挑战杯复赛调研报告 1

第七届“挑战杯”大学生课外学术科技作品竞赛
（复赛）
申报作品
作品名称：陕南生态移民效益评价研究--基于镇安云盖寺移民社区的调查研究
院（系）名称：经济管理学院
申请者姓名
(集体人员姓名)：柯娜、景方明、王琦、田江荣、张都
指导老师：王满仓、孔军
类别：
□自然科学类学术论文
□哲学社会科学类社会调查报告和学术论文
□科技发明制作A类
□科技发明制作B类
二零一四年十二月
摘要
陕南地处秦巴山区，是陕西省生态环境脆弱、自然灾害频发的地
区，也是陕西省最大的连片特困地区。

2011年陕西省正式启动“陕南地区移民搬迁安置”工程，计划在未来10 年内将240 万人陆续从环境恶劣、生活贫困的地区迁出，堪称是建国以来我国最大的移民搬迁工程。

目前正处于工程实施的前期阶段，而生态移民效益评价既是检验前期工作成效，又是实现后期移民工作改进和提高工程效率以及质量的关键环节。

本文在可持续发展理论的指导下，综合运用经济学，生态学相关知识及现有研究成果，通过实地调研、数据搜集、整理、归纳、筛选、补充等手段构建一套涵盖迁入区与迁出区的生态效益、经济效益以及社会效益的陕南生态移民政策评价体系；并以陕南云盖寺移民社区为研究背景，采用定性与定量相结合的方法对陕南生态移民政策进行实证评价研究；根据研究结果分析原因，并给出政策性建议。

评价结果表明：（1）陕南生态移民综合效益呈现上升趋势，前期工程状况总体良好；（2）陕南生态移民效益内部子指标呈现内部差异，经济效益最为显著，社会效益次之，生态效益前期并不明显；（3）生态移民搬迁极大改善了山区移民的社会生活环境，促进了区域经济的发展；（4）陕南生态移民实践中存在着产业发展、生态恢复、迁入区建设和管理以及过渡期贫困等问题，制约着生态移民效益的进一步提高。

为此，要进一步优化陕南生态移民政策，提高生态移民政策效益，认为还需要从加强产业园招商引资，改善移民就业状况；加强移民安置社区相关基础设施的完善工作；推动社区管理规范化；进一步完善
移民社会医疗养老保障体系；重视迁出区与迁入区生态建设问题等入手，提高生态移民的政策效益。

关键词：陕南；生态移民政策；效益评价；指标体系；政策建议
Abstract
Keywords:southern Shaanxi;policy of ecological
immigration;performance evaluation;target system;policy suggestions
目录
1 研究背景
1.1 背景
1.2 研究目的与意义
1.3 研究方法
1.4 研究框架
2 研究现状和理论基础
2.1 国内外研究现状
2.2 研究理论基础
3陕南生态移民政策情况-基于镇安县云盖寺移民社区分析
3.1 云盖寺移民社区具体政策及执行情况
3.2 执行中存在的问题
4陕南生态移民政策效益评价
4.1 效益评价体系的构建
4.1.1评价原则
4.1.2 构建方法
4.1.3 评价体系的设计
4.2 数据来源
4.3 效益评价方法
4.3.1 定性分析法--基于云盖寺实地调研情况
4.3.2 定量分析法--基于客观赋值法分析
4.4 评价结果与原因分析
4.4.1 评价结果
4.4.2 原因分析
5 政策性建议
6 研究不足
参考文献
1研究背景
1.1 背景
陕南地处秦巴山区，面积70220 km2，人口839 万，辖28 个
县( 区) ，其中有15 个县属于国家级贫困县，有6 个县属于省级贫困县。

洪涝、滑坡、坍塌、泥石流等自然灾害在陕南发生十分频繁，分布也十分广泛，因此，为了从根本上解决好防灾避灾、消除贫困、修复生态环境和提高陕南地区城镇化水平等重大战略问题，2010年陕西省做出规划，决定用10 年时间( 2011 ～2020) 在陕南实施大规模移民搬迁，计划搬迁64 万户、245 万人。

