国外公务员激励机制对我国的启示

国外公务员激励机制对我国的启示
5.2.1总指导原则:重塑政府文化，构建服务、责任政府
新公共管理既是西方特定社会的社会、政治、经济条件的产物，为西方发达国家的政府改革提供了一条切实可行的道路。

同时新公共管理又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律与趋势，因此，借鉴新公共管理思想当中合理内容为我所用，这对我国公务员激励机制改革有着重要的理论与实践意义。

借鉴外国的公务员激励机制，加强我国公务员激励机制改革总指导原则应是:重塑政府文化，构建服务、责任政府。

1、借鉴科学的企业管理经验、原则、方法的技术，提高政府工作效率，实现由传统的行政模式向新公共管理模式转变。

传统的观点认为，微观经济领域的事物应该由企业承担，而公共服务领域应该由政府垄断。

与传统公共行政排斥企业经营部门参与管理不同，新公共管理强调政府管理应广泛地引入竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，让更多的企业经营部门参与公共服务的供给，通过这种方式将竞争引入到政府公共管理中来，从而提高服务供给的质量和效率。

之所以需要引入竞争，是因为竞争有种种好处:竞争可以提高效率，即投入少产出多;竞争迫使垄断组织对顾客的需要做出反应;竞争奖励革新，而垄断则扼杀革新;竞争提高公共组织雇员的自尊心和士气。

因此，政府为了高效地实现公共服务的职能，应该让许多不同的行业和部门有机会加入到提供公共服务的行列中来。

我国政府机构长期以来一直存在效率低下的现象。

造成这种现象的原因是多方面的:由于长期实行计划经济体制，造成权力过于集中，政府管了许多不该管、管不好、也管不了的事;由于组织机构不合理，机构重叠，从而使得职责不清，互相掣肘、扯皮;由于行政法规不健全，任意增加编制，从而造成机构庞大、臃肿、人浮于事。

“新公共管理”强调政府公共管理应当像企业管理那样，将效率放在首要位置。

这一思想是有一定借鉴意义的。

为了提高效率，政府管理人员首先应树立效率意识，增强活力，用有限的资源创造更多的公共产品，提供更好的服务。

例如，把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本考核等引入公共行政领域，以提高政府管理的效率。

尽管政府部门的公共管理和企业及私营部门的管理对象、方式、目的不同，但是企业管理的科学性、重视市场需求和客户反馈这些方面值得政府部门借鉴。

把投入产出分析和成本核算等方法引入我国政府部门的管理，可以提高管理人员的责任感，更加科学地进行绩效考核。

2、增强公务员的“服务”意识，建设服务型政府。

随着21世纪的到来，政府毫无疑问也正经历着一场根本性的变革。

公共服务事业与政府、非营利部门及营利组织之间的关系将日渐紧密。

新公共管理力图打破传统公共模式下政府与社会的关系，重新对政府职能和社会的关系进行定位。

公共管理部门应是为公众服务的机构，而公务员则是对公众负责的“企业经理和管理人员”，社会公众则是为政府提供税收的纳税人，同时享受政府服务的“顾客”。

因此政府应增强公务员的“服务”意识，建设服务型政府。

服务型政府的内涵。

公共服务型政府源于20世纪70年代。

当时，美、英等主要发达国家都对政府管理进行大规模改革，对政府干预下的经济发展模式进行反思。

在这种模式下，出现了盛行西方的“新公共管理运动”。

进入21世纪后，一种新的理论模式应运而生，即“新公共服务”。

这一全新模式的核心观点是，政府应注重服务、关注社区、以人为本。

归纳起来有七点:政府要服务而非掌舵;公共利益是目标而非副产品;战略地思考，使政策和计划通过集体努力和协作得贯彻执行;公民而不是顾客;责任并不是单一的;重视人而不是生产率;超越业家身份，重视公民权和公共服务。

