政府采购公共环境服务研究进展及述评

政府采购公共环境服务研究进展及述评
高青松，唐飞
（湘潭大学 商学院，湖南 湘潭 410005）
摘要：随着我国经济的高速发展，生态环境持续恶化的现象也日益凸显，原来由政府垄断的公共环境治理领域逐渐向私人资本开放，政府采购公共环境服务模式和内容不断创新，采购规模也日益扩大。

学术界对政府采购公共环境服务领域的研究文献逐年增加，研究视角也在不断扩展。

文章对政府采购公共环境服务的历史演进过程、政府采购模式创新、政府采购绩效管理和制度建设等方面的文献进行了梳理和归纳，对该领域未来的研究方向进行了分析，以期为政府采购公共环境服务方面的研究提供综述文献。

关键词：政府采购；公共环境服务；政府采购模式
中图分类号：D630；F062.2 文献标识码：A 文章编号：1671-4407(2016)04-148-06
Progress and Review in Government Procurement of Public Environmental Services
GAO Qingsong, TANG Fei
(Business School, Xiangtan University, Xiangtan Hunan 410005, China)
Abstract: With the rapid development of China ’s economy, the ecological environment is becoming worse and worse. The public environmental governance, originally monopolized by government, is gradually opening up to private corporations. The means and contents of the government procurement of public environmental services have been innovating and the scale of the procurement is increasingly expanding. The research literature on the government procurement of the public environment services is increasing year by year with increasingly various perspectives. This article analyzes and summarizes the research literatures on the historical evolution, innovation of government procurement mode and the performance management and system construction of government procurement. In order to provide literature review for a more profound study on public services procurement, this paper also predicts the research direction of this field.
Key words: government procurement; public environmental services; government procurement mode
基金项目：教育部人文社会科学规划项目（11YJA790032）；湖南省社会科学规划项目（13YBA310）
作者简介：高青松（1967～ ），男，湖南衡阳人，博士，教授，硕士生导师，主要研究方向为环境与资源管理；唐飞（1989～ ），女，湖南株洲人，硕士生，研究方向为企业管理。

由于公共环境治理服务具有典型的公共产品属性，所以在计划经济时期，我国公共环境治理项目的规划设计、投资建设、设备采购、运营管理等均由政府相关职能部门承担。

改革开放后，随着社会主义市场经济快速发展，环境问题不断凸显，环境持续恶化的现象并没有得到明显的好转，雾霾扩散、重金属污染、垃圾围城等现象引起整个社会的关注。

社会各界对做好公共环境治理服务工作，改善环境质量的呼声越来越高，公共环境治理产业逐渐对私人资本开放，政府采购公共环境服务模式除政府自有财政资金采购公共服务的单一采购、集中采购和混合采购三大基本模式外，出现了私人部门资本参与的EPC/BOT/TOT/PPP 等模式，这类模式在城市污水处理、生活垃圾处理等领域得到广泛应用。

近年来，环保部门也在积极推动以“政府采购公共环境治理服务、专业企业提供服务、政府按照服务效果付费”为主要内容的环境治理产业升级转型。

学术界对这一领域给予了持续的关注，并出现了大量研究文献。

1 政府采购公共环境服务的发展历程
政府采购公共环境服务是指政府通过公开招标、定向委托、竞争性谈判、邀请招标等形式将原由自身承担的公共环境服务转交给专业企业履行的一种行为[1～2]。

我国政府采购工作在经历了市场试点、市场开放、扩大采购项目范围等几个阶段后，基本上形成了一套较为科学的政府采购体系[3]。

尤其是自2003年国家正式颁布和实施《中华人民共和国政府采购法》以来，我国政府采购工作开始步入依法实施的时代[4]。

1.1 政府采购公共环境服务的历史演进
相较于西方200多年的政府采购历史，我国政府采购工作起步较晚。

初期，政府采购模式较为单一，以采购工程、设备为主，采购模式主要包括三类分散采购模式、集中采购模式以及混合采购模式，相关职能部门及其下属的事业单位既是采购的业主也是项目建设的经营管理者。