陕南28 个县( 区) 都存在搬迁任务，堪称是建国以来我国最大的移民搬迁工程，工程已于2011 年5月正式启动实施。

对陕南移民搬迁的评估需要更全面、更深入的调查研究，因此本项目从陕南移民搬迁的目的出发，选择了陕南的商洛市镇安县云盖寺移民社区作为实地调查研究的对象，在实地调研的基础上，运用定量与定性相结合的分析方法，通过将搬迁居民在搬迁前与搬迁后经济、社会、环境等方面情况进行对比，对镇安县生态移民的执行情况、群众满意度以及效益进行了分析评估，旨在为各级政府部门准确了解镇安县及陕南的移民搬迁现状、发现工程实施中存在的问题、总结经验及进一步改进和完善移民政策与工作方法提供参考。

1.2 研究目的与意义(*******)
（一）调查研究省上有关政策的落实情况,评价惠民政策是否切实促进居民生活的改善，是否达到了预期的效果。

即政策的有效性研究。

（二）根据实地调查的结果, 及时进行反馈,提出相关的建议和意见,完善政策的科学性和合理性。

（三）通过对基层民众的走访，了解他们的生活状况，借此次活动发
出他们的声音,让人们更多地关注乡村,关注贫穷落后的地方,争取更多的政策支持和产业扶持,促进中国社会各方面平衡地发展，尤其是最需要发展的乡村地区。

1.3 研究方法
本文借鉴社会学，生态经济学等学科的相关研究方法，以政策本身为研究对象，从移民角度出发，对于生态移民政策的落实及实施效果等进行定性和定量分析。

其中，定性分析主要通过实地调研、访问、观察、文献分析等，对生态移民政策对移民的影响进行研究；定量分析通过借助客观赋值法对相关变量进行定量研究，得出各评价指标的量化得分；再根据定性和定量分析的结果做出综合效益评价。

1.4 研究框架
2 研究现状及理论基础
2.1 国内外研究现状
确定研究背景，并通过文献查阅总结研究现状与理论基础 以实地调研数据与相关情况为基础，展开分析 总结陕南生态移民政策执行状况，以及其中存在的问题 对政策进行效益评价：构建效益评价体系，通过定性分析与定量分析研究，总结并分析原因 总结全文，针对相关问题给出政策性建议
研究人口迁移现象最早的是拉文斯坦，他在对人口迁移规律的总结中认为，经济动机是人口迁移动机中的主要成分。

斯加斯特提出成本-效益模型, E.S.李（Everett S. Lee）提出“推力-拉力”理论。

此后,研究界对社会因素的关注逐渐增多。

Bilsborrow and Ogendo（1992）提出了一个把迁移作为一个多阶段的、对环境反应变化的、人口与环境相互作用的概念框架，试图证明在土地被过度利用并退化之后，人口外迁可能是一个缓解贫困、改善环境的有效途径。

目前国外在生态移民研究方面取得了一定的成果，形成了一定的理论体系。

但是对我国来说，我国实行的土地制度将使用权与所有权相分离，在特定的条件下有其积极作用，但这个条件改变后，土地的价格将随其预期收益的上升而上升，但这在不完全的市场中很容易产生纠纷，导致不公平现象的发生。

而西方学者的研究并没有考虑到我们的特殊条件，显然不适合直接搬到我国生态移民的过程中；西方学者研究人口迁徙以理性的个人追求收益的最大化为分析的框架，在我国的移民中，家庭才是移民搬迁的主体，农户行为与个人行为应存有异；由于移民的非自愿性质，西方学者对于非自愿移民自愿迁徙的机制及生态移民政策农户参与的政策绩效研究较少。

