推动新时代生态文明建设迈上新台阶

2019.07
推动新时代生态文明建设迈上新台阶
□潘佳
近年来，我国生态文明制度体系建设日趋完善，生态文明体制改革不断取得进展，推动生态环境质量持续好转。

从党的十八大把生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，十八届三中、四中全会提出“建立系统完整的生态文明制度体系”“用严格的法律制度保护生态环境”，到2015年9月中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，
再到党的十九大要求“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”，这些一脉相承的重大决策部署，无不以生态文明理念为先导，始终围绕“制度”“体制”两个关键词展开。

在全面建成小康社会的决胜期，扎实并积极推进生态文明制度建设和生态文明体制改革，是打好污染防治攻坚战、巩固生态文明建设成果的关键。

3月23日，航拍江西婺源江岭万亩梯田“油菜花海”。

近年来，婺源县践行新发展理念，实现了生态环境高水平保护与经济社会高质量发展的有机融合。

2018年，婺源县入选第二批国家“绿水青山就是金山银山”
实践创新基地。

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加快形成统一的城乡空间规划体系
习近平总书记在中共中央政治局第二十二次集体学习时强调“健全城乡发展一体化体制机制”。

推进生态文明建设，首先要推进各地区形成统一的城乡空间规划体制机制，形成一体化的生态文明规划格局。

各地区应积极开展城乡空间布局一体化规划编制研究。

研究制定“多规合一”规划编制指引和技术规范，探索规范化的空间规划编制程序，扩大社会参与，增强规划的科学性和透明度，依据不同区域的资源环境承载能力，监测预警评价结论，科学确定规划目标、任务和政策措施，合理调整优化产业规模和布局；按照国家及各省的主体功能区规划要求，立足于本地区的主体功能定位及自然地理禀赋，对本地区的国土空间进行功能分区并明确“四至”范围，功能区的具体类型根据各地区实际情况确定，严格重点生态功能区及保护区内的监管与执法。

健全生态文明建设规划。

生态文明建设规划包括指导思想、规划目标、生态经济、生态环境、体制保障等内容，应当与国民经济和社会发展规划、主体功能区规划、空间规划等相衔接；各级政府编制的生态文明建设总体规划，报本级人民代表大会常务委员会批准后公布实施，经批准的生态文明建设规划，非经原批准机关批准，任何单位和个人不得擅自改变。

形成“多规合一”机制。

各级政府及其部门应根据生态文明建设规划的要求确定年度目标和责任，在此基础上组织实施并细化环境功能区划，确定生态保护红线区、生态功能保障区、农产品安全保障区、人居环境保障区、环境优化准入区以及环境重点准入区的范围和功能定位，完善分级管控、分区管理、分类指导的环境管理体系；整合分头编制的各类空间性规划，探索编制统一的空间规划，实现规划全覆盖；按照“多规合一”的基本目标，促进经济和社会发展规划、城乡总体规划、土地利用总体规划、生态
环境保护规划等有机统一，逐步形成一个区域
一个规划、一张蓝图。

全面落实归属清晰的自然资源管理制度
2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》审议通过，习近平总书记强调，“健全国家自然资源资产管理体制是健全自然资源资产产权制度的一项重大改革，也是建立系统完备的生态文明制度体系的内在要求”。

根据“山水林田湖草是一个生命共同体”理念，各地应积极落实归属清晰、监管有效的自然资源管理制度体系。

加快自然资源资产产权制度改革，是完善自然资源管理制度的首要任务。

《自然资源统一确权登记办法（试行）》要求，确定自然资源的物权种类和内容，开展统一确权登记。

具体来说，通过开展对本行政区域内所有自然资源的调查摸底工作，查清各地区每宗地块的自然属性及物权属性，形成基础数据档案；由不动产登记机构进行不动产统一登记，划清全民所有和集体、不同集体所有者的边界，明晰各类自然资源物权主体的权利；按照所有者和监管者分开和一件事情由一个部门负责的原则，整合分散的全民所有自然资源资产所有者职责；加快建立政府行使所有权的自然资源清单，明晰产权主体与责任，探索自然资源资产评估规则、自然资源产权交易平台、制定交易目录与规则。

强化自然资源的用途管制。

明确各地自然生态空间用途管制办法，健全主体功能区规划与土地利用计划，鼓励各地制定符合本地区实际的自然生态空间用途管制办法；严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线，建立生态保护红线目标责任制，建立勘界文本和登记表，将生态保护红线落地、上图、入库；通过科学规划，加强林地、草原、河流、湿地等生态空间的保护和修复；建立重点生态功能区产业准入负面清单，实行产业环境准入制度。

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细化自然资源有偿使用与生态保护补偿制度。

明确全民所有自然资源有偿使用的准入条件、方式和程序，支持探索多样化有偿使用方式，推动将全民所有自然资源资产有偿使用逐步纳入统一的公共资源交易平台；细化地方生态保护补偿办法，落实“谁受益、谁补偿”原则，明确领域、区域及流域生态保护补偿范围，界定生态保护补偿的主体及其权利义务关系，规定生态保护补偿的启动与实施程序、资金使用与监督管理。