20世纪
90年代后，各级政府一方面迫于公共环境治理项目需求激增而政府财政资金有限的压力；另一方面为提高环境治理投资效率和运营管理水平；再者,由于单一采购模式已经不适合公共环境治理市场发展的需要，于是一些地方政府为减少设计、采购、施工、运营等不同环节相互制约和相互脱节的矛盾，采购服务的行为扩大化解释，政府采购公共环境服务开始尝试采用引入社会资金的EPC/BOT/TOT/PPP 等新提供模式。

我国政府采购公共环境服务发展历程见图1。

图
1 我国政府采购公共环境服务发展历程
EPC/BOT/TOT/PPP 等新模式是政府采购公共环境服务中一项创新，EPC/BOT/TOT 模式的特点主要体现为：①责任主体明确、有整体和全局概念，减少或者避免因为技术选型失误和设备采购的不匹配带来的弊端。

②投资效率和经营管理效率往往比政府垄断投资和经营效率要高。

③让政府盘活存量资产以投入新环境治理项目的开发,并且改变了政府职能部门“既是裁判又是球员”的双重身份。

PPP 模式的特点是政府并没有将项目的责任全部转移给私营企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。

一般来说，EPC/BOT/TOT 模式主要运用在城市污水处理、生活垃圾焚烧发电、生活垃圾卫生填埋、餐厨垃圾资源化、城市医疗垃圾处理、危险废物处理等分支领域；在土壤修复、重金属治理领域则多采用EPC 模式。

随着经济发展，环境问题日益复杂，简单的点源控制和末端治理模式难以解决复杂的问题，所以自2010年以来，国家环保部积极倡导环境产业升级转型。

该升级转型的主要内容为“政府采购公共环境治理服务、专业企业提供服务、政府按照服务效果付费”。

这种以环境服务的效果作为交付标的物的商业模式，得到各级政府和产业界的广泛认同，“委托运营”的商业模式也应运而生，不少地方政府开始尝试在河道的保洁、垃圾处理、污水处理等项目上，通过政府公开招标的方式委托专业企业运营，政府根据合同的约定对服务效果进行审计，按照服务效果付费。

由于这种商业模式属于不需要企业投入大量的建设资金的
纯技术服务范围，其市场需求很大；尤其是一些专业企业通过获得大量委托运营项目实现连锁经营，再利用各项目之间知识共享降低经营成本、形成规模效应。

在2012年，环境保护部出台《环境服务业“十二五”发展规划》，环境保护部选择20家综合环境服务领先企业，开展合同环境服务模式创新试点。

经过三年的试点探索，在采购模式、服务标准、计费模式、管理制度、环境效果评价、定价机制和价格调整机制等方面取得了一定的成果。

1.2 政府采购公共环境服务的发展趋势
随着社会主义市场经济的飞速发展，传统的公共服务提供主体和提供方式已经不能适应发展需要，其必然要随之变革，即由政府提供转向市场提供、由自行购买[5]。

政府采购公共环境服务未来的发展方向将呈现三大趋势：采购市场自由化、可持续政府采购、采购电子化，见图2。

图2 政府采购公共环境服务发展趋势
采购市场自由化。

新的《政府采购协议》（GPA ）代表了政府采购自由化的新方向。

在国外，公共环境服务市场化已经成为政府采购的一种常态，尤其是通过引入市场竞争机制发挥价值规律在政府采购公共环境服务中的作用，以及利用非政府组织来为公共环境服务，实现私人资本进入采购市场[6]。

我国在2007年启动加入GPA 谈判正是政府采购自由化趋势的体现，开放与改革的相互促进是我国政府采购自由化的基本原则[7]。

在建立自由化采购市场中，政府可以通过收取固体管理和污水处理领域所产生的排污费或直接采用环境税收手段将社会成本的全部或是部分转化为私人成本，从而创造出大量的环境服务市场需求。

