公文基本概念

李克实：大家好，第一讲公文的基本概念，打算从四个方面来讲。

一个是公文的定义，第二介绍一下公文的总类，第三是公文的分类，第四是关于公文写作和处理的一些基本原则。

那么首先我们讲以一下公文的定义。

按照2012年14号文的《党政机关公文处理工作条例》的说法，给了一段定义，是这样一段话。

是“党政机关公文是党政机关实施领导，履行职能，处理公务的具有特定效率和规范体式的公文。

是传达贯彻党和国家方正政策，公布法规和规章，指导布置和商洽规律，请示和答复问题，报告通报和交流情况等重要工具”。

那么这一段话，就把什么是公文，做了一个准确的描述，给了一个定义。

那么在这段话当中，我想有这么几个是他的特征关健词。

一个就是公务，那么既然是公文，他就一定是具有这个特征，就是涉及公务活动，那么没有涉及公务活动，那应该不能算是公文，所以这是一个特征。

第二就是效率，公文都是有用的，有一定的目的，能够解决一定的问题，这是它的第二个特征。

也就是说没有没用的公文。

第三个特征就是特定的规范的体式。

那么这三个特征，把公文定在了准确的位置上。

属于这类的，我们叫做公文，不具备三个特征的，那么就不是公文了。

公文的体式是什么？通文的体式，我理解包括三个方面的构成。

第一个就是公文的外观和格式，也就是说我从外观上一个红
头文件，他有一些规定的标识、格式包括印章，整个构成是一个公文，一看是一个回头文件，这是一个概念。

第二就是公文之间的关联性，也就是说你行文的一些规则，谁给谁的文件，按照职能应该是谁负责的事情，这公文的一些关联性。

第三就是公文特定的语言，它的内容，那么它所描述一件事情，一种常规的习惯。

那么这是三个部分。

讲到这，我举一个例子，大概在80年代初期，我们知道那个时候是改革开放刚刚开始，文化大革命结束以后平反冤假错案的工作也就是在那一段。

这个时候出了这样一件事情，东北有一个老干部，他在文化大革命期间，被处理了。

他和别的受政治迫害的老干部不太一样，他看到大家都平反了，他也想平反。

他犯的错误是一种什么性质呢？属于生活作风那方面的问题，而且对方还是一个军属，按照我们国家的法律，是被判刑的。

包括他的公职党籍都是被开掉的。

那么你想这种事，它和文化大革命政治运动没什么关系，这种案子怎么能够平反呢，就平不了。

他就想了一个办法，想给自己平反，就做了一个假文件，这个人手也很巧。

弄了个萝卜，克了一个章，搞了个国务院文件，做得也很像，省政府就给寄过去了。

省政府接到这个文件以后，打开一看国务院文件，一看外观很像，从外观格式这些方面，他算过关了，拿肉眼一下子还判定不出来。

但是一看标题，就觉得这个关系不对了，我们都知道干部问题是谁来管？是组织部门来管，那么怎么是国务院给某一个人平反，这个关系不对。

而且是国务院为一个人平反，说这个人是谁啊？这也不知道，省级干部想了一遍，也没有这么一个人，这就觉得很蹊跷了，而且给省政府，说也不对，说我省政府也不是管干部问题的。

这个就产生怀疑了。

再一看内容就更有意思了，那里头是通篇充满了这种话，立即给某某某平反，分配给三居室住房一套，工资连提三级，你像这种话显然就不是公文语言，说这哪是国务院的话，说土匪座山雕的话差不多，所以说一看这就是假的。

按照这么一个线索，很快就把这个人给抓了，抓了以后他还很不服气。

反复问办案人员，说你们怎么看出来是假的。

他就不理解，公文的话，不光是一个外观，它还有它的关联性还有它的语言，这是它所搞不清楚的事情。

讲这么一个故事，也是跟大家讲，我们学习公文的这种重要性。

不要出现我们人是真的，事是真的，结果由于我们缺乏公文的知识，搞出来的公文看着像假的，那就闹笑话了。

所以说什么是公文，先给大家一个概念，这是关于公文的定义。

第二个我说一下就是公文的种类，公文的种类，我们可以给它分为广义和狭义的两种解释。

我们按照党政机关公文处理工作条例描述的话，那么就是实务总公文。

但实际上我们所使用的公文的种类，是非常多的。

你比如说它并没有规定为是发文文种，但是它也是公文，比如说各类的法律、法规、规定、办法、实施细则、规则、计划、总结、方案等等，它不作为文种的使用，但是说它是不是公文呢显然它是公文。