着力健全环境治理与生态保护规范体系十九大报告强调，过去五年，生态环境治理明显加强，环境状况得到改善，但生态环境保护仍任重道远。

以习近平同志为核心的党中央，大力推进环境污染防治与生态环境保护，搭建起生态文明制度的四梁八柱，构建起最严格的生态环境法律制度。

各地应以国家层面的顶层设计为基础，结合区域实际，全面细化与夯实环境治理及生态保护制度体系。

提升环境资源与生态保护制度实施支撑。

推进监测与预警机制科学化，加快推进城乡生态环境长期调查和动态监测综合信息系统，打造统一规范、布局合理的生态监测、预警体系和数据平台，为生态环境保护决策与执法监督提供依据。

突出各级政府的环境治理与生态保护职能。

县级以上地方人民政府要加强污染防治，建立目标责任制，对本行政区域的环境质量负责；地方政府应构建低碳便捷的城市交通网络，加强美丽乡村示范点建设，推动生态环境综合治理，提高生态脆弱区域抗御自然灾害和贫困地区自我发展能力；加强固体废物分类收集、综合利用和无害化处理体系建设，健全本区域环境风险防范体系和科学有效的环境应急机制，提高突发环境事件应对能力。

落实生态修复制度。

拟订各地区的山水林田湖草生态修复整体方案，健全相关资金使用管理办法，在深入推进国土综合整治的同时，加大对重要生态屏障和城市生态的保护修复力度，对具有代表性的各种类型的自然生态系统区域，重大科学文化价值的自然遗迹以及人文遗迹等，制定专项保护方案；完善土壤修复规定，各级政府应基于土壤环境状况调查，建立严格的耕地和集中式饮用水水源地周边土壤环境保护制度，划定优先保护区域，提高土壤环境综合监管能力，建立土壤环境保护体系，制定本地区的污染土地的土壤评估与修复计划与基本办法。

细化其他重要的生态环境治理与保护政策。

各地加快建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可制，根据《排污许可管理办法（试行）》，颁布本地区的排污许可管理实施细则，明确排污单位的权利义务等；强化基层环保治理能力，通过政府资金支持，加强对乡镇街道基础环保人员培训，合理配备基层环保工作力量；健全农村环境治理体制机制，加强农村环境保护公共服务与社会管理，采取政府购买服务等多种方式，建立农村环境保护网格化、标准化、全覆盖的防治体系。

发展市场化、多元共治的环境治理与生态保护模式。

逐步建立各地区的企业环保信用评价制度，实施分级评价，扩大评价范围，将环境行为信用评价管理制度与总量控制、环境监测、建设项目环境管理、清洁生产、环保执法监督与行政处罚等环保工作衔接；推动环境污染第三方治理与监督制度实施，鼓励民营资本参与到生态环境保护领域。

切实加强党政领导干部生态环境职责的激励约束机制
习近平总书记在全国生态环境保护大会上指出，“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治”。

实践表明，生态文明建设的关键在于落实党政领导干部的相关考核与奖惩机制。

积极探索各地生态文明建设“多考合一”的
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考核机制。

2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态文明建设目标评价考核办法》，正式从国家层面将生态文明指标纳入地方党委和政府的评价考核。

实践中，省以下各级政府的生态文明考核往往包含多层次多门类考核，但过多的考核增加了成本，甚至影响环境治理与生态保护的实效。

对此，各地应全面梳理党政领导干部的相关考核内容，将重复的部分有效整合、删减，突出考核重点，加强重点领域的指标权重，规范考核程序，明确考核结果的运用及与问责机制的衔接。

有序完善领导干部自然资源资产离任审计实施细则。

目前，我国多个地方制定了领导干部自然资源资产离任审计试点实施方案，明确了试点意义、总体要求、主要任务、审计重点、保障措施等事项。

市、县、乡镇（街道）各级政府应积极总结方案实施成效、困难与问题，通过召开专家会议、检查重大决策、分析数据、研究计划等形式，制定本地区的实施细则。

实施细则应当涵盖审计目标、审计原则、审计的对象与范围（市、县、乡镇街道党政领导干部）、审计时限（即被审计干部任职期间，重要事项可延伸审计年度）、审计内容、审计的实施与方案编制、审计报告、主要自然资源的审计（土地、水、矿产资源、林草等）、审计评价、组织管理与监督、审计责任，并将细则的推进与阶段性实施进展纳入政府的议事日程。

深入推进党政领导干部生态环境损害责任追究办法。

2015年8月，《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》印发，各地区制定了生态环境损害党政领导干部问责暂行办法，对县级以上地方各级党委和政府及其有关工作部门的领导成员生态环境损害责任追究进行了具体规范。

具体来说，各级政府应进一步推进完善本地区生态环境损害党政领导干部问责制度，除了各级党委和政府及其有关工作部门的领导，还应将党委和政府内设机构、派出机构和有执
法管理权的直属事业单位，以及其他在生态环境领域负有职责、行使权力的机构成员纳入约束范围；界定相关党委和政府主要领导成员的责任追究范围，规定涉及生态环境损害应当追责情形出现时，负有生态环境和资源保护监管职责的工作部门启动调查程序、材料递交方式与期限，细化责任追究形式、党纪处理与组织处理及司法处理的关系；理顺相关部门间的调查沟通等协作机制。

随着经济社会的发展，政府部门决策越来越需要把生态文明放在不可逾越的高度。

唯有扎实推进生态文明制度建设和生态文明体制改革，才能让绿水青山常伴。

（作者单位：中央财经大学法学院
）
十八大以来，贵阳市坚持生态优先、绿色发展，推进生态文明建设不断结出硕果。

图为贵阳市南明河畔，一只小鸟被盛开的梅花吸引。

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