纸空文，既不能保障劳动者的合法权益，也不能使用人单位的合法权益得到保障。

一些单位至今不重视劳动规章制度的完善和制定，实际上是对自己权力的放弃，其结果，为难的不是劳动者而是用人单位自身。

为什么这样说呢？因为你这个单位的劳动规章制度内容违法或制定的程序违法，给劳动者造成损失的，根据《劳动合同法》第八十六条的规定，劳动行政部门可以给予警告的行政处罚，劳动者可以要求赔偿损失；根据《劳动合同法》第三十八条和第四十六条的规定，劳动者可以提出解除劳动合同，用人单位还必须支付经济补偿金。

也就说，一切不
良的法律后果，均由用人单位承担。

因此，如何根据本单位的具体情况应对劳动法律的巨大变化，依法建立和完善劳动规章制度，已经是用人单位人力资源管理部门工作的当务之急。

一、我国现行法律对劳动规章制度的规定
我国现行法律中关于用人单位劳动规章制度的规定主要有：
（一）宪法规定
《中华人民共和国宪法》第五十三条规定：“中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律，保守国家秘密，遵守劳动纪律，遵守公共秩序，尊重社会公德”。

《宪法》将“遵守劳动纪律”作为公民的基本义务之一，意在加速社会主义现代化建设，保障劳动者有秩序地完成生产工作任务，提高劳动生产率。

（二）劳动法规定
《中华人民共和国劳动法》第四条规定：“用人单位应当依法建立和完善规章制度，保障劳动者享有劳动权利和履行劳动义务”。

第八十九条规定：“用人单位制定的劳动规章制度违反法律、法规规定的，由劳动行政部门给予警告，责令改正；对劳动者造成损害的，应当承担赔偿责任。

”这些规定明确了劳动规章制度的制定主体，明定了劳动规章制度应当合于法律、法规的规定。

（三）劳动合同法规定
《劳动合同法》第四条规定：“用人单位应当依法建立和完善劳动规章制度，保障劳动者享有劳动权利、履行劳动义务。

”“用人单位在制定、修改或者决定有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定。

”“在规章制度和重大事项决定实施过程中，工会或者职工认为不适当的，有权向用人单位提出，通过协商予以修改完善。

”“用人单位应当将直接涉及劳动者切身利益的规章制度和重大事项决定公示，或者告知劳动者。

”第三十八条规定：“用人单位有下列情形之一的，劳动者可以解除劳动合同：……（四）用人单位的规章制度违反法律、法规的规定，损害劳动者权益的；”第三十九条规定：“劳动者有下列情形之一的，用人单位可以解除劳动合同：……（二）严重违反用人单位的规章制度的；”第七十四条规定：“县级以上地方人民政府劳动行政部门依法对下列实施劳动合同制度的情况进行监督检查：（一）用人单位制定直接涉及劳动者切身利益的规章制度及其执行的情况；”第八十条规定：“用人单位直接涉及劳动者切身利益的规章制度违反法律、法规规定的，由劳动行政部门责令改正，给予警告；给劳动者造成损害的，应当承担赔偿责任。

”
（四）相关主体法律法规的规定。

《全民所有制工业企业法》、《城镇集体所有制企业条例》、《乡镇企业法》、《公司法》等有关主体法律、法规，都赋予了企业制定劳动
规章制度的权利，并对劳动规章制度的制定程序作出了相应规定。

国有企业、集体企业制定重要劳动规章制度必须经职工（代表）大会审议决定，其他企业制定重要劳动规章制度时，应当听取工会和职工的意见。

（五）最高人民法院司法解释
《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第十九条规定：“用人单位根据《劳动法》第四条之规定，通过民主程序制定的规章制度，不违反国家法律、行政法规及政策规定，并已向劳动者公示的，可以作为人民法院审理劳动争议案件的依据。

”由此可见，用人单位制定的劳动规章制度作为审理劳动争议的依据，有三个条件：第一，必须是由用人单位的行政管理机关依法制定，内容必须符合劳动法及有关法律、法规；第二，必须经过职工代表大会或其他民主程序通过，未设职工代表大会制度的用人单位，由股东大会、董事会等权力机构或者依相应的民主程序通过制定；第三，必须要明确告知劳动者，用人单位未尽告知义务的，不能作为处理劳动争议案件的依据。

《湖南省高级人民法院关于审理劳动争议案件若干问题的指导意见》（湖南省高级人民法院审判委员会2009年5月20日会议通过湘高法发〔2009〕11号）第十七规定：“用人单位在《劳动合同法》施行前制定的规章制度，一般予以认可。