在国际国内逐渐关注可持续发展与生态环境保护的大前提下，实现贫困问题和生态问题的解决使得生态移民的必要性得到进一步加强。

在我国，生态移民现象在上世纪末才真正开始，因此，目前生态移民的研究尚在基础阶段，开展深入的相关研究无论是对政府还是对学术界来说，都是摆在面前的紧迫任务。

2.2 研究理论基础
2.2.1人口迁移理论
人口发生空间移动的主要原因是由经济收益所导致的，人口迁移是迁出区域的推动力或排斥力和迁入区域的拉动力或吸引力共同作用的结果。

20世纪60年代，托达罗从发展中国家的城市和农村都存在失业这一问题出发，对以前的经济理论持否定态度。

托达罗认为期望收入的最大动力就是劳动力的人口迁移，并不是即期的绝对收入，几个因素的衡量之后才能做出迁移决策，这些因素可能是迁移过程中实际成本与机会成本的权衡，迁移者的个体性征差异，迁移后能否顺利的找到工作，迁移后的收入水平情况。

2.2.2可持续发展理论
生态移民首先要在可持续发展的要求之下进行，要在保证区域可持续发展和移民的可持续发展的原则下进行。

从实践经验来看，移民可以有效缓解人口不断增加给环境造成的压力。

因为陕南山区自然环境恶劣，以山地地形为主，平原较少，环境对人口的承载能力相当有限，人口的不断增长使生态环境不断恶化，陷入人类与环境互相影响的恶性循环局面。

国家针对此开展的退耕还林工程,虽然取得一定成效，但还不能从根本上解决问题。

实施生态移民搬迁,在空间上优化人口的分布结构，可以以最快的速度有效减轻人口对自然环境造成的巨大压力，实现经济社会与环境的可持续发展。

2.2.3交易成本理论
移民搬迁存在着农村劳动力转移的过程，是人与人之间的一种典
型的经济活动。

移民搬迁过程中的交易成本是在移民搬迁转移过程中发生的成本和搬迁后在迁入地产生的成本，包括政府和移民两方面发生的成本。

政府在搬迁过程中给予移民户的安置补偿费用、政府为此次搬迁付出的行政成本、在迁入地新建配套公共基础设施的费用以及社会成本等，而移民户付出的交易成本是搬迁中各种损失、搬迁后自建房屋的安置成本和满足生活需求的生存成本，也包括背井离乡的心理成本，重建社会关系的社会资本成本等。

2.2.4人力资本理论
从人力资本的出发点开始研究全部的经济增长或者大部分的经济增长不完全因为是物质资本和劳动力数量的贡献，而是人力资本在其中起到了一定的不可替代的作用。

人口迁移使得货币成本和非货币成本都是投资，而迁移后的收入情况是收益，个体是否选择迁移决定于在迁入地区取得的收益水平是否大于在迁出地区取得的收入和迁出过程中所花费的成本之和。

通过对迁移过程中所花费的所有费用分类总结，人们在迁移过程中的成本主要包括安置成本、交通成本、心理成本、生活成本、信息成本、待业过程中和寻找工作过程中的损失、资产损失等等。

迁移后的收益包括更适合人的生存环境、配套的公共基础设施、工资收入水平的上升、能够享受更便利的公共服务等。

所以在迁移群体中，年轻人为主导,因为年轻人的迁移成本相对较低，他们在迁移后能够很快适应新生活,并且提高收入水平，迁移的综合预期较高。

3 陕南生态移民政策情况-基于镇安县云盖寺移民社区分析
3.1 云盖寺移民社区具体政策及执行情况
针对项目区住户分布情况及全县贫困户的不同类型，推行移民搬迁、金融支持、帮扶到户、园区承载、民生兜底五种扶贫模式。