在需求大幅增加后，政府可以通过市场化机制由专业的私营企业来提供固废管理和污水处理设施运营服务以及环境治理服务等[8]。

可持续采购。

自2002年联合国可持续发展首脑峰会以来，可持续政府采购（sustainable public procurement ，SPP ）成为可持续生产与消费领域的焦点，可持续政府采购是全球推进可持续发展的重要手段，也是我国目前全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、贯彻实施资源节约型、环境友好型和社会和谐型的可持续发展战略重要措
施之一[9]。

在构建具有中国特色的可持续采购流程研究中，
可以从编制可持续采购预算和提出基本要求、实施供应商
优待政策、进行可持续产品和可持续供应商综合评价、推
行可持续服务以及使用意见反馈等环节入手，保障可持续
政府采购实施的技术体系[10]。

采购电子化。

现代信息技术和移动互联网的普及给传
统的政府采购手段带来深刻变革，由此也带来了一种新兴
的信息采购方式，这种采购方式已成为各国政府采购的发
展方向。

英国学者彼得·贝利曾指出：买卖双方在通过交
谈过程中进行交易，越来越依靠电子数据交换的方式[11]。

Catherine A. Hardy分别从理论和实证两种视角研究了电子
采购政策是如何公开付诸实施，认为新知识视野和方法论
有助于电子采购政策制定和实施[12]。

电子政府采购（EGP）
作为一种信息化建设的手段，其具有无可比拟的优势，它
打破了时间和空间障碍，增强了采购信息透明度，提高了
采购效率和降低了采购成本。

目前，我国政府采购公共环
境服务电子化也取得了不菲成绩，部分省市积极探索和试
行网上采购，政府采购透明度不断增强，信息管理系统的
功能也从单一性向综合性转变[13]。

2 政府采购公共环境服务模式
基础设施的供给一般有两种方式：传统的政府采购
（government procurement，GP）和公私合作模式（public
private partnership，PPP）。

传统的政府采购模式把基础设
施的供给和建造分开，政府与一个或多个企业签订一个长
期合同，由不同的企业来建造和运营，政府负责监督。

公
私合作模式则是政府将基础设施的建造和运营绑定在一
起，政府与一个企业签订绑定合同，由这个企业既负责建
造又负责运营[14]。

传统的政府采购限定于政府财政资金采购公共服务，
包括分散采购模式、集中采购模式和分散与集中相结合的
混合模式；公私合作模式是一种吸收私人部门资本的创新
模式，也是一种新的政府资本融资模式，目前较为常用的
是EPC/BOT/TOT/PPP几种模式。

政府采购公共环境服务
模式的特点见图3。

2.1 分散模式
分散采购模式是指由政府各消费或使用单位直接采购
所需物品、服务的组织管理形式。

由《政府采购法》可知，
分散采购是将其限定在一定范围内使用，准许采购人对一些
采购规模较小或有特殊要求的采购项目依法自行办理，这样
能够提高政府采购的效率[15]。