所以说我想广义公文，这是一个概念，也是包括这些在内的，这都是公文。

还有一种就是没有列入公文管理的有一些机关文书，你比如说这个请假单、辞职报告、介绍信、申请书，日常管理当中很多这一类的东西。

这一类东西，很多它是按照公文的特定来解释的话，它也都吻合。

比如说介绍信，你到哪个单位去办一件什么事情，我们有一种也是有一种固定的格式。

兹介绍某某某同志，到你单位联系什么什么事项，也有一定固定格式。

那么是不是公务呢？是，有没有效益呢？有。

那么你按照公文的三个特征来讲的话，它也都具备，但是我们一般来讲，这个是不纳入公文管理的。

那么这些东西从广义的意义上来讲的公文，这个是比较多的了。

那么我们讲的公文，是从狭义的理解来讲这个公文，我想就是说两点。

一个就是说作为发文文种使用的种类，现在是事物种，将来在修订调整也可能有变化。

目前礼说，我们就是按照党政机关公文处理工作条例的规定，这个规定内的来办的。

所以我们现在讲的公文，只是这15个文种，这个范围，这是我们大的划分。

那么具体的文种，我们一个一个来探讨一下。

15个文种的第一个是决议，决议给它的定义是会议讨论通过
的重大决策事项。

那么这个决议和会议记要呢，它的性质有些相仿。

开完了一个会以后，我们通过了一些什么事项，通过文字把它记录下来，都是这样。

但是决议和会议记要呢，它不一样在决议是相对来说比较重要的大事，会议记要就是我遇到什么问题，通过了什么意见，那个就是包括一些常规性的工作，这个都在里头。

但是决议是突出一个主题，一个重点，作出的话，一个重大的政策决策是这样的。

那么这是它的区别。

第二个就是决定。

决定应该是在很多单位当中，也是使用的比较广泛。

决定有三种作用，一个是对重要的事项作出决策和部署。

一般来讲，我们基层机关这种东西相对来说比较少，主要是首脑机关，作出一个重要的事项作出决策和部署。

那么这是一个作用。

第二就是奖惩有关单位和人员，它的奖惩就是说通过一个决定，我们奖惩有关人员，有几种颁布的方式。

决定只是其中一种，决定一般认为是高于的话，我们做出来一个，你比如说一个表扬名单、奖励名单然后通知就可以了。

那么决定就是要高于这个规则，那么奖惩有关单位，这是第二个。

第三个呢，就是变更或者是撤销下级机关不适当的规定事项。

我想可能有两个大类，一个大类的话，属于错误的决策实施以后，发现有严重的问题，你比如说设计两个以上部门职能的，没有通过协商，各自单独行文。

我打个比方讲，我们讨论了一个热点话题，说退休年龄的问题。

可能两个部门它的意见是不一致
的，比如说社保部门，他就希望你退休年龄延后一些，这样他的工作压力就会小一点。

但是就业部门，就希望退休年龄能够提前一点，这样的话，就能倒出更多的岗位来安排就业。

那么这两个部门的意见，必须要综合的考虑，作出决策。

如果这两个部门，未经上级机关批准或者是未经沟通，也没有形成合作，各自行文，各自按照自己的主意去颁布一些规定，那么在实际执行的时候，就会造成混乱。

那么造成混乱了以后，那么你到底是晚退还是早退呀，那么这样的话就会变得不可收拾，这就是属于政策上比较严重的错误，像这种要通过一个决定，撤销你各自行文的这些做法。

撤销以后还不能说你办了的就办了，没办的就不能再办了，那就是说你办了的也得纠正，那就要被撤销。

这是一种。

再有一个就是说，比如说有一些违纪现象，个人在竞争上岗，在谋取职务这个过程当中，采取了不正当的手段，行贿等等。

最后他达到目的，当了局长，当了局长一段时间以后，被揭出来了东窗事发。

查实他有严重的违纪行为，像这个怎么处理？他不是一个撤职的问题，他是不正当的手段当的这个官，这个就要被撤销，撤销任命不是撤销职务。