实施移民搬迁--“挖穷根”。

生存条件恶劣是多数贫困户致贫的根本原因。

为有效挖掉穷根，将移民搬迁与扶贫结合起来，对低收入贫困户，按照人均居住面积不超过25平方米的标准，目前已有1112户居民入住；对无劳动、无储蓄、无安全住房的“三无户”特困家庭，建设30-50平方米安置房；对居住在海拔1500米以上高寒贫困区域的群众开展整体搬迁试点，按照“统一建房、差异补助、整体搬迁”的办法，引导贫困户整体搬迁，二期已在建设，三期正在申报中，共计划搬迁五期，安置5000户。

实施金融支持--“破难题”。

资金缺乏是制约贫困户产业发展的重要因素。

县上成立了云盖寺镇互助资金协会，对贫困户贷款进行担保，每年从农商行或农民专业合作社担保抵押向贫困户累放贷款500—1000万元，每户可贷1-5万元。

农商行在现行利率基础上优惠30%，政府给予贷款户50%的利息补助。

并成立国有资产投资公司，尝试以国有土地资产和财政投资项目资金为股份，搭建融资平台，为项目区小微企业和自主创业者提供更多融资渠道。

实施帮扶到户--“强机制”。

创新扶贫方式，以“结对帮扶到户、产业扶持到户、教育培训到户、扶贫移民到户、设施配件到户”为抓手，深入住户，摸清底数，精准扶贫对象，了解各户贫困原因，根据其需求进行帮扶。

以产业链建设推动技术、生产和营销三个环节一体运作，
链接起移民户、合作社、龙头企业、融资机构、特色品牌和科技园区等发展要素，为住户脱贫致富铺平多条道路。

实现园区承载--“促就业”。

建设产业园区带动产业发展，跳出项目抓扶贫，是促进贫困户就业致富的重要途径。

依托镇云现代农业园区开展设施蔬菜种植、特色花卉、农业观光旅游等休闲农业服务，解决镇云沿线80多户贫困户就业。

花园移民社区配建中小企业孵化园，无偿为企业标准化厂房18栋，与企业签订贫困户进场务工比例不低于用工数量的40%，可解决搬迁户就业3000多人。

已入住的8家企业解决就业576人，其中贫困家庭就业210人，人均月收入1500左右。

实施民生保障--“兜底线”。

因灾、因病、因学是致贫返贫的重要原因。

针对这三种原因分别实现扶贫“两项制度”有效衔接，无偿让其住房，并通过民生政策帮其脱贫；整合卫生、财政、社保、民政资金建立重大疾病医疗保障；修建幼儿园等教育设施，方便搬迁户子女上学。

创新融资模式，实行以地招商。

将仿古商业街开发及公共配套设施项目捆绑打包，以地招商，由投资企业自主融资开发建设，自行承担商业用房及公共设施的运营管理，既缓解了政府项目前期的融资压力，疏通了民间资本投资渠道，又提升了移民安置社区的档次。

3.2 执行中存在的问题
3.2.1非本地户口移民的地位尴尬
一方面，他们已经从原居住地搬离，原居住地政府由于地理空间
位置的限制难以进行有效管理，甚至出现区域基层政府相互推诿的行为，使得户口转移方面工作难以及时落实；另一方面户口未转入迁入区，迁入区辖区政府没有相关权利去实行管制；再加上云盖寺移民安置规划目前只实行到第二阶段，政策实行会具有一定的滞后效应。

