全域土地综合整治规划思路与探索

全域土地综合整治规划思路与探索
摘要：全域土地综合整治试点工作是现代空间治理体系在村域的具体体现。

如何运用现代化的国土空间治理体系理念，指导全国开展的全域土地综合整治成
为试点工作的关键。

本文从当前最新的生态文明发展理念和趋势入手，结合现代
国土空间治理体系的要求，提出了现行的全域土地综合整治的规划思路和实施路径，并就如何全面做好全域土地综合整治试点工作提出建议，以期为全国开展的
全域土地综合整治试点工作提供一定的帮助和支持。

关键词：全域土地综合整治；理念趋向；思路
1.现代国土空间治理体系的内涵
现代国土空间治理体系作为其重要组成部分，是实现国家治理现代化的重要
基础。

现代化的国土空间治理体系，就是利用生态文明、法律法规、系统规划、
管制政策、先进技术和标准等理念和治理手段，对国土空间进行现代化规划管理
并对相关资源进行优化配置的过程。

在一定程度上可理解为运用现代化的理念和
手段，实现相关自然资源规划管控、优化治理的综合治理体系。

1.全域土地整治规划面临的问题
当前，全域土地整治规划试点工作正在全国如火如荼地开展，大都在传统土
地整治基础上进行了一系列的有效探索和尝试，但也普遍存在以下问题。

（1）
缺乏科学的规划指引，现有村庄规划的统筹性不足，无法全面地对全域土地综合
整治进行有效的指引。

（2）对全域土地综合整治的内涵和目标任务理解不透彻，系统性、综合性、整体性不足，优化空间格局能力有限。

（3）未能贯彻生态文
明建设要求，未能落实生态保护优先。

（4）缺乏试点资金来源，区域涉农项目
资金统筹有限，引入社会资本机制不健全。

如何解决或规避以上问题，成为做好
全域土地综合整治规划的关键。

3.全域土地综合整治趋向
3.1落实生态文明建设要求，突出生态保护优先战略
当前，我国经济体系已经从高速增长阶段转向高质量发展阶段。

将生态文明
建设落实到国家治理体系和治理能力现代化中，统筹推进“五位一体”总体布局
和“四个全面”战略要求，以全域土地综合整治作为国土空间规划体系的重要抓手，贯彻落实生态文明建设要求和“绿水青山就是金山银山”的理念，科学合理
布局、优化空间结构、保护优先、绿色发展，处理好人与自然和谐共生问题，从
而推进国土空间治理能力现代化。

3.2践行生命共同体理念，注重全要素协同协作
全域国土空间及其生态系统由土地、河流、湖泊、森林、草原、生物和空气
等多要素组成，按照特定的空间结构组成的一个大系统，各个要素既独立存在，
又相互联系、相互协同，发挥不可或缺的生态功能。

山水林田湖草是一个生命共
同体，既要全面认识各个自然要素，又要系统看待非自然要素，必须以系统观和
生命观为指导，将全域土地综合整治对象扩展到国土空间全要素，按照“整体保护、系统修复、区域统筹、全域综合”总体要求，全面认识生态系统的属性，遵
循其规律，注重全要素协同协作，才能避免顾此失彼、厚此薄彼的不利影响，实
现人与自然和谐共生。

3.4落实国土空间“多规合一”，统一履行用途管制职责
我国国土空间规划体系不全，规划职能部门分割、交叉重叠现象严重，碎片
化问题突出。

在同一个国土空间，按照农业、水利、交通、建设等要素不同，分
属不同部门牵头规划，这样既无法实现空间整体保护，也无法发挥要素整体效益。

统一空间规划和用途管制，实现“多规合一”是国家的重大战略决策。

全域土地
综合整治涉及农田、村庄、交通、河流等空间全要素，实现空间规划“多规合一”，既有利于国土空间结构优化，也有利于用途管制和生态保护修复的整体性，提升国土空间治理综合效能。

