中华人民共和国土地管理法释义：第二条

第⼆条中华⼈民共和国实⾏⼟地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。

全民所有，即国家所有⼟地的所有权由国务院代表国家⾏使。

任何单位和个⼈不得侵占、买卖或者以其他形式⾮法转让⼟地。

⼟地使⽤权可以依法转让。

国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的⼟地实⾏征⽤。

国家依法实⾏国有⼟地有偿使⽤制度。

但是，国家在法律规定的范围内划拨国有⼟地使⽤权的除外。

【释义】本条是关于我国基本⼟地制度的规定。

⼀、我国实⾏⼟地的社会主义公有制。

宪法第六条规定，“中华⼈民共和国的社会主义经济制度的基础是⽣产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。

”⼟地是宝贵的⾃然资源，同时也是最基本的⽣产资料。

中华⼈民共和国建国以后，我国⼟地的社会主义公有制逐步确⽴，形成了全民所有⼟地，即国家所有⼟地，劳动群众集体所有⼟地，即农民集体所有⼟地，这样两种基本的⼟地所有制形式。

⼟地所有制的法律表现形式是⼟地所有权，即⼟地所有者对其⼟地享有占有、使⽤、受益和处分的权利。

根据宪法和本法规定，我国城市市区的⼟地属于国家所有。

农村和城市郊区的⼟地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。

因此，我国⼟地公有制的法律表现形式是国有⼟地所有权和农民集体⼟地所有权。

国家和农民集体是我国⼟地所有权的主体，国家和农民集体对⾃⼰所有的⼟地⾏使权利受法律保护。

对于任何侵犯公有⼟地所有权的⾏为，都将受到法律制裁。

⼟地公有制是我国⼟地制度的基础和核⼼，也是我国社会主义制度的重要经济基础，⼀切⼟地⽴法都必须遵循和维护这⼀制度。

⼆、国家所有⼟地的所有权由国务院代表国家⾏使。

国有⼟地所有权由国务院代表国家⾏使，是指国务院代表国家依法⾏使对国有⼟地的占有、使⽤、收益和处分的权利。

在法律上规定国务院是国有⼟地所有权的代表，⼀是明确地⽅各级⼈民政府不是国有⼟地所有权代表。

⽆权擅⾃处置国有⼟地，只能依法根据国务院的授权处置国有⼟地；⼆是赋予中央⼈民政府⾏使国有⼟地资产经营管理的职能；三是明确国有⼟地的收益权归中央⼈民政府，国务院有权决定国有⼟地收益的分配办法。

国务院代表国家⾏使国有⼟地所有权，但是在国有⼟地的具体经营、管理上，国务院可以直接⾏使有关权利，也可以授权地⽅⼈民政府或者委托国有公司⾏使有关权利。

关于农民集体所有⼟地的所有权应当由作为该⼟地所有权主体的农民集体⾏使。

⾄于具体经营、管理，根据本法的规定，农民集体所有的⼟地依法属于村农民集体所有的，可以由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，可以由村内各该农村集体经济组织或者村民⼩组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。

三、不得侵占、买卖或者以其他形式⾮法转让⼟地；⼟地使⽤权可以依法转让。

为了保护⼟地的社会主义公有制不受侵犯，同时也是为保护我国的耕地资源，宪法第⼗条第四款规定，“任何组织或者个⼈不得侵占、买卖或者以其他形式⾮法转让⼟地。

”买卖⾏为的法律特征是将财产的所有权由出卖⼈转移给买受⼈，因此买卖⾏为的法律后果是改变财产的所有权。

我国公有⼟地所有权的主体只能是国家和有关农民集体，除国家为了公共利益的需要可以依法征⽤农民集体所有的⼟地外，公有⼟地的所有权是不能改变的。

任何买卖或者变相买卖⼟地，即通过买卖改变⼟地所有权的⾏为都是⾮法的，都必须依法禁⽌。

⼟地不仅是我国最紧缺的⾃然资源，还是最重要的公有资产。

随着我国经济体制改⾰的不断深⼊，特别是社会主义市场经济体制的逐步建⽴，⼟地的商品属性⽇益显现出来。

为了适应⼟地使⽤制度改⾰的需要，1988年4⽉第七届全国⼈民代表⼤会第⼀次会议通过宪法修正案，将宪法第⼗条第四款“任何组织或者个⼈不得侵占、买卖、出租或者以其他形式⾮法转让⼟地。

”修改为：“任何组织或者个⼈不得侵占、买卖或者以其他形式⾮法转让⼟地。

⼟地的使⽤权可以依照法律的规定转让。

”即删去了禁⽌出租⼟地的规定，增加了⼟地使⽤权可以依法转让的规定。

同年12⽉，第七届全国⼈⼤常委会第五次会议通过关于修改⼟地管理法的决定，根据宪法修正案对⼟地管理法的有关规定作了相应修改。

这些规定为⼟地使⽤制度改⾰提供了有⼒的法律保障。

将⼟地使⽤权和所有权分离以实现⼟地的商品属性，有利于⼟地资源的优化配置，有利于探索⼟地公有制的有效实现形式，有利于公有⼟地资产的保值和增值，也有利于促进对外开放、引进资⾦。