实地调研中发现，有的搬迁户因为户口问题既享受不到原居住地的优惠政策，又享受不到现居住地的政策优惠。

3.2.2移民困难户融资困难
移民贫困户融资困难，政策低息贷款覆盖率低，只能按照银行正常的借款利息贷款，由此增加了贫困户的经济负担。

而对于那些生活没有稳定收入来源和还贷保障的农户，无法提供借款担保，只能通过向亲戚朋友借款的方式来支付房款。

3.2.3物业问题
经移民区群众反映，小区水费、电费水平高于县区平均水价电价水平。

水费3.6元/吨，每吨高于平均水平0.4元；电费其他地区均为0.498元/度，而该小区0.6元/度。

小区物业管理部门称，较高的电费里包含着平摊到户的公共电费，但其间仍向居民户每户收取13元公共电费。

住户使用的电表、变电器未经镇安县供电局认可，供电线路存在漏洞。

在交付房屋时，每户收取2000元的装修保证金，并且承诺一年后退还。

但至今已经过了一年多，物业找各种借口拖延退换保证金。

同时，物业管理部门员工未经小区全体住户正式选择聘用，管理混乱极不专业，甚至滥用权力给住户正常生活造成不便。

3.2.4 政策透明化和公信力问题
几乎所有受访群众都对拆迁补贴资金运用存在疑问，搬迁之初政府承诺每户补偿6万元，但到真正移民搬迁时每户只补偿了4万元。

对于其中的两万元，政府直接从补偿金中扣除，理由是用作小区绿化和基础设施建设。

但相关建设财务未及时对群众予以公示，办公透明化存在问题，使得群众对政府的信心受损。

3.2.5产业孵化园的效益问题
产业孵化园目前入驻企业平均月工资只有1200-1500元，只招收49岁以下的青壮年劳动力。

而近年来农村青壮年劳动力为寻求更高的工资收入，劳动力严重流失，目前产业孵化园工作的超过75%都为中年妇女。

再加上有些企业利用优惠政策入驻产业园，但效益低、生命周期短，严重影响了移民对产业园区的信心，产生了负的外部性。

4陕南生态移民政策效益评价
4.1 效益评价体系的构建
生态移民是实现生态环境脆弱区环境-经济-社会可持续发展的重要举措。

本文从生态移民工程的3大目标出发，建立起一套系统的评价指标体系。

4.1.1 评价原则
依据其追求的目标和地域特征来建立体系，要求能够比较全面、系统、简洁地体现生态移民政策的目标的指标集合。

评价需要遵循科学性、全面性、地域性、可度量性以及数据的可获取性等等。

4.1.2 构建方法
受区域差异的影响，不同区域的生态移民效益评价在构建评价体
系时有较大差异。

为了使本次评价研究既能符合陕南生态移民的实际，又不失一般性特征，在选取指标时首先通过文献检索的方法收集已有的评价指标并整理归类；然后采用频度统计的方法收集已有的评价指标并整理归类；再在《陕南地区移民搬迁工作年度目标责任考核办法》以及评价原则的指导下增删评价指标；最后参考可持续发展、城乡统筹发展等相关评价指标体系，增添一些能反映移民区经济社会协调发展的指标，最大程度上反映陕南生态移民政策评估的目标。

4.1.3 评价体系的设计
依据以上原则和方法，建立起陕南生态移民政策效益评价指标体系（表4.1-1）。

包括四个层次:第一层，目标层，即A指标层，是指陕南生态移民的综合效益；第二层，准则层，是指将总指标层分为生态效益、经济效益和社会效益三个子系统；第三层，是对准则层三个指标的继续细分，以反映子系统受影响的主要因素；第四层，变量层是选择可获取的、可测度的指标来对分项领域指标进行测度。

陕南生态移民有两大主要目标：一是经济扶贫；二是生态恢复。

但这两大目标的实现有区域性：迁出区主要为生态效益，迁出区主要是经济效益，以及社会效益。

为此本次调研一改单纯评价安置区的传统，将迁出区、迁入区系统考虑。

空间上，我们选取商洛市镇安县云盖寺移民社区作为生态移民经济、社会效益的主要评估对象区，同时为了保证数据的完整性，后期会继续加入样本点，同样在定性分析中也涉及了其他移民安置点。