政府分散采购模式还具有灵
活性、自主性强、手续简便、采购成本较低等优点，能够
适应多种不同的采购方式，尤其是对于小批、多品种的采
购有很大的优越性[16]。

但是分散采购难以形成规模购买上
的价格优势，各需求单位自行购买也会形成重复建设，这
种模式通常不能实现采购的经济性目标[17]。

根据我国国情，
在相当长的一段时期内，我国政府对公共环境治理服务的
采购将继续采用分散采购模式是主要方式。

2.2 集中模式
集中采购模式是指各级政府分别制订集中采购目录，
纳入集中采购目录的项目，必须委托集中采购机构统一组
织集中采购[18]。

这种模式主要特点有：①由于集中采购模
式采用批量集中采购能带来规模经济和协同效应。

此外，集
中采购模式在节约财政资金、加强财政管理、杜绝采购单位
单纯追求部门利益以及促进廉政建设等方面也发挥着巨大作
用[19～20]。

②集中采购能促进政府职能转变和增强宏观经济
调控能力，不过我国政府集中采购模式的采购监管制度不
健全，还存在无法照顾个性化需求以及监管缺位的缺陷[21]。

③集中采购和分散采购最根本的区别在于集中采购有一个
专门的集中采购机构。

在现代政府采购制度指导下，集中
采购机构能为政府采购带来的高效率。

政府集中采购公共
环境服务模式仍旧是目前一项比较常用的采购模式，它正
朝着规模化、政策性、法制化、廉洁型、开放式方向发展[22～23]。

2.3 混合模式
混合模式即集中采购与分散采购相结合模式，是指一
部分采购由政府部门统一负责，其他采购则由需求单位自
行采购的一种模式[24]。

由于完全分散的政府采购模式使得
采购资金脱离了财政监督，会引发采购资金被浪费的现象，
因此《政府采购法》规定“政府采购实行集中采购和分散采
购相结合”的采购模式。

其中集中采购的项目范围由国务
院、省级人民政府或者授权机构依据预算管理权限确定，
且凡是纳入集中采购范围的项目，应当实行集中采购[14]。

集中采购模式和分散采购模式都有自身独特的优势，集中
采购能提高采购效率，节约采购成本，同时带来多种协同
好处。

分散采购则有较强的适应性和灵活性，能满足多样
图3 我国政府采购公共环境服务的模式
化采购要求。

在实践中，究竟选择哪一种采购模式，必须要结合实际情况。

高志远认为由于各国经济发展状况不同、国情不同，选择的政府采购模式也不尽相同。

我国人口基数大，地域经济发展不平衡，不同的地区有着不同的需求，因此，我国政府应实行集中采购与分散采购相结合的混合采购模式[15～16]。

2.4 公私合作模式
公私合作模式由于引入了私人部门的参与，能在一定程度上降低成本，通过竞争机制能获得质量更好的基础设施。

公私合作模式的基础设施的合同往往具有“不完全性”与“动态性”双重特点。

在项目之初，政府与外包公司很难签订关于前序任务（如“设计”）的完全合同，即事先提出具体指标，衡量其设计创新结果与效率；但随着设计方案敲定，关于建造、施工以及服务等新的信息显现，不确定性降低，政府作为委托人对这些后续任务绩效的考查也更加容易，从而双方可能会就后续阶段任务补充签订协议，并涉及重新谈判。

