行政处罚法中“通报批评”的内涵及适用

行政处罚法中“通报批评”的内涵及适
用
摘要：2021年1月22日，十三届全国人大常委会第二十五次会议通过了行
政处罚法修订草案。

该草案在第九条中增设了“通报批评”的处罚种类。

这一举
措意味着“通报批评”告别了其法律性质的争议，正式成为行政处罚的法定种类。

但行政处罚性质的确定并不意味着对于通报批评再无阐述必要，恰是因为通报批
评获得了行政处罚这一“正式身份”，更需对其内涵及外延的明确、与其他处罚
种类的界限以及适用路径做出进一步阐述。

关键词：行政处罚种类行政执法通报批评
一、通报批评内涵的实质化把握
1.通报批评的形式判断基准
在行政处罚法作出修订之前，“通报批评”一词在社会生活中的出现已非鲜有。

因此，对于新法所增设的通报批评处罚的形式内容和要件进行归纳梳理，确
定一个具体明确的判断标准，有助于避免囿于概念混淆而无法准确判断某一具体
通报批评行为是否属于行政处罚。

行政处罚，是指行政主体为达到对违法者予以
惩戒，促使其以后不再犯，有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序等目的，依法对行政相对人违反行政法律规范但尚未构成犯罪的行为，给予人身的、财产的、名誉的及其他形式的法律制裁的行政行为。

[1]通报批评作为行政处罚的法定
种类，应当具备行政处罚的基本形式要件，这也是分辨某种“通报批评”是否具
备行政处罚性质的重要判断基准。

对上述标准主要可以归纳为以下两点：一是处
罚主体的特定性，通报批评的主体是行政主体，实施通报批评处罚必须具备法定
的权限；二是处罚对象的违法性，通报批评针对的是违反行政法律规范行为的行
政相对人。

例如，高校对学生违反校纪做出的通报批评处分，由于缺乏主体要件，不能视作行政处罚中的通报批评。

2.通报批评的实质性内涵
修订后的行政处罚法将通报批评置于与警告并列之处，说明了通报批评的申
诫罚性质。

通报批评是行政机关将对当事人的行政违法行为作出否定性评价并公
开谴责、申诫。

但是，通报批评是一种特定的处罚方式，还是某类具有相同性质、特征的处罚形式的集合呢？有学者认为，行政处罚种类，并不是以形式用语为规
范对象，而是着眼于概念所表现法规范效果的实质方面。

[2]笔者表示认同，通报
批评难以以形式用语进行设定。

通报批评不是某一种具体的处罚方式，而应当从
实质的角度把握其内涵，其应当为法律效果相同的处罚方式的集束，亦即，通报
批评包涵多种具备同等法律效果的处罚形式。

首先，在法律规范上很难为通报批评确定一种具体的范式，将通报批评的各
种形式均罗列于规范内容之中的做法也与法律条文应具备的精简性相背离。

规范
形式不可能规定行政主体通报批评处罚的方式只能以发布公告的形式进行；且行
政行为的作为形式也在不断发展变化之中，如若将目前所能设想到的行政处罚的
方式以规范的形式予以设定，也将使法的安定性受到挑战。

其次，对通报批评的
内涵进行实质化理解，符合体系解释的解释方法。

行政处罚种类的规定，本身就
是采用实质主义的立场。

行政处罚法第9条规定的行政处罚种类，本身就着眼于
概念所表现法规范效果的实质方面。

“许可证”或者“执照”，并非只是名称为“许可证”或“执照”的证件，而是指向行政机关申请，经依法审查后被准予从
事特定活动的资格，并获得的可以表示具有相应资格或能力的证书。