服务型政府首先是民主政府，即人民当家作主的政府。

在社会主义国家，人是国家的主人，政府的权力来自人民的授予，政府的施政目标必须征得人民的意，人民有权参与政府决策和执行的过程。

人民的利益至高无上，政府为人
民务是天职，而且必须全心全意为人民服务，以符合“人民政府”的神圣称号，实现社会公共利益的最大化。

其次，服务型政府是有限政府，即政府的权力是限的，而不是无限的。

政府服务的内容是提供维护性的公共服务与完成为数不的管制任务，并提供必要的公共设施。

再次，服务型政府是责任政府，即政府必须对自己的行为负责，对自己所提供的服务负责，对人民的利益负责。

然后，服务型政府是法治政府，即依法行政的政府。

最后，服务型政府是绩效政府，即有效率和效益的政府。

建设规范化服务型政府，是建立和完善社会主义市场经济体制的必然要求。

3、营造新型的以顾客为导向的政府文化。

顾客的概念源于企业组织中的顾客服务的理念，以顾客为尊，追求顾客满意已成为企业管理和获取竞争力的基本法则。

对于政府机关而言，顾客是指受公共政策和公共管理行为影响的人，一般可分为外部顾客:组织的最后政策产出的受益者，也是行政机关直接或间接接触的对象;内部顾客:公共组织内部参与组织管理和运作的成员，即公务员。

戴维·奥斯本和特德·盖布勒在《改革政府一一企业精神如何改革着公营部门》一书中，提出了一个批判性的见解:政府必须为顾客服务，才能受到人们的欢迎。

在该书中他们与道:“民主政府是为他们公民而服务而存在的”。

新公共管理认为，政府的社会职责是根据顾客的需求向顾客提供服务，政府服务以顾客或市场为导向，只有顾客驱动的政府才能满足多样化的社会需求并促进政府服务质量的提高。

“市场不仅在私营部门存在，也在公共部门内部存在。

当市场在公共部门出现时，我们通常称之为系统，如教育系统、职业训练系统、心理卫生系统。

但它们都是市场，就同金融系统、银行系统和保健系统一样都是市场。

如果我们把市场的导向思想应用到我们的共用系统上去，我们就能取得伟大的成就。

”“顾客导向”的行政文化正是“市场导向”思想的体现。

具体说来，就是通过调查，倾听顾客意见，建立明确的服务标准，向顾客作出承诺以及赋予顾客选择“卖主”的权利，以实现改善公共服务质量的目的。

于是，新公共管理改变了传统公共行政的政府与社会之间的关系，政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构，而是负责任的企业家，公民则是其“顾客”或“客户”，拥有更多的选择权，有机会来评价政府工作效果的“顾客驱动”机制，将是一个推动政府改善服务质量的良好机制。

5.2．2 健全科学的考核机制
1、设立科学的考核指标体系
指标体系设计的基本依据是职位分析与工作说明。

指标设计要具有全面性侧重性的双重特性，既覆盖与公务员工作绩效有关的所有方面，又要体现部职类、级别、职位的不同特点。

指标体系要有定性评价，也要有定量测评，确保可操作性。

一方面，对公务员进行分层、分类进行考核有利于考核的科学性。

我国《公务员法》第十五条第二款规定:“公务员职位类别按照公务员职位的性质、特和管理需要划分为综合管理类、专业技术类、行政执法类等类别。

”这三类员的工作职能专业特征等方面都存在很大差异。

因此，为了有效考核不同类别务员的工作实绩，应该不同类别的职位分析或工作说明出发，制定出不同的考体系，分类考核。

既要覆盖到与公务员绩效有关的方方面面，同时又要有所侧充分体现部门、职类、级别岗位的差异。

另一方面，要制定有效的考核指标。

核要素是考核内容的细化，科学合理地设置考核要素，是考核科学性的重要体如果考核要素设置得不合理，考核标准不具体，将会直接影响到考核工作的质((公务员法》第三十三条规定:“对公务员的考核，按照管理权限，全面考核务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩”。