在政府的有限承诺、代理人的有限责任下，这一动态性不仅会改变后续任务的创新激励，也会约束前序任务的代理人的行为[25]。

公私合作模式（PPP）的核心理念之一是解决财政资金困难问题，可以通过使用者付费来解决问题的用户付费，这类项目完全可以通过市场化方式解决。

例如污水处理、保障性住房中的公共租赁房等项目，完全可以通过向使用者收费解决项目前期投资，无须政府投资[25]。

3 政府采购公共环境服务绩效管理
绩效管理是政府采购公共环境服务的一个重要内容，涉及绩效计划、过程检查与监督、绩效评估、绩效审计、绩效反馈等方面的内容。

其中，绩效评估和绩效审计是学者们关注的两大重点。

3.1 绩效评估
政府采购公共环境服务绩效评估主要是对政府采购公共环境服务的这一行为进行评价。

政府采购公共环境服务绩效评估一般通过建立评估维度、设计相关指标以及利用合理的评估方法进行。

①利用评估维度，采用管理绩效、财务绩效和社会绩效三个维度来衡量。

供应商关系品质正是通过管理、财务、社会三种方式影响政府采购公共环境服务绩效水平。

因而，政府更多焦点应关注提升自己与供应商间信任、满意和承诺三个维度的关系品质来提升采购绩效[26]。

②建立评价指标体系，设计一些相关指标进行衡量。

在指标设计上，不再局限于经济性指标，而采用服务质量、效率、效益三方面指标[27]。

③选择性的使用财务方法，如张艳、刘奇峰[28]认为可以采用成本效益和最低成本法分析法、比较法、因素分析法、公众评判法等实现绩效评估。

但是，对不同的指标应该采用不同的方法，比如对采购效益和效率方面指标可以采用成本效益，对服务对象满意度则可以采用公众评判法等等。

④建立信息管理平台，及时进行政府采购公共环境服务绩效评估信息的披露[29]。

政府采购公共环境服务的绩效评价是将政府采购目标与实际采购完成情况进行对比，然后对其采购情况的真实性进行独立评价，在一定程度上可以认为是对政府采购效果的一种评价。

政府采购公共环境服务绩效评估一方面是对政府阶段性采购效果的一种考核，另一方面也是对政府采购是否脱离采购计划、是否真正满足当前采购需要的评估。

对于政府采购绩效的评估可以利用一些指标来衡量也可以通过一些方法来检测。

但是在设计相关指标时要充分根据不同地区的实际，而不是一贯的采用经济性指标。

在选择指标时更要综合考虑，采用多样性指标代替单一性指标。

绩效评价指标直接影响着绩效评估方法的选择，对于不同的绩效指标要采用不同的绩效评估方法。

实施正确的绩效评估方法可以加强政府采购的绩效管理。

绩效管理最终目标是为了保护好社会公众的利益，使公共环境治理的投资发挥应有的效益。

3.2 政府采购公共环境服务审计
政府采购公共环境服务审计，是对我政府采购公共环境服务绩效真实性的一种考核，是比较采购计划与实际服务效果的重要过程。

我国政府环境绩效审计发展历程很短，在许多方面还只是刚刚起步，虽然有国外环境绩效审计的成功经验可以借鉴，但我们要根据国情积极探索出一条适合我国政府环境项目绩效审计的发展模式[30]。

李志慧、江杰、刘玉庆[31]认为绩效与单纯的结果和效果不同，它是把采购项目的实际成就和预期要达到的成就进行比较，然后把比较的结果与绩效标准相联系起来。

为了衡量政府采购公共环境服务绩效，必须建立一套审计指标体系，以便精确评估政府采购公共环境服务是否达到了预期的目标。

通过建立绩效审计指标、开展绩效审计，就政府采购公共环境服务行为提供独立的评价，促进被审计的采购项目适应市场经济发展的需要，促使采购者为达成各自的采购目标，围绕提高效率和效果而不断地改进工作[32]。

此外，对于公私合作模式，即PPP模式的应用中，更需要建立一套恰当的会计核算制度、寻求最优的风险分配方式、组织适当的整合治理安排以及加强对PPP的制度设计和管理，从而对PPP的高效运行实施有效监管，并反映在公共部门的财务报表和预算中的问题，以便增加公共部门的透明度、明确公共部门的责任，同时帮助公共部门对PPP项目的资产和负债等相关内容进行确认和管理。

国际
公共部门会计准则第32号—《服务特许经营协议：让渡人》
就是重要参考之一。

包含了国际会计准则理事会（IASB）下
设的常设解释委员会（SIC）29号解释—“服务特许经营
协议披露”的相关内容。

该准则通过对服务特许经营协议
进行定义，确定了该协议中让渡人（即公共部门单位）的会
计处理原则。

图4概括了该准则规定的服务特许经营协议
的会计处理过程[33]。

图4 IPSAS第32号准则概括的服务特许经营协议的会计处理
流程图
目前政府采购公共环境服务审计存在的问题主要为：
①公共环境服务绩效审计制度有待完善，环境服务绩效审
计体系不完整，监督管理机制和约束机制不健全[34]。