由此，对于
通报批评也应从该处罚效果上进行实质性理解，在符合行政处罚基本形式构成要
件的基础上，通报批评应是一类法律效果相同的处罚形式的集合。

3.通报批评的法律效果及类型
有学者对通报批评的特征做出了总结概括：一是形式上要“通报”,即向社
会公开违法事实。

行政机关向社会公开当事人违法事实,希望藉由社会舆论,影响
当事人在所属社会关系网中的评价。

二是内容上要“批评”,对行为人作出否定
评价,直接产生训诫当事人的效果。

[3]上述法律特征也构成了对形式上的“通报
批评”认定的法律标准。

作为行政处罚的通报批评可能包含的种类和形式较多，
通报情况、公开违法事实、公开谴责等行政行为都具备作为通报批评这一行政处
罚的资质。

从通报批评的法律效果上来看，通报批评实际上并非是与警告类似的
轻微型行政处罚，通报批评在某种意义上是一种较重的名誉罚。

与警告处罚的
“点对点”的申诫和否定评价不同，通报批评往往具有面向全社会或面向全行业
的“点对面”的名誉降低和否定评价的效果，这二者在惩处力度上不可同日而语。

在科技网络发达的大背景下，通报批评的公开性很有可能对某一相对人在其行业
或社会面的名誉造成致命性的降低，而使其难以重返社会。

因此，对于上述通报
情况、公开违法事实等行政行为，并非当然地作为通报批评这一行政处罚种类进
行适用。

基于通报批评对行政相对人名誉减损的严厉性，重要的是把握行政相对
人的违法行为是否严重到需要在全社会或全行业内严厉地减损其名誉的程度。

二、通报批评的适用路径及限制
1.通报范围的灵活考量
前文提到，通报批评的制裁性法律效果对名誉和社会评价的影响程度极大。

正因如此，在通报批评这一新的行政处罚方式适用时，要注重限制其适用的范围。

通报范围是决定通报信息传播范围的主要因素。

不同的通报范围，对当事人权益
减损程度也不同。

在没有具体规定时，行政机关应当充分地、实质地考量相对人
行为的违法性程度，若相对人的违法性没有达到严重违法的程度，则不应通过政
务媒体以及其他公开方式向全社会进行通报批评，而是可以采取布告或公务文书
等方式向其所属单位或行业进行公布，即在通报范围的考量上应当灵活地根据行
政相对人违法性的程度，相适应地限制或扩大通报的范围。

在此实质化的裁量过
程中，应严格适用“新法”规定的各种事前程序，如听证、申辩等程序。

具体而言，应个案性地讨论具体的“通报批评”行为是否可以适用“新法”第 63 条第
5 项规定的“其他较重的行政处罚”，从而检讨是否应该适用听证程序。

在通报
范围进行灵活考量和在裁量程序上严守法定程序，是比例原则和程序正当原则的
内在要求，也有利于避免行政相对人的名誉利益被过度减损而难以救济的情况出现。

2.完善通报批评的救济方式
基于通报批评的社会名誉减损性的法律效果，对于通报批评的救济方式的完
善应当受到重视。

一方面，在停止执行、撤销行政处罚后，行政机关应在与通报
批评适用时的相应范围内进行撤销或停止执行事实的公开和宣布，最大程度地降
低行政相对人名誉减损的程度；另一方面，在事后应适用国家赔偿制度，对当事
人进行经济金钱上的弥补尽可能地安抚相对人的情绪，补偿相对人在名誉减损期
间受到的实质性损失；其次，在受到社会公开性的通报批评后，行政相对人往往
受到社会面或舆论面的“社会制裁”，对此，行政机关应当结合数字时代下数字
政府的相应功能，动用政务媒体，积极引导社会舆论的趋向，尽可能地抑制“社
会制裁”给行政相对人带来的长期不利影响。

但是上述种种做法只是事后的补救
上的考虑，即使能够将通报批评的相应记录从政府数据库抹除或者移除，但很难
消除已经存在于社会各处的相关记录，而这些记录将长期性地存在于社会媒介之中，难以消除广泛的社会影响。

这也要求行政机关在适用通报批评的行政处罚时，除了对通报范围严格控制外，还要注意在通报时间的持续性上审慎把握。

3.发挥司法解释的关键作用
行政处罚的适用不能仅仅在法教义学和法解释学的基础上探讨，行政处罚的
适用问题更是一个社会学层面的问题，因此，司法解释在其中的作用是关键而迫
切的。

目前来看，通报批评的概念和内涵及适用方式上尚且较为模糊，且短期内
对《行政处罚法》再次修订的可能性也不大，而人民法院做出的解释具备明确行
政行为构成要件、适用限制、适用范围的效果。

在上述关于通报批评内涵和适用
的实质化考量下，要谨慎注意的是，实质化必须是有边界的，否则将无限放大行
政机关和人民法院的裁量权，从而导致法目的的失衡。

而对通报批评的实质化理
解和适用的限制的最直接有效方式就是通过司法解释进行边界限制，在通报批评
的适用范围以及适用条件上形成固定化的法律确信，一方面能提高行政处罚行为
适用上的效率和明确性；另一方面，在受到通报批评的行政相对人难以得到实质
性救济的尴尬前提下，司法解释的明确性和固定性也有利于避免通报批评适用的
高度自由而对行政相对人名誉过度减损的问题。

参考文献
[1]姜明安：《行政法与行政诉讼法》（第七版），北京大学出版社，2019年版.
[2]朱芒：《作为行政处罚一般种类的“通报批评”》，载《中国法学》2021第2期。

[3]冉崇潇：《作为行政处罚的“通报批评”：规范语义、实证识别与适用控制》，载《西南政法大学学报》2022年第2期。