这种分法过于笼统、粗缺乏可操作性，并成为了主观性与随意性肆意发挥的土壤。

为了加强绩效考核客观性，提高考核结果的参考价值，公务员考核应把将抽象标准细化成更加便操作的小项，而且评价项目应该力求广泛。

2、实行考核主体甄选、培训制度
考核主体容易受到心理因素的影响，产生各种考核误差，造成考核失真。

因此，要甄选合适的考核者，尽量选择具有独立、公正立场，熟悉考核对象，了解考核程序和技术的人员担任考核工作。

但在公务员考核中考核人员的心理因素影响是不可避免的，误差产生的原因根深蒂固，但可以通过对考核者进行正规的考核培训来尽量减少。

首先，通过培训，转变考核者的不良观念，树立公正、客观的考核观念。

考核制度只是为公务员考核提供了客观的基础，要使考核工作真正达到预期效果，必须转变考核者的观念，坚决抵制关系风、人情风，严格按照客观标准进行考核。

其次，通过培训，使考核者明确工作职责，提高对工作目标、标准及其重要性的认识，帮助其克服个人偏见和心理因素的干扰。

最后，通过培训，提高考核者的素质和能力，学会使用现代化考核技术和方法，减少误差，并根据实际需要开发适宜的考核工具。

3、建立多重考核体制，扩大考核主体构成
应建立多重考核体制，即不仅包括政府机关的自我评估、上级评估、党的组织和权力机关的评估，还应当包括相关专业的专家评估。

更重要的是引进政府管理和服务对象即社会公众的评估，逐步实现官方评估与民间评估并重。

这种考核和评价方式通过运用社会调查、民意测验等方法，定期征求社会公众对政府工作的满意度，最终以此作为对政府部门及其公务员绩效评估的依据。

4、吸纳被考核者的广泛参与
绩效考核的指标体系、考核手段、关键项目、具体流程等方面都应该有被考核者(公务员)的广泛参与。

广泛、有效的参与是确保绩效考核工作公开、公平以及富有激励性的前提条件。

因为根据新制度经济学程序公平的理论，被考核者的参与有利于提高考核工作的科学性，同时，只有当被考核者参与了考核项目与标准的制定过程，在其中发表了自己的意见并得到了采纳，绩效考核的结果才更容易为被考核者所认同。

因此，要设计出一套行之有效的参与制度体系。

包括参与的程序、渠道，并有相关制度作为保证。

另外，要有相应的组织保证，即要有专门的部门或者工作人员负责公务员参与绩效考核工作的事务。

5、建立公务员绩效考核反馈制度
公务员绩效考核结果反馈制度，是指通过一定方式，把考核结果通知本人，而不是同时公布所有的考核结果。

考核结果反馈制度，作为公务员绩效考核制度的重要组成部分，有着重要意义。

一方面，公务员考核结果反馈制度，可以促使考核机关公平、合理的进行考核，否则，就有可能遭到公务员的控告。

因此，它对监督考核机关有着监督作用。

另一个方面，上司通过面谈等形式，把考核结果告诉下属，这也是一个总结的过程。

只有通过反馈，下属才能了解前一个阶段自己的表现情况和今后努力的方向，才能参照上司的绩效改进意见来提高自己。

同时，通过反馈阶段，管理者与被管理者的沟通，可以达到改进绩效工作的目的，为下一轮绩效考核目标以及标准的制定，提供参考借鉴。

6、加大绩效考核结果的兑现力度
“把考核结果与公务员实际的、切身的利益紧密挂钩，是公务员考核制度激励功能的具体体现。

”①考核作为公务员管理的基础性工作，是其他管理环节的基础。

因此，必须加大公务员考核结果的兑现力度，使公务员切实感受到考核的激励作用。

对于在考核中评为优秀的公务员，应该及时奖励，为其做出更大的成绩创造良好条件。

对于考核合格的公务员，应该对其做出的成绩进行肯定，同时明确指出其存在的缺点与不足，为其弥补不足指明方向。

对于考核不合格公务员，在指明其不足的同时，要予以处理，该降职的降职，该辞退的辞退。

从而使公务员考核制度真正发挥鼓励先进、鞭策落后的激励作用。

5.2.3完善晋升制度
在晋升制度方面，现有的公务员职务晋升制度还远未达到稳定、健全、科学的程度。

职务晋升缺乏必要的透明度和民主监督，升迁去留依然是领导和组织部门内定，“关系最重要，
民意供参考”的现象并不鲜见，容易导致用人上的腐败，很大地打击了真正具有才能的公务员的积极性。

晋升工作中，资历主义泛滥，论资排辈之风盛行，浪费人才，降低效率。

虽然公务员职务晋升取决于公务员的德才表现和工作实绩，但并不是说，所有德才表现优秀的公务员都能晋升自己期望的职务，因为公务员职务晋升有一个前提条件，即必须有职位空缺。