就是说你当了一年的官了，那不算数，说得什么一点？你发了的钱，你都得扣回来，这个叫做被撤销，这是这一类的，通过决定来处理，这是决定的用法。

第三个就是命令，命令有四个用途。

这次新的条例，它是考虑到军队的需要，是加了第三条，包括武警警衔这些需要，加了
一个。

第三条就是批准授予和晋升衔级，有衔级的这些岗位。

其他的原来的都有，于是公布行政法规和规章这个用途也是比较多的，基本现在通过令，命令这种方式。

二一个就是宣布实行重大的强制措施，比如说戒严令等等这一类的。

再有第四就是加强有关单位和人员，我这讲一下和决定，决定里面我们注意，决定的第二条里面讲，奖惩有关单位和人员，这个命令里头也有一个佳嘉奖有关单位和人员，这两个有什么区别？决定可以是本级机关作出的，但是用令的方式嘉奖，一般是上级机关作出的。

所以说它的规格应该是高于决定，我讲的这是一个。

再有一个就是令的方式嘉奖，是只有奖没有罚，没有一个上级机关的令，来惩罚谁、处分谁，这个没有。

所以说这是在用处上，这是两点区别，这是第三个。

第四个就是公报公告，这两种属于叫做非常重大的事件，一般是在首脑机关才使用。

那么公报就是公布重要决定或者是重大事项，公告是适用于像国内外宣布重要事项或者是法定事项，比如说我们每年过年过节，这个时间像这次全国发布的，今年怎么定，这是全国统一的，像这种事就采取公告的方式。

那么基层机关里头，这两种文种很少用到，这是四和五。

那么第三个文种就是通告，通告它是在一定范围内公布和应
当遵守或者周知事项。

通告和通知有时候很容易搞混，比如说我前一段时间，在北京市的地方，辅导公文培训的，他们就搞了一些作业，那些作业的话，分这个常用文种是分类。

那么通知的作业是给我交了17篇，这17篇当中，因为他是北京市基层部门，实际上只有5篇是属于通知，那12篇都是通告。

比如说小区管理的时候，社区管理的时候，在小区里张贴一个告示，那么这个都不是通知，这个都是通告。

那么通知是什么呢？通知是发布传达要求下级机关和有关单位周知或者执行事项，这是一个作用。

再有一个就是批转和转化功能。

通知是有对象，有特定对象，有受文机关，就是说接受公文的机关，也就是说我们通常讲有抬头的，那么通告是没有的。

通告基本上在一个范围里头，张贴、登报，这个事大家周知就行了，这是两种东西。

再有就是意见，意见是对重要问题提出见解和处理办法，怎么理解这句话。

这个的话是意见的实际上，它是一种下行的。

那么它往往是在这个下行文发出的时候，需要由上级机关，批转转发的时候，它是采取上行上报的形式。

但是它上报的时候，它有一个请示，请求批转和转发这个意见，在更大范围内实施。

这个时候，这个意见本身还没有发挥它的行政效力，什么时候发挥呢？那么上级机关批转以后，那么引发颁发执行的时候，那么它才产生它的效力，所以说，它产生效力的时候，是它下发的时候。

比如说关于搞好森林防火工作的意见，这个意见，它不光是
林业部门要执行，可能是多数部门都和这个事相关，那么它就是报请上级机关。

上级机关的话呢，批转或者是转发以后，那么把这个意见转到各个部门，大家都能够看到按照执行。

那么这是一种准法规，它的法律等级比较低的一种，但是你也得按照办的，那么所以说在发挥它的效能的时候，它就是一种下行性质，这是意见，而不是对上级机关提出意见建议。

说我们有没有向上级机关提出意见建议这种文件呢？说是有的话，也是在请示里面，没有一种说是公文，专门是对上级机关提出意见建议，不是那么理解的，这是意见。

通报这个有时候我们会用到，不是很常用，用的最多的可能是通知和函，就这两种是用的最多的。

那么通知也是相对来说一个比较简单的一个机构，我们有时候会讲，说是新进的同事不满意，说你看看学历这么高，结果动手能力很差，连个通知都不会写，那好像就什么都不会干了。