经过多年的实践，我国⼟地使⽤制度改⾰，特别是国有⼟地使⽤制度改⾰已经取得了巨⼤成功。

四、国家为公共利益的需要可以依法征⽤集体所有的⼟地。

宪法第⼗条第三款规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对⼟地实⾏征⽤。

”这就赋予了国家⼟地征⽤权，确⽴了⼟地征⽤制度。

在我国，⼟地不是为国家所有，就是为集体所有。

各项公共或者公益事业的发展所需要的⼟地，主要来源于对国有⼟地的分配调整，但由于国有⼟地不⾜⽽涉及集体所有的⼟地时，为了保证社会公共事业或者公益事业的发展，体现全社会的长远利益，建⽴⼀种使集体所有⼟地转为国有，以⽤于公⽤的特殊取得制度，并使其合法化，是完全必要的。

⼟地征⽤具有强制性和补偿性的特征，即被征地单位（集体⼟地所有权⼈）不得以其所有权从事对抗⾏为，不得阻挠；国家在⼀定的范围内依法对被征地单位予以适当补偿，⽽不是赔偿。

同时需要指出的是，为了保护集体⼟地所有权⼈的合法权益，国家⼟地征⽤权也不能滥⽤，必须依照法律规定的条件和程序⾏使。

五、国家依法实⾏国有⼟地有偿使⽤制度。

我国⼟地使⽤制度改⾰前的长时期内，国有⼟地是由国家以⾏政⼿段⽆偿划拨给企业，事业单位使⽤的。

这种⼟地使⽤制度有很多弊端：⼀是⼟地资源配置效益差，利⽤效率低下。

⼟地使⽤者在⽤地上既没有压⼒，也没有动⼒，多占少⽤、早占晚⽤、优地劣⽤、占⽽不⽤甚⾄乱占滥⽤，严重地浪费了⼟地资源，⽽国家对此因缺乏调节余缺的机制⽽⽆能为⼒。

⼆是国有⼟地收益⼤量流失。

国家凭借⼟地所有权，本应取得⼀定的收益，但实际上相当⼀部分⼟地收益流⼊了⽤地者的⼿中。

三是导致了企业间的不平等竞争。

由于不同企业都从政府⽆偿得到不同位置和数量的⼟地，拥有较多⼟地且位置优越的企业，与缺乏⼟地位置较差的企业，实际上处于不平等的竞争地位。

因此，对国有⼟地使⽤制度进
⾏改⾰具有重要意义。

⾸先，国有⼟地使⽤制度改⾰是经济体制改⾰的重要组成部分。

这是因为，（1）⼟地公有制是社会主义公有制的重要组成部分，在市场经济条件下，只有实⾏国有⼟地有偿使⽤制度，才能使国家对⼟地的所有权在经济上得到实现，才能真正保障社会主义公有制的主体地位。

（2）⼟地是巨⼤的社会财富，⽽且会随着经济和社会的发展不断增值。

国家掌握了国有⼟地的收益，就有⾜够的财⼒发展⽣产和调节社会分配，贯彻以按劳分配为主体的社会主义分配原则。

（3）⼟地是基本的⽣产要素，⼟地使⽤权应当进⼊市场。

社会主义市场应当是⼀个包括了消费品市场、⽣产资料市场和资⾦、劳务、⼟地等⽣产要素市场的完整体系。

⼟地使⽤权不进⼊市场流通，市场体系就不完善，市场调节的作⽤也不能充分发挥。

其次，只有实⾏有偿、有限期、能流动的国有⼟地使⽤制度，对⼟地既作为资源管理，⼜作为资产管理，才能合理配置⼟地资源，实现的⼟地利⽤效益，并确保⼟地资产的保值和增值。

最后，进⾏国有⼟地使⽤制度改⾰，实⾏国有⼟地有偿、有限期使⽤制度，是实现城市基础设施建设良性循环、促进经济发展的正确途径。

1994年7⽉5⽇，第⼋届全国⼈⼤常委会第⼋次会议审议通过的城市房地产管理法对国有⼟地有偿使⽤制度作出了具体规定。

国有⼟地有偿使⽤制度，主要是指国家将国有⼟地使⽤权在⼀定年限内出让给⼟地使⽤者，由⼟地使⽤者向国家⽀付⼟地使⽤权出让⾦，具体内容包括：（1）⼟地使⽤权出让，必须符合⼟地利⽤总体规划、城市规划和⼟地利⽤年度计划。

（2）⼟地使⽤权出让，由市、县⼈民政府有计划、有步骤地进⾏，出让的每幅地块、⽤途、年限和其他条件，由市、县⼈民政府⼟地⾏政主管部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定⽅案，按照国务院规定，报经有批准权的⼈民政府批准后，由市、县⼈民政府⼟地⾏政主管部门实施。