这种职务设置的有限性与个人需要的无限性形成矛盾，由于岗位限制等客观原因，导致级别晋升受阻，导致公务员的期望大于现实，影响公务员晋升制度激励功能的发挥。

1、建立完善的晋升制度
首先，公务员晋升应该坚持公开原则，公务员所在的行政部门，要将晋升的时间、条件、职位、方式、程序全部公开，让每个公务员都了解，获得晋升机会。

同时建立一套严密的、可操作性的执行程序，并使晋升工作受到法制的严格监督。

其次，在晋升中适当引入考试的办法，而非完全依赖考核。

公务员录用考试被称作“入口”，晋升常常被当成“楼梯口”。

我们必须在严把“入口”的同时，也把好“楼梯口”。

现在的考试制度只是应用在公务员的录用中，而在晋升时没有明确的标准，针对此种情况，可以在晋升中引入考试制度，使之成为中级公务员竞争上岗的一个必要条件。

最后，应设立一个独立进行晋升的机构。

由原行政机构晋升，难免人为的因素，会使晋升制度丧失其应有的客观和公正，还会产生任人唯亲的印象。

因此，借鉴国外的经验，我国也可以成立一个由组织、人事部门参加的各级政府委员会，对拟晋升人员进行考核，主持晋升考试，从而使晋升有一个公正、公平的制度保证。

2、加强对公务员晋升的监督
一是建立和实行公务员晋升工作责任追究制度。

对于有关组织部门、领导干部、组织人事部门的负责人、考察组成员等人在推荐、考察和决策的各个阶段中，未能如实介绍情况、未履行或未认真履行工作程序、工作职责和工作纪律，导致用人上失误失察造成严重后果的，应当根据具体情况，追究主要负责人以及其他直接责任人的责任。

二是建立和实行公务员晋升工作监督责任制。

要明确规定各级党委(党组)及其主要领导和各级组织人事部门、纪检监察部门以及有关工作人员对公务员晋升工作负有的监督检查职责。

凡是在晋升上出现问题，造成严重后果和恶劣影响的，应当追究党委(党组)主要领导成员和分管领导成员以及有关责任人的责任。

三是突出监督工作重点。

一方面，要加强对重点部门和重点人的监督，即加强对各级党委(党组)、组织人事部门和主要领导成员、分管领导成员以及有关工作人员的监督。

另一方面，加强对重点工作环节的监督，主要是加强对民主推荐、考察、酝酿、讨论决定等环节的监督。

四是加强组织人事部门与纪检、监察部门的配合。

建立组织人事部门与纪检监察部门等有关单位联席会议制度，形成监督工作的合力。

五是拓宽监督渠道，充分发挥人大、政协的监督和人民群众、新闻媒体等各方面的监督作用。

尤其要建立举报人保护、奖励制度。

对在工作中违反规定的，要严肃查处，以保证公务员晋升工作健康有序的进行。

3、完善公务员职务、职级双阶梯晋升制度
1995年，我国开始实行职务级别工资制。

根据职务大小来决定级别高低。

级别虽然也是决定工资的一个依据，但级别工资在公务员的工资收入中只占较小的份额，级别的人事管理功能比较微弱，导致公务员热衷于对领导职务的追求。

职务特别是领导职位比级别更能为自己带来实际利益、职业声望、成就感和升迁上的心理预期。

但是由于我国公务员领导岗位、级别设置不合理，对于公务员尤其是基层公务员来说，晋升职务更是非常困难。

因此，应当重新设计公务员晋升制度，使职务晋升与级别晋升相结合，形成公务员晋升“双阶梯”。

为此，应当做到以下三点:第一，增加公务员的级别。

只有增加级别设置的数目，才能扩大中低层职务与级别的交叉幅度，为中低层的公务员提供更大的职业发展空间。

使公务员在不晋升职务的情况下，也可以根据其工作年限和累积贡献晋升级别，提高工资待遇，更好地发挥对公务员特别是基层机关公务员的激励作用。

第二，在设置职务与职级关系时，应采取“一职数级，上下交叉”的对应关系。

我国实行公务员职位分类制度，适当吸收品味分类的因素。

因此，我国兼有职位分类与品位分类的双重属性。

职务属于职位属性，级别属于品位属性。

所以，我国比较适合职务与级别之间有一个交叉对应空间，而不是一一对应。

第三，职级设置应该向基层倾斜。

这是规范公务员职务层次与级别对应关系时必须坚持的基本原则。

职务层次越低，与级别的交叉对应幅度越大，对基层公务员的激励效果将会越明显。

5.2.4建立公平、合理的薪酬制度
1、加快薪酬制度立法步伐
公务员的薪酬结构、薪酬标准及其调整应该有国家立法作统一的规定，但迄今我国尚无一部专门的关于公务员薪酬的法律。