”“《劳动合同法》施行后，用人单位制定、修改直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者决定重大事项时，未经过《劳动合同法》第四条第二款规定的民主程序的，
原则上不能作为用人单位用工管理的依据。

但规章制度或者重大事项的内容未违反法律、行政法规及政策规定，不存在明显不合理的情形，并已向劳动者公示或告知的，可以作为人民法院裁判的依据。

”
从以上例举我们可以看出两点：
（一）建立和完善劳动规章制度，是用人单位的法定义务。

《劳动合同法》第四条的规定明确了劳动规章制度所具有的法律地位，把依法建立劳动规章制度作为用人单位的法定义务，对于用人单位构建和发展和谐稳定的劳动关系，具有非常重大的意义。

在《劳动合同法》的九十八个条文当中，一条写这么多文字，是少见的，而且是放在总则中摆在第四条的重要位置上，由此可见劳动规章制度的重要性。

既然建立和完善劳动规章制度是用人单位的法定义务，那么，如果用人单位没有承担这一法定义务，或者没有严格依法尽好这一法定义务，都将承受对单位不利的后果：
1、不予适用。

不合法的规章制度，在仲裁或诉讼中不能作为审理劳动争议案件的依据。

根据《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第十九条的规定，规章制度必须符合“民主程序制定”、“合法”，“公示”三个条件，才可作为人民法院审理劳动争议案件的依据。

2、民事赔偿责任。

按照《劳动合同法》第八十条规定，规章制度违反法律、法规规
定的，由劳动行政部门责令改正，给予警告；给劳动者造成损害的，应当承担赔偿责任。

3、劳动者可以随时通知解除劳动合同。

根据《劳动合同法》第三十八条规定，用人单位的规章制度违反法律、法规的规定，损害劳动者权益的，劳动者可以解除劳动合同，用人单位需支付经济补偿金。

（二）建立和完善劳动规章制度，也是用人单位的法定权利。

《劳动合同法》第四条规定从其表述上来说好像是义务，但从实际运用的角度来说，此条规定对用人单位来说，绝对是利多，是一项重要的法定权利，而且权利大于义务。

也就是说，本条规定对于用人单位来说至关重要。

综观整个《劳动合同法》，用人单位承担义务的条款居多，而享有权利的条款少见，但本条就是授予用人单位权利的一个大条款。

用人单位内部劳动规章制度的制定权，是法律赋予用人单位的用人权的重要组成部分。

规章制度也称为“企业内部法”，集中劳动规章制度的“员工手册”，是企业规章制度、企业文化与企业战略的浓缩，是企业内的“法律法规”，同时还能起到展示企业形象﹑传播企业文化的作用。

站在企业的角度，合法的“员工手册”可以成为企业有效管理的“武器”；站在劳动者的角度，它是员工了解企业形象﹑认同企业文化的渠道，也是自己工作规范、行为规范的指南。

特别是在用人单位单方面解聘员工时，合法的“员工手册”往往会成为有力的依据之一。

《劳动合同法》第三十九条规定的用人单位可以随时
解除劳动合同的情形中包括“严重违反用人单位的规章制度的”。

但是，如果用人单位没有规定,或者规定不明确,在因此引发劳动争议时，就会因没有依据或依据不明确而陷入被动。

因此，制定好劳动规章制度，进而制定一本合法的“员工手册”，是法律赋予企业的权利,也是企业在管理上的必需。

二、劳动规章制度的基本功能
劳动规章制度，亦即用人单位内部劳动规则，习惯上叫员工劳动手册，有的国家法律上称之为雇佣规则或工作规则、从业规则。

它是用人单位组织生产劳动和进行劳动管理的规则和章程。

（一）劳动规章制度是用人单位全体员工在生产劳动过程中共同的行为规范。

劳动规章制度是用人单位规章制度的重要内容之一。

它以用人单位为制定主体，以公开和正式的单位文件为表现形式，是用人单位全体员工在生产劳动过程中共同的行为规范。

用人单位劳动规章作为内部的一种规章制度，它既不同于国家的法律、法规和政策，也不同于社会团体的章程。

其区别主要体现在制定主体、规范内容、实施对象和范围，以及制定程序方面。

（二）劳动规章制度是专门调整用人单位内部劳动关系的一种制度。

劳动规章制度只对本单位内部生产劳动过程中劳动者的行为进行规范和制约，员工非生产劳动过程中的行为，以及不属于劳动关系范畴的事项，如企业生产计划、财务管理、计划生育等，劳动规章则不
予约束。