（3）⼟地使⽤权出让，可以采取拍卖、招标或者双⽅协议的⽅式。

商业、旅游、娱乐和豪华住宅⽤地，有条件的，必须采取拍卖、招标⽅式；没有条件，不能采取拍卖、招标⽅式的，可以采取双⽅协议的⽅式。

采取双⽅协议⽅式出让⼟地使⽤权的出让⾦不得低于按国家规定所确定的。

（4）⼟地使⽤权出让的年限由国务院规定。

按照⽬前国务院的规定，⼟地使⽤权出让的年限是：居住⽤地七⼗年；⼯业⽤地五⼗年；教育、科技、⽂化、卫⽣、体育⽤地五⼗年；商业、旅游、娱乐⽤地四⼗年；综合或者其他⽤地五⼗年。

（5）⼟地使⽤权出让，应当签订书⾯合同。

⼟地使⽤权出让合同由市、县⼈民政府⼟地⾏政主管部门与⼟地使⽤者签订。

（6）⼟地使⽤者需要改变⼟地使⽤权合同约定的⼟地⽤途的，必须取得出让⽅和市、县⼈民政府规划⾏政主管部门的同意，签订⼟地使⽤权出让合同变更协议或者重新签订⼟地使⽤权出让合同相应调整⼟地使⽤权出让⾦。

（7）国家对⼟地使⽤者依法取得的⼟地使⽤权，在出让合同约定的使⽤年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据⼟地使⽤者使⽤⼟地的实际年限和开发⼟地的实际情况给予相应的补偿。

（8）⼟地使⽤权出让合同约定的使⽤年限届满，⼟地使⽤者需要继续使⽤⼟地的，应当⾄迟于届满前⼀年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅⼟地的，应当予以批准。

经批准准予续期的，应当重新签订⼟地使⽤权出让合同，按照规定⽀付⼟地使⽤权出让⾦。

⼟地使⽤权出让合同约定的使⽤年限届满，⼟地使⽤者未申请续期或者虽申请续期但未获批准的，⼟地使⽤权由国家⽆偿收回。

（9）⼟地使⽤权出让⾦全部上缴财政，列⼊预算。

（10）以出让⽅式取得的⼟地使⽤权，可以设定抵押权；可以依法再次或者多次转让，转让后的⼟地使⽤权的使⽤年限为⼟地使⽤权出让合同约定的使⽤年限减去原⼟地使⽤者已经使⽤年限后的剩余年限。

除国有⼟地使⽤权出让⽅式外，国有⼟地有偿使⽤制度还包括⽬前尚在改⾰、探索，将逐步被有关⼟地⽴法所确认的其他国有⼟地有偿使⽤⽅式。

六、国家在法律规定的范围内划拨国有⼟地使⽤权。

划拨国有⼟地使⽤权，是指县级以上⼈民政府依照本法的有关规定批准，在⼟地使⽤者缴纳有关补偿、安置等费⽤后将⼀定数量的国有⼟地交付其使⽤，或者直接将⼀定数量的国有⼟地⽆偿交付给⼟地使⽤者使⽤。

对建设⽤地，我国长期以来⼀直采⽤这种⽅式。

随着国有⼟地使⽤制度改⾰的不断深化，出让国有⼟地使⽤权在整个建设⽤地供应总量中所占的⽐重在不断增加。

但⼀直到⽬前，划拨国有⼟地使⽤权在建设⽤地供应中仍然占有重要地位。

今后深化国有⼟地使⽤制度改⾰的主要⽬标就是要逐步增加国有⼟地使⽤权出让在建设⽤地供应总量中的⽐重，相应减少划拨国有⼟地使⽤权的供应数量。

但是，从我国的实际情况出发，划拨国有⼟地使⽤权不可能完全取消，国家建设⽤地还不能都采⽤⼟地使⽤权出让的⽅式。

因此，本条第五款将国有⼟地有偿使⽤规定为国有⼟地的基本使⽤制度，将划拨国有⼟地使⽤权作为国有⼟地有偿使⽤制度的⼀种补充。

同时明确规定划拨国有⼟地使⽤权必须限于法律规定的范围。

根据本法和城市房地产管理法的规定，下列建设⽤地的⼟地使⽤权，可以由县级以上⼈民政府依法批准划拨：（1）国家机关⽤地和军事⽤地；（2）城市基础设施⽤地和公益事业⽤地；（3）国家重点扶持的能源、交通、⽔利等基础设施⽤地；（4）法律、⾏政法规规定的其他⽤地。

以划拨⽅式取得的国有⼟地使⽤权，除法律、⾏政法规另有规定外，没有使⽤期限的限制，⼟地使⽤者可以长期使⽤。

但是，以划拨⽅式取得的国有⼟地使⽤权不得擅⾃转让，确实需要转让的，必须依法报有批准权的⼈民政府审批，并办理有关法定⼿续。