相对来说通知结构比较简单，也是比较基础性的一种公文。

写作要求相对来说可能也会低一点、容易一些，用的也是最多，这是通知。

通报的话，相对来说少一点，主要是两个作用。

一个用于表彰先进和批评错误，像一个机关里头，有几个触犯刑律被抓走了，那他自然是由有关的机构去处理了。

处理完了以后，机关内部的话，可能要通报一下这个案情，大家引以为戒，也不要信谣传谣，就把情况通报下去，这就是采取通报。

还有一个工作告一段落，那么这个做的很好，通报表彰，这也是一种做法。

第二个就是传达重要精神，和高知重要情况。

那么这是也可以使用通报的这种方式，这是第九个通报。

第十个文种就是报告，报告是三种作用，一是向上级机关汇报工作；二是反映情况，你像我们有一些意见建议，也可以通过报告的格式报给上级机关，反映情况嘛。

第三就是回复上级机关的询问，上级机关或者是领导个人批示询问要求的，你给它要有回复，这个都是采取报告的形式。

报告是在机关经常使用到的，因为它和上级机关的联系，用到比较多的就是报告和请示。

那么请示就是向上级机关具体事项的请求指示批准，那就是说一事一请示，这个都是有明确的内容的，这是请示。

上级机关接到请示以后的话，可能会回复，批复。

批复就是答复下级机关的请示事项，使用批复，这都好理解。

第十三个文种就是议案，议案是适用于各级人民政府，按照法律程序，向同级人民代表大会，或人民代表大会常务委员会提请审议事项，这个议案我们按照行文方向上，我们认为应该属于上行。

因为全国代表大会按照宪法的规定，是最高权利机构，政府向它提交的议案，应该属于上行。

但是这个用途主要是在政府部门向人大，所以这种不是非常广泛，在基层机关里头，可能很多机关用不到。

但是它是一种文种，我想说一下。

再有用的比较多的就是函，第十四种。

函有三个作用，函的作用从过去到现在，是有一些变化的。

在2000年之前，函的作用主要就是两种。

一种不相隶属机关之间，商洽工作。

你不是上下
级，你也是业务主管关系，你比如说我们一个司局级的一个单位，和某个省的某个市，那么这个联系。

没有任何说是我们行政组织直接的关联性，但是我可能要到那个地方联合，要搞一个活动，跟它商洽，像这样的行文就是使用函。

再有第二个作用，就是询问和答复问题，询问答复问题，在过去当中还有一个，实际上也是用函来解决的。

就是相互征求意见，征求稿件，还有就是有一些要求报备案也是使用函，报备案和核准还不太一样。

就是说我没有不同意见，就这样执行了，报备案有时候也使用函。

2000年以后增加了第三条，这一次在新的工作条例里头，保留和强调了这一条。

就是请求批准和答复审批事项，我们一般认为，函就是个平行的。

平行政级别、平行政职能我们之间没有谁要求谁的问题，它就是一个平行的。

请求批准和答复审批事项，就不是平行的，它是一种核准关系。

这个是用在哪里呢？这个主要是用在行政级别可能是相同的两个机关，但是它的行政职能它是不相同的。

也就是说我们经常说的，业务主管机关和被管理机关之间，后头我们讲行政规则的时候，也会涉及到。

比如说我们一个部委，你比如说财政部、民政部，你要出国你要向外交部报一个文，这是什么？2000年之前，我们就叫做请示，这个请示的话，因为你管着我，而且这个请示的格式和给国务院报的，给你的上级机关报的，这个格式的是一样的。

那么2000年在讨论修订的时候，很多专家就认为，你这个级
别相同的机关之间，请示批复这是关联主义。

你是平行政职别机关，你怎么还能请示和批复呢。

所以说认为，凭行政级别和机关，那你只能是说商洽，它就是一个平等的，只能使用函。

但是它的行政职能，它是不平的，你要出国你涉外事物，你当然你得请示外交部，它叫归口管理，也叫业务主管。

说这个行文怎么办？这个有一阵也是搞的非常乱，比如说我们要向财政申报的资金，你写个函领导说了。

你写个请示人家还不一定批不批你，你还写成函，怎么能把这钱要来，这是正事。

所以的话，这个也是有一段非常乱，最后慢慢慢慢形成了一个规则，我看大家也都接受了，就是业务主管机关和被管机关，我们仍然是该请示请示，该批复批复，但是使用的格式区别于上级机关。

