“一带一路”建设背景下境外国有资产审计策略

“一带一路”建设背景下境外国有资产审计策略
作者：暂无
来源：《现代审计与经济》 2017年第5期
罗廷婷
随着“一带一路”建设的深入实施，我国国有企业纷纷加大“走出去”的步伐，国有资产
境外投资风险也不断增大。

与此同时，国家审计存在着一定的滞后性，对企业境外国有资产的
审计监督还存在着大量空白。

国家审计只有主动适应“一带一路”建设的特点，探寻科学有效
的审计策略，增强境外审计监督力度，才能及时发现国有资产境外投资活动中存在的问题和风险，维护境外国有资产的安全完整，确保实现国有资产保值增值的目标，保障国民经济的发展，促进国家综合竞争力、政治影响力的提升。

一、国有企业“走出去”面临的新形势
习近平总书记提出的建设“一带一路”建设的构想，对促进我国经济的可持续发展具有重
要意义。

近年来，国有企业主动融入国家“一带一路”建设，积极“走出去”，充分利用两种
资源、两个市场，国际化经营不断扩大。

在2017年3月9日的十二届全国人大五次会议记者会上，国务院国资委主任肖亚庆表示，已有9112家央企法人在大约185个国家和地区进行投资运营活动，境外国有资产超过5万亿元。

国际化、全球化思维对于推动国有企业转型发展、做大
做强做优发挥了积极作用，对开创我国经济社会发展的新局面也起到了重要的促进作用。

当然，国有企业在境外投资的实践中还存在着一些问题。

由于市场风险具有不确定性，经
营者的能力不足，对境外市场、文化、法律制度不熟悉等原因，一些项目未达到预期投资目标，形成投资损失；国有企业盲目“走出去”或国有企业之间为争取海外项目，采取非理性竞争，
相互压价，导致国有资产收益严重受损；境外国有资产的存量不清、产权混乱，安全与保值现
状依然堪忧，处于闲置或者流失状态的国有资产比例长期居高不下；一部分人利用国有资产来
谋取自己利益，造成国家和人民的资产损失。

监管缺位，制度缺失或落实不力无疑是境外国有
资产流失、国有资产未实现保值增值目标的根本原因。

继续实施“一带一路”建设，必然伴随着更大规模的对外投资，如此庞大的境外国有资产
如果不监管或监管不到位就会使国有资产的安全得不到保障。

与此同时，随着投资地点和业务
种类的不断增加，许多新情况也相继出现。

李克强总理在2017年3月21日国务院第五次廉政
工作会议上说：“国企国资走出去，监管必须及时跟出去，要健全境外国资经营业绩考核和责
任追究制度，确保企业境外国有资产安全运营和保值增值。

”加强境外国有资产监管并非是一
个新课题，而对外投资额和海外业务复杂性的陡增无疑为本来就十分薄弱的境外国有资产监管
再加难度，给监管者提出了更高的要求，监管的力度和方法都需要与时俱进。

二、加强企业境外国有资产审计的必要性
为强化央企在境外以各种形式出资所形成的国有资产权益的监督，规范境外企业经营管理，维护国有资产权益，防范国有资产流失，国务院国资委于2011年出台了《中央企业境外国有资产监督管理暂行办法》，明确“境外企业应聘请外部审计机构，不具备条件的由内部审计机构，对年度财务报告进行审计；国资委应当定期组织开展境外企业抽查审计；国有企业应当对境外
企业中方负责人开展任期及离任经济责任审计，并出具审计报告”。

各省国资委也相继出台了
省国资委监管企业境外国有资产监督管理暂行办法。

然而，作为企业境外国有资产监管的重要途径和内容之一的国家审计还存在着大量空白，
目前难以实现对企业境外国有资产审计监督的全覆盖，审计质量也达不到新时期的新要求。

究
其原因，一是制度存在缺失，因受法律法规的制约，审计机关对企业境外国有资产的审计职责
和权限难以界定，不能做到依法审计；二是审计力量不足，审计人员和审计经费的配备难以满
足大量境外审计的需要，审计人员的素质也难以适应涉及投资国法律、规则等复杂问题的需要。

在新的时代背景下，对企业境外国有资产进行直接审计，特别是对国有资产投入巨大的投
资项目进行直接审计尤为必要。

国家审计只有主动适应“一带一路”建设的特点，强化企业境
外国有资产的审计监督，才能发现境外国有资产运营管理中存在的问题和风险隐患，保障国有
企业对外投资实现既定的战略目标；才能有效地维护国有资产的安全完整，保障国有资产保值
增值目标的实现；才能预防和治理腐败，确保“一带一路”建设布局健康、有序、充满活力地
推进。