②政
府采购公共环境服务审计实施细则设立不明确，绩效审计
客体具有非固定性和不确定性，审计人员专业性不强[35]。

4 政府采购公共环境服务制度建设
政府采购法律制度是政府采购制度的法律体现和重要
依托，对政府采购进行法制化管理是对政府采购进行有效
管理的主要方式[36]。

4.1 取得的成绩
在市场经济较发达的国家中，政府采购公共环境服务
管理制度非常健全。

我国也已经初步形成了政府采购公共
环境服务制度框架和采购模式，管理机构和信息管理系统
框架也逐步建立。

目前，我国政府采购法律主要分为四个
层次：一是法律类层次，主要包括政府采购法、招标投标法；
二是法规类层次，包括国务院颁布的行政法规和地方人大
颁布的地方性法规；三是规章类层次，包括国务院部委和
地方政府颁布的规章；四是规范性文件层次[37]。

制度建设推进对我国政府采购公共环境服务所带来的
影响主要体现为：①相关法制建设不断完善，采购工作逐
步纳入了法制化轨道；②模式逐步规范，已经形成了以集
中采购为主、集中采购和分散采购结合为辅的采购格局；
③信息公开化程度和采购队伍素质不断提高，政府采购公
共环境服务工作更加公正、透明[38]；④促进了廉政建设，
强化了对财政资金使用的监督和制约[39]。

4.2 存在的问题
与成熟的政府采购公共环境服务制度相比，我国政府
采购公共环境服务制度仍旧存在不少问题：①功能缺陷。

主要表现为实现的运行机制残缺、功能定位不清以及功能
实现的制度基础薄弱。

②缺乏合理性。

采购范围过窄、采
购程序和纠纷解决制度不合理[40]。

③政府采购公共环境服
务法律体系不健全，存在法律真空。

法律规定模糊、过于
刚性、存在冲突与现行管理体制不相符，实践中难以贯彻
执行，也极易出现规避《政府采购法》的现象和不能适应提
高行政管理效率的要求[41]。

在公共环境治理服务采购制度方面也存在以下三个方
面的问题：①公共环境服务供给主体单一，公共环境服务
中的政府责任缺失，公共环境服务区域之间不均，公共环
境服务收费缺乏监管[42]。

②政府与市场之间存在矛盾，采
购规范与效率之间存在矛盾[43]。

③在检查、问责方面的管
理存在问题，如腐败、寻租现象屡禁不止[44]。

4.3 相关对策
政府采购公共环境服务制度的优点能否体现出来，最
终取决于制度建设。

因此，必须进一步完善我国政府采购
公共环境服务法律制度。

完善政府采购公共环境服务法律
制度可以通过以下方法实现：一是完善法律程序和监督、
救济机制，提高法律制度的立法技术[37]。

刘柯[45]认为我
国应进一步加强采购法律法规的建设,完善招标评审考核
细则,规范采购程序，构建有效的监管机构和改革落后的
监管办法。

二是通过促进自主创新手段，加强政府采购公
共环境法律制度建设。

充分发挥政府政策引导鼓励扶持促
进自主创新的作用，完善自主创新产品政府采购公共环境
服务制度[46]。

三是完善激励政策体系建设,尤其是实施细
则中存在的与政策不一致地方必须进一步完善[47]。

何朝盛、
孙多勇[48]认为应该引进一种新的反拍卖控制技术，以改
善政府采购流程、增强竞争性。

四是解决政府采购公共环
境服务合同法律制度的缺陷，为完善采购制度提供指导[49]。

5 简评与展望
目前，随着我国生态环境的持续恶化，民众对公共环
境治理的呼声日益高涨，政府对公共环境治理服务采购规
模不断扩大，对本领域的研究文献也在逐年增加，研究视
角在不断扩展。

通过对相关文献的梳理和总结，现有文献
对政府采购公共环境服务的历史演进、相关模式创新、绩
效管理和制度建设等方面进行了深入的研究。

这些研究成
果，对促进我国政府采购公共环境服务朝规范化、市场化、
精细化、专业化方向发展起到了一定的促进作用，对相关
法律法规的完善、相关绩效评估和绩效审计指标体系的优。