尽管《公务员法》中对此已做出了原则性的描述，但尚不能跟好地发挥薪酬制度的激励功能。

西方很多国家很重视公务员工资福利立法，不仅在公务员总法中对公务员工资福利问题作出具体规定，还制定专门的工资福利法规。

我国也应该尽快制定《公务员工资法》，通过法律的形式规定公务员工资福利的原则、制度以及与经济发展、财政、物价机制、企业分配的宏观关系，避免工资福利政策的随意性，有效地克服工资管理中的人为因素，确保公务员工资即使足额发放，并随着经济发展而协调增长，切实保障公务员的各项合法权益。

全国人大对公务员薪酬制度进行立法，地方各级人大和政府在确定本地公务员薪酬标准时，在严格遵守全国人大制定的相关法律的前提下，由地方人大做最终决策。

只有通过立法构建规范的公务员薪酬体系，将公务员薪酬结构、薪酬标准、加薪方式和调整程序等用法律的形式确定下来，实现依法管理，才能使薪酬管理的激励机制运行有章可循，持续、稳定地发挥其功效。

2、优化薪酬结构
我国公务员薪酬制度主要由工资、津贴、福利三部分构成，但目前其含义和作用相互交叉，在工资收入中包含各种津贴，而津贴项目的设置，又与福利问题混在一起，工资、津贴和福利各自在公务员薪酬制度中的作用得不到充分发挥，也就使薪酬制度不能有效地解决问题。

因此，必须清晰界定工资、津贴和福利在薪酬结构中的地位和作用。

工资应占有主导地位，是薪酬结构组成中的核心部分。

工资是按劳分配的首要体现，其内容和标准应该由中央政府进行统一的规定，由国家来解决公平分配问题。

因为不论是在经济发达地区，还是在经济欠发达地区，公务员工作所付出劳动是基本相同的，因而理应获得相同的劳动报酬。

作为薪酬构成主体的工资部分应占总收入的60%左右较为合适。

津贴是工资的重要补充，是薪酬结构的重要组成部。

津贴的作用是可以弥补各个地区经济、生活水平的差异造成的基本生活成本差异。

津贴还可以满足公务员保持与当地企业相当层次人员的相近生活品质的需求。

对于在特殊环境和特殊岗位上工作的公务员所付出的额外劳动，津贴也作为一种的补偿。

参照国外的经验，津贴的比重可控制在30%以内。

3、保持薪酬内外平衡
一方面要保持公务员薪酬的内部平衡，即平衡各地区、各部门间公务员的收入悬殊。

首先，要实施地区附加津贴制度，实行缩小地区之间的工资差距。

当前，由于我国各地区经济发展很不平衡，由此导致的公务员工资差距很大，己经不能允许再继续扩大下去了。

另外，“大一统”的国家工资管理体制，已经缺乏原有的计划经济基础。

在坚持实行国家统一制定公务员工资分配制度的前提下，赋予地方一定的工资分配自主权，己是大事所趋。

实施地区附加津贴，使不同地区的机关工作人员工资的提高与经济发展联系起来，允许省市运用地方财力安排一些工资性支出，用于缩小地区间公务员工资水平的差距。

其次，调整公务员工资结构，缩小部门间工资差距。

针对有权部门利用职务便利发放福利、津贴等制度外收入，而导致部门间收入差距不断扩大的现象，应该把公务员工资的范围扩大为基本工资、津贴、补贴和奖金。

同时，任何机关不得自行更改公务员工资政策、福利保险政策，不得增加、扣减、拖欠公务员工资，也不得擅自提高或者降低公务员的福利保险待遇。

最后应该把公务员所有收入都纳入到法制管理的轨道，防止部门收入差距继续扩大。

另一方面要保持公务员薪酬的。