三、企业境外国有资产审计的策略
为保障“一带一路”建设顺利实施，防范和化解境外投资风险，维护国家经济安全，审计
机关应按照审计监督全覆盖的要求，全面布局，探索建立起一套科学适用的境外审计监督体系，加大审计力量的投入，探寻科学有效的审计策略，创新审计监督的方式方法，开展常规性、经
常性的境外审计。

一是建立和完善境外审计监督体制。

要解决法律依据不足的问题，必须加快制定或修订有
关境外审计的法律法规，明确国家审计机关对境外国有资产的审计职责和权限。

认清境外审计
与境内审计的巨大差异，积极探索、研究境外审计的制度、规则和方法，促进国际审计和司法
合作。

充分认识到境外审计的特殊性和挑战性，全盘考虑境外的语言环境、商业环境、法律环境、政治环境和生态环境等，摸索建立起一套合理适用的审计流程。

要将境外审计作为常规工
作来进行，建立起对企业境外国有资产和领导人员经常性的审计制度。

随着“一带一路”建设
进入大规模实施期，大量的境外审计人才必不可少，要加强境外审计机构和干部队伍建设，培养、建立境外审计人才库和实践平台。

二是科学拓展境外审计监督的对象和范围。

一方面，要加强对境内母公司履行管理职责情
况的审计。

部分企业一味追求“走出去”，作为境外资产管理的责任主体，境内母公司忽视了
对境外投资的管控。

而境内母公司是审计法规定的国家审计的监督对象，因此要重点关注境外
投资决策流程、风险控制机制、考核评价体系等方面，促进企业加强境外投资风险管理，提高
境外资产收益水平。

在开展母公司高管经济责任审计时，可对境外业务进行延伸审计，实现境
内境外审计监督一体化。

另一方面，要加强对主管部门履行监督管理职能情况进行审计。

对国
资委等国有企业主管部门进行审计，是一种再监督，有利于从体制和制度方面发现问题。

审计
要关注国资委等主管部门制度建设和职权责任划分情况，关注其在境外资产监管中发现的主要
问题，关注境外资产保值增值情况的绩效评价，提出加强监管的意见建议和相关对策，促进境
外资产监管体系的完善。

此外，还要整合国有企业外派监事会、财政专员办、发展改革部门重
大项目稽查办等部门的监管职能，充实审计力量，并且与纪检、监察、巡视等工作密切协调配合，形成监督合力。

三是加强信息化建设，探索远程审计和大数据审计。

在境内外搭建可靠的网络链接，在对
财务会计和业务管理等相关信息系统进行分析和评价的基础上，采集财务数据和业务数据进行
筛选和分析，实现远程审计，为境外国有企业及时提供服务，以期加强经营管理、提高经营效益。

促进主管部门建立境外国有资产管理平台，统一报送和采集数据，提高信息化审计能力。

同时，建立和完善信息披露制度，将境外国有资产信息披露纳入法律法规体系，对境外国有企
业的“三重一大”事项，通过信息化手段加强管控，依据网上披露的境外国有资产的运营状况，
进一步完善审计监督，维护境外国有资产的安全性和完整性。

在实现传统审计与大数据环境下
的数字化审计相结合的过程中，既要加强国内公共数据的采集分析，又要善于搜集和利用国外
机构的数据，构建和运用多级数据分析平台。

比如，在审计财务会计报告时，应参考外部审计
机构出具的审计报告，必要时可以根据相关监管合作协议，抽查境外组织审计工作底稿，对财
务会计报告进行复核。

四是侧重“一带一路”建设实施的绩效审计。

我国的对外投资，带来的不仅仅是经济效益，“一带一路”建设的重要目标是实现政治、经济、社会、文化的充分交流，提升国家的综合竞
争力和政治影响力。

因此，绩效审计评价既要考虑经济效益，还要考虑政治、社会、文化和生
态环境效益，要在财务审计的基础上，根据境外投资的实际目标，做出合理的审计评价。

对于
不同的投资目标制定不同的审计策略，有的境外国有资产应重点评价其安全性、完整性和保值
增值的效益性，有的境外投资则侧重于评价其政治、社会、文化和环境的效益性。

在进行绩效
评价时，要运用客观指标进行表达，建立科学合理的审计评价体系。

（作者单位：陕西省审计厅）。