用人单位劳动规章的实施范围只能在本单位内部。

它既不能够规范和约束别的单位的员工，也不能约束本单位员工在单位外部的行为。

（三）劳动规章制度对用人单位全体员工都具有约束力、强制性。

劳动规章制度的基本属性是它的行政性、强制性和目的性。

劳动规章制度是用人单位为了有效地组织生产经营活动，科学地进行劳动管理而制定并通过单位行政权力保证其实施的行为规则。

劳动规章制度一旦制定公布，对全体员工都具有约束力、强制性，它要求所有员工都必须遵照执行。

（四）劳动规章制度是用人单位用工自主权和员工参与民主管理相结合的产物。

用人单位只有通过制定劳动规章制度，把法律赋予的用工自主权确定下来并予以公示，才能在实践中行使。

员工作为劳动关系的主体，既有权参与劳动规章制度的制定，又有义务履行劳动规章制度，用劳动规章制度来约束自己的行为。

同时，员工还有权对单位实施劳动规章制度的情况进行监督。

三、劳动规章制度在劳动管理中的作用
劳动规章制度对于用人单位更深层次上作用和意义，还应该从以下四个方面来理解：
（一）劳动规章制度对用人单位全体劳动者具有号召力和约束力。

劳动规章制度是用人单位全体劳动者实现生产劳动过程中共同意
志和愿望的规范，是经过全体劳动者认可的，对全体劳动者具有号召力和约束力，全体劳动者都必须遵守和执行。

（二）劳动规章制度是用人单位实行劳动控制的有效手段和重要途径。

劳动控制是通过外因和内因的力量，对单位的员工在劳动过程中的行为进行约束和限制，使其保持在一定范围内，不超出一定的界限。

例如要按时上下班不得迟到、早退，工作中不能怠工、任意跳槽，要按照操作规则办事等。

劳动规章制度作为劳动控制的一种有效手段和重要途径，它能够从微观上直接防止生产劳动过程中劳动者个人不良意志的产生和不良行为的扩张，实现企业生产劳动过程的有序和安全稳定。

（三）劳动规章制度代表用人单位管理者的权威，是用人单位行使劳动管理权的重要依据。

劳动规章制度是用人单位的内部“法律”，贯穿于用人单位的整个用工过程，是用人单位行使管理权、合同解除权的重要依据。

对一个单位特别是企业而言，有了劳动规章制度，全体劳动者都按照劳动规章制度所表示的规则办事，生产劳动秩序就能做到有条不紊。

相反，如果没有劳动规章制度这一体现经营者权威规则和制度，劳动过程必然混乱无序，劳动关系不可能和谐稳定。

（四）劳动规章制度反映用人单位劳动过程的普遍规律。

用人单位在组织生产劳动个工作时，需要规则、制度、纪律，需要统一管理，统一指挥，统一行动，不允许各行其是，更不允许自由放任。

因此说，劳动规章反映了生产劳动和工作过程的普遍规律。

尽管这种统一的度在不同单位里会有一些差别，但其要达到的目的则是完全相同的。

（五）劳动规章制度是用人单位抵御劳动争议风险强有力的手段。

发生劳动争议时，劳动规章制度对用人单位而言，可以发挥重要的证据作用。

《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第19条规定：“用人单位根据《劳动法》第四条之规定，通过民主程序制定的规章制度，不违反国家法律、行政法规及政策规定，并已向劳动者公示的，可以作为人民法院审理劳动争议案件的依据。

”不合法的劳动规章制度，在仲裁或诉讼中不能作为审理劳动争议案件的依据，这对用人单位而言是十分不利的；如果没有劳动规章制度，也就是在仲裁或诉讼中不能提供重要证据，败诉的几率几乎可以说是百分之百。

（六）劳动规章制度与劳动合同、集体合同是用人单位调整劳动关系的三大支柱
用人单位劳动规章、劳动合同、集体合同，在单位内部都是确定劳动关系双方权利义务的重要依据，都是规范劳动行为的准则和协调劳动关系的重要制度。