从而有力推动国土空间治理现代化，保障经济社会
持续健康发展。

4.规划思路和路径
4.1开展全域自然资源调查，摸清国土空间本底条件
全面获得并深入了解规划区域的自然资源和非自然资源本底条件，是必须解
决的首要问题。

科学的规划需要有统一、客观和现势的基础数据，主要包括全地
域内所有的自然资源和土地利用状况、所有权界线、不动产权利、经济社会和文
化等全要素。

充分利用已有数据成果，辅以翔实的野外调查，是解决基础数据全面、翔实、现势性问题的关键。

（1）制作全域工作底图。

通过第三次全国国土
调查（以下简称“三调”）等最新的土地利用现状数据，结合无人机航空摄影获
得的高分辨率数字正射影像，收集各个部门的自然资源调查成果，完成分类标准、调查内容、调查方法和数据格式统一，通过图层叠加将空间信息统一到“一张图”，制作调查单元基础图件。

（2）调查自然资源和非自然要素状况。

充分利
用高分辨率影像、基础图件，开展内业分析和判读要素属性现状，并对山水林田
湖草等自然要素和人文、经济、产业等非自然要素开展外业核查和走访，落实各
要素的自然属性、空间布局、利用状况等信息。

（3）调查自然要素所有权状况。

主要采取内、外业结合方式，摸清行政区划、土地承包经营权、房屋所有权、林
权等各类权属界线和边界，制作权属界线“鱼鳞图”，调整和完善“一张图”数据，为下一步资源权属调整奠定基础。

4.2构建微观乡村集群综合体，以生态优先优化复合空间
自然空间是多结构、多层次和多维度的格局。

宏观层面是上位规划的主体功
能定位和当地总体发展规划，中观层面是“双评价”评定的“三生”空间和“三线”布局，微观层面是乡村利用与保护空间，往往有生态、生活和生产等功能组
合和集群，要在国土空间规划体系管控下，着力构建适合乡村地区发展的微观乡
村集群综合体，进而以保护优先、生态优先完成乡村空间的主体功能分区定位，
实现空间的复合利用和集群效益。

（1）落实上位规划和区域规划定位。

全域土
地整治规划是上级规划的落地和实施，根据全域自然空间的资源条件，合理细化
上位规划的“三区三线”，落实各项规划管控指标，深刻把握全域单个空间在上
位规划的总部署和主体定位，理解主体定位和发展方向。

（2）按照生态优先原则，优化空间格局。

根据“双评价”判定的“三生”空间和“三线”边界，按照
生态空间只增无减、农业空间总量控制、镇村空间节约集约的思路，优化调整布局，确保生态和农业空间的整体性、连续性和完整性，实现人与自然和谐共生。

根据实际，国土空间可以划分为林地、草地、河流、农用地、工矿用地、镇村建
设用地、历史文化保护点、产业发展用地等，或按照主体功能分为生物多样区、
水源涵养区等。

4.3构建空间生态联通网络，剖析全域分区整治目标
结合适应性评价与发展定位确定的土地利用功能分区，是国土空间规划和管
制确定的微观单元，是承载规划和工程布局的载体。

每个分区虽然在空间上互不
重叠，但在功能上相互渗透，既有联系又有区别，要实现每个主体利用功能分区
最大生态、经济和组合效益，就要从整体和部分两个层次进行谋划与规划，从宏
观上建立网络联系，从部分上找到区域劣态，明确各个分区的整治目标。

（1）
打造全域生态安全格局。

按照生态保护优先，从整体上为生态功能区域留足国土
空间，将孤立的生态功能区块有效地连接贯通，构建全域生态屏障。

首先，应将
生物多样保护区、水源涵养区等作为生态功能服务核心区域，形成生态面域。

其次，利用河流、林带等带状区域构建生态走廊，形成生态线域。

最后，在生态走
廊利用湿地、绿地的建设等构建生态节点，构成“点-线-面”全域生态安全屏障。

（2）明确功能分区整治目标。

每个主体功能分区都有相应的发展和运行规律，
了解主体功能分区的发展过程，分析其自身特征和空间结构，找到主体功能分区
的限制性因素、短板、风险，明确开发利用活动的类型、规模和强度，形成每个
分区负面条件清单，为科学的空间生态修复和整治打下基础，科学系统地提出最
高目标。

参考文献
[1]高世昌.国土空间生态修复的理论与方法[J].中国土地，2018（12）：
40-43.
[2]王威，贾文涛.生态文明理念下的国土综合整治与生态保护修复[J].中国
土地，2019（5）：29-31.。