表4.1-1 陕南生态移民效益评价指标体系
目标层准则层分项领域指标层变量层单
位指标属性
陕南生态移民政策效益评价指标体系
A 生态效益
B1
迁入区环境影响
程度C1
饮用水安全保证率D1 吨+
移民区绿化面积比率D2 无+
迁出区生态恢复
程度C2
耕地面积比率D3 无/
新增退耕还林还草面积D4 亩+
地表植被覆盖率D5 无+
水土流失面积年减少率D6 无+
经济效益
B2
经济发展程度
C3
非农产业劳动人口比重D7 无+
农村人均纯收入D8 元/
农村纯收入增长率D9 无+
移民家庭平均收入D10 元/
移民家庭支出D11 元/
社会效益
B3
人口发展C4 移民适龄子女入学率D12 无+
物质生活C5
恩格尔系数D13 无-
交通出行条件满意度D14 无+
居住条件满意度D15 无+
公共生活服务设施满意度
D16
无+ 社会稳定C6
社会治安状况D17 无+
社会医疗、养老保险覆盖率无+
D18
说明：“+”表示指标越大越好；“—”表示指标越小越好；“/”表示其他指标
其中：移民区绿化面积比率D2=移民区绿化面积/移民区总面积
耕地面积比率D3=迁出区耕地面积/迁出区总面积
非农产业劳动人口比重D7=非农产业劳动人口/总劳动人口数
移民家庭平均收入D10=移民家庭总收入/移民家庭总人口
移民适龄子女入学率D12=移民适龄子女入学人数/移民适龄子女人数。

4.2 数据来源
根据调研的实际情况，本报告的数据来源可以归结为五种渠道：第一，通过国土资源管理，水利建设管理，林业资源管理，国民经济
统计部门，移民办等部门获取规划、统计数据。

第二，通过向各级政府部门办公室、发展与改革办、宣传办等获取规划、宣传
表4.2-1 生态移民效益评价基础数据
指标2011 2012 2013 饮用水安全保证率D1 0.76 0.88 1
移民区绿化面积比率D2 0.05 0.056 0.071 耕地面积比率D3 0.313 0.261 0.214 退耕还林还草面积年增长率D4 0.008 0.0106 0.0152 地表植被覆盖率D5 0.353 0.357 0.401 水土流失面积年减少率D6 0.005 0.0075 0.019 非农产业劳动人口比重D7 0.495 0.501 0.572 农村人均纯收入 D8 4721 5585 6394 农村纯收入增长率 D9 0.162 0.172 0.185 移民家庭平均收入D10 42400 43700 45500 移民家庭支出D11 12500 14800 17500 移民适龄子女入学率D120.289 0.308 0.311 恩格尔系数D13 0.48 0.492 0.511 交通出行条件满意度D14 0.44 0.63 0.99 居住条件满意度D15 0.65 0.74 0.98 公共生活服务设施满意度D16 0.34 0.59 0.92 社会治安状况D17 0.76 0.79 0.80 社会医疗、养老保险覆盖率D18 0.76 0.80 0.93
以及年终总结报告并归纳整理。

第三，查阅已有研究成果整理所需数据。

第四，通过实地走访，发放问卷，以填表，主观打分的方式取得部分数据资料。

第五，结合前期的基础数据估计。

4.3 效益评价方法
为了克服定性评估和计量方法各自的缺点，同时使品评价工作相对符合陕南生态移民的实际，本次评估采用定性和定量相结合的方法综合评价移民政策效益。

定量分析法主要通过客观赋值的方法分析，计算各评价时点定量指标的权重，再通过数学方法计算出生态移民效益得分值。

4.3.1定性分析法--基于云盖寺实地调研情况
设计调查问卷进而对生态移民工程的有效性和效益进行评估是最常见的一种方法。

本次评价研究针对不同的移民群体对生态移民工程的效果和反映设计了不同的面访问题，问卷包含“基础卷”和“特殊群体卷”（如个体商户，村委会成员等），于2014年12月6日至7日在镇安县云盖寺移民社区进行了第一次实地调查。

本次问卷调查共发放72份移民情况问卷，采取随机性原则发放，收回有效问卷54份，另外采访了三位村委会成员和若干个体商户和产业孵化园企业负责人。

一、效益分析
通过对回收调查问卷的统计整理分析，结果表明陕南生态移民政。