就是给上级机关呢，你是用我们轻视报告那种格式，但是平行政级别、机关之间职能管理事项，那么我们就是用函头，这是增加了第三条。

这第三条用途特指对职能管理机关使用的。

所以说函说平行文有几种，平行文本来就是一种，现在就是增加了第三项以后，实际上平行文就是办种，也就是函的前两项是平行的，第三项也是不平行的。

函它也是一些变动，我这多说两句。

第十五个最后一个，就是记要。

记要它是用于记载会议的主要情况和议定事项。

记要可能会有的时候在机关里发挥非常大的作用，那么记要至少是在本机关，它起到一个约束管理，有法定效力，那么它也带有一种规章规定依据的这么一种性质。

所以说记要用好了，应该说它的效力也是非常大的。

所以说把记要作为
一种指定的文种。

那么记要对于开会的人来说，记要要高于领导个人，你像开会的时候，领导个人意见，你说几句他说几句，可能意向并不一定是完全一致，但是最后就是要以记要为主。

一旦形成记要落在文字上的话，那么领导成员都要遵守记要文字记载的内容。

所以说，记要一旦形成，即便是送给会议成员的话，它也是一种下行。

我们说像平行线开始下行。

再有一个记要使用的时候，它形成了这个记要以后，它会发到下级机关或者是机关部门，那么要求贯彻执行。

有的时候，记要下发下级机关去执行的时候，它不一定是全文的。

你比如说什么什么会议记要，完了以后议定事项如下，然后的话一略，二略，三关于什么什么和你有关的，就给你一部分。

但是这个也是说我们在落实工作，在贯彻工作任务，这个时候一个重要的依据，它是有效的。

我想这15个文种给大家过一遍。

第三个，我想说一下公文的分类。

有时候我们讲到公文的时候，概念上比较乱，所以说我觉得有必要借这个机会，跟大家把这个分类做一个讨论。

那么常见的一些公文分类，大概有这么一些。

一个是按照发文的方向进行分类，我们通常讲，上行文、平行文、下行文，刚才介绍了15个文种当中，哪些是上行文，那么大体就是三种。

最常用的就是请示、报告这两种，这解决下级机关向上级机关的报送的，所以说这是比较典型的上行文。

还有一
种就是议案，这个不太常用，这也应该属于上行的。

这是一种。

那么平行文，我刚才讲了就是函，函还有的话呢，就是和业务主管机关之间的行文。

再有的剩下就是11种，11种全部都是下行文。

这里头有几个地方，可能会有一些不同的看法，主要是这么几种。

一个讲意见这个文种，我刚才讲了，我认为意见就是下行文，有的同志认为，说意见可以是多个方向，那么我认为说是一个文件，只能是一个方向，它不可以说是同时是多个方向。

你像函的话，本来也应该平行，但是基于这种特殊性，那么它带有和业务主管机关之间的这种，这个行文。

那么这个意见它就是下行。

再有的话就是说记要，我刚才讲了记要也是下行。

还有呢，就是说通知，也是不定方向。

其实通知的话很明确，就是下行。

曾经我们有一个单位新进人员，也是说是学历也不低的，新进人员各方面都很好，但是这些知识他真的是不太懂。

请假给他的领导请假，怎么请假呢？请霸王假用手机短信，发个短信说我上午在什么什么地方有事，特此通知，把他领导气坏了。

说这什么人啊，你像这个就是个笑话，他就不懂得通知是对下讲话是通知，你不能够对上通知，这是很不礼貌的事情。

所以说我们认为通知就是下行。

但是说，可能有很多同志给我举出很多例子出来。

说是我们平行机关，行政级别机关，那也是经常是给我们发通知。

你比如说我们说国务院办公厅，你国务院是我们部委的上级机关了，那么它给我发通知没问题。

说国务院办公厅按说也是省部级机构，。