人们称其为用人单位调整劳动关系的三大支柱。

但是，三者的目的虽然一致，却各有自己的特定职能。

因而不能相互替代，不能混同。

劳动规章制度与劳动合同、集体合同的主要区别表现在：
1、法律关系主体不同。

劳动规章制度的制定主体是用人单位行政机关，它是用人单位单方的法律行为，属于单位行政权。

劳动合同的主体是用人单位和劳动者双方，缺少任何一方就无法订立劳动合同，也不会形成劳动合同法律关系。

在订立劳动合同时，劳动者和用
人单位的主体地位是平等的，不存在相互依赖和服从的关系。

集体合同的主体是用人单位和本单位职工团体，法律关系也是由双方主体构成，而不是用人单位行政单方。

集体合同签订以后，不能由单位行政机关以单位文件的形式公布，而是由单位行政机关和单位工会以适当的形式向各自代表的成员公布。

2、效力范围不同。

劳动规章规定的内容是集体性的，它发挥作用的领域是整个单位，其对象是全体员工。

劳动合同只涉及到单个劳动者，不涉及到用人单位的其他员工。

一份劳动合同只对当事人一方的员工个人发生法律效力，而对其他任何人都不具有约束力。

劳动合同订立后，订立劳动合同的员工保存一份，不需要向全体员工公布。

而劳动规章不仅要向全体员工正式公布，让全体员工都知道，对于新招用的员工，用人单位还要组织他们学习。

3、内容指向不同。

劳动规章与集体合同的内容在某些方面往往出现交叉，甚至可能重复。

但是，两者并不等同，而是各有侧重，且指向不同。

劳动规章的内容侧重于员工的劳动行为规范，它涉及到单位生产劳动和工作过程中的各个环节，内容比较全面。

而集体合同的内容则侧重于规定单位范围内的最低劳动标准以及对职工实施的劳动保护，职工获得的劳动报酬等方面，企业行政应履行的义务等。

集体合同的内容集中体现在职工劳动权益和利益的保护方面，内容既可以是全面的，也可以是单项的。

一般情况下，集体合同不涉及生产劳动过程中，企业进行劳动管理和劳动者个人的行为规范。

例如，关于职工工作时间问题，集体合同规定的工作时间主要是工时标准以及缩
短或限制延长工作时间的要求，是在工作时间上对职工进行劳动保护。

而劳动规章则侧重于规定单位实行哪一种工时制度，是标准工时制还是不定时工作制或综合计算工时工作制，职工具体的上下班时间，如何保证职工遵守工作时间，约束职工和企业都不违反工时制度。

由此可见，集体合同和劳动规章不仅在内容的指向上不同，而且对同一内容作出规定时，其侧重点、具体程度也是有区别的。

4、实施方式不同。

劳动规章作为用人单位实施劳动管理的一种制度，一方面要靠行政权力保障实施；另一方面要靠日常运用思想教育和经济手段来促使劳动规章的贯彻执行。

对于劳动规章的执行情况，通常由单位行政运用奖励和惩罚两种手段来落实。

而劳动合同和集体合同作为一种协议，是依靠它的法律约束力来保障实施的，劳动合同和集体合同一经订立就具有法律效力，双方当事人必须履行，特别是劳动合同，任何一方不履行或违反合同均要承担违约责任，受到相应的处罚。

从追究责任的形式上看，用人单位的劳动规章一般是单方性的，它只对违章者个人追究责任，而劳动合同和集体合同属双方性的，任何一方或双方不履行合同规定的义务或违反合同约定，都要依照法律、法规或合同约定追究其责任。

劳动合同和集体合同完全依照合同条款的法律约束力，由合同双方当事人履行，不需要行政干预，行政也不应对合同双方当事人进行干预。

四、劳动规章制度制定的依据、原则和程序
用人单位的劳动规章制度是用人单位制定的组织劳动过程和进行劳动管理的规则与制度的总和。

劳动规章制度内容广泛，包括了用人单位经营管理的各个方面。

劳动规章作为调节用人单位内部劳动关系，规范人们劳动行为，加强劳动管理，实现劳动控制，保证用人单位生产劳动有序进行的章程和制度，不能凭空产生，更不能由单位管理、经营者单方面任意编造。

这就决定了企业制定劳动规章要有多方面的、充分的、可靠的依据，必须遵守一定的原则和程序。

(一) 劳动规章制度制定的法律依据
第一，用人单位制定劳动规章以法律为依据，首先要把法律的总精神与原则运用到劳动规章中去，让劳动规章与法律规范在指导思想、基本准则、服务宗旨、规范目的、调整方向等问题上保持一致。

第二，要根据法律的内容确定劳动规章的内容。

这里所说的法律法规不是单指法律和行政法规，而是一个广义的概念，即所有具有法律约束力的规范性文件，包括法律、行政法规、地方法规、规章、行政解释、司法解释等。

比如，劳动法对企业招用员工、劳动关系的建立、劳动合同、员工工作时间和休息休假、劳动报酬、社会保险福利、劳动安全卫生、女工和未成年工保护、劳动争议处理等方面都有规定，用人单位在制定劳动规章时，凡涉及上述内容的，应当依据法律法规的有关规定，把法律法规在这些方面的规定具体化。

劳动规章的内容不得违反法律法规，主要是指在法律法规保护的主体条件上，劳动规章的内容、标准不得与法律法规的规定相抵触。

例如劳动合同中约定试用期的问题，《劳动合同法》规定试用期最长不超过6个月，这只。