浅析紧急状态下公民基本权利的限制、克减与救济

浅析紧急状态下公民基本权利的限制、克减与救济[摘要]紧急状态下，为了维护公共利益和恢复公共秩序，政府权力的集中
和扩大必然会导致公民的一些基本权利受到更多限制和克减。

为了保障公民的基本权利不因紧急状态的发生而被随意剥夺，文章就紧急状态及紧急权力进行了分析，最后提出了几点紧急状态下公民基本权利救济的思考。

[关键词]紧急状态；紧急权力；权利限制；权利救济
从国家公共利益至上的价值位阶来看，如果国家处于紧急状态，国家可以对宪法规定的公民基本权利进行限制。

我国2004年修宪明确将“紧急状态”纳入宪法规范之中，无疑为紧急状态下公民基本权利被侵害的救济提供了宪法依据，但紧急状态下公民基本权利被侵害如何救济的问题，现行宪法及相关法律并无具体答案。

公民的基本权利在国家处于紧急状态时如何得到有效保护成为现代宪法学理论中一个亟需研究的重大问题。

一、紧急状态与国家紧急权力
（一）紧急状态的界定
1.紧急状态的概念
“无论是作为一种法律制度、法律规范、法律术语、还是法学研究对象的紧急状态，都不存在一个具有普遍性的、内涵与外延都很清晰的概念上的界定。

”
①笔者认为，紧急状态是指发生了威胁到国家某一地区或全国范围的基本秩序或生存状态的现实的、急迫的危险情况下，由有权国家机关依照一定程序宣布该地区或全国处于非常时期并启动国家紧急权，采取临时性非常措施的状态。

紧急状态是一种非常态的社会秩序，在此期间，国家享有紧急权，可以采取紧急对抗措施来应对紧急状态，包括对公民基本权利的限制与克减，公民基本权利将受到很大影响。

所以，从公民基本权利受宪法保护来看，我国应当把紧急状态的宣布次数降到最低，只有当国家受到严重威胁时，才能考虑紧急状态的宣布。

2.紧急状态的特征
顾名思义，紧急状态是一种反常的国家权力行使状态，与正常的宪政状态相对应，其特征表现如下：
（1）以维护国家生存为目的。

当一定的区域或者整个国家的基本秩序和生存遭到严重威胁，国家处于紧急情况，维护国家的生存成为实施紧急状态的唯一目的。

当然，紧急权力的行使必须限制在一定范围内，以维护国家生存为必要，超出此必要性的任何紧急权力的行使都是违法的。

（2）国家紧急权力的合法行使。

由于国家紧急权力是超越宪法规定的，正
常状态下是绝对不可以行使的。

只有在国家的生存受到严重威胁，国家本身的生存成了首要的价值选择，国家紧急权力的行使才具有合法性和正当性。

所以，国家紧急权力并不是“法外特权”，而是依然要约束在宪政的框架内。

（3）临时性。

在紧急状态期间，国家紧急权力的行使可以说在某种程度上超出了宪法约束，所以，紧急状态必须是临时性的，而不能是永久性的，也不能作为一种制度得以固定下来，否则以此为借口民主宪政将会沦为专制独裁。

（4）人权受到一定的限制、克减。

国家的生存在紧急状态时期处于优先性，为了保障国家的生存，对人权进行一定范围的限制、克减成为必要。

（二）紧急权力
1.紧急状态下的紧急权力
紧急状态的发生毫无疑问将对整个国家秩序产生剧烈的震荡，若不能尽快控制、恢复国家秩序，将会动摇一国宪政生存的社会环境，甚至会颠覆国家基本体制。

在这一非常时期，为了应对紧急状态即将带来的冲击，国家紧急权的享有显得非常必要。

“紧急权的发动必须以恢复国家秩序和宪法秩序为目的。

”②
紧急状态存在的唯一理由是国家处于严重危机关头，国家危机一旦消灭，紧急状态亦将随之消失。

紧急状态下的法律制度是一种非常态的法制，不同于常态下的平时法制，特别是国家紧急权的拥有。

马基雅维里认为，紧急状态下的国家紧急权力是国家的一种自救权，现代学者称之为紧急避难权，也称国家的自保权。

平时以保障民权来巩固国权，而紧急状态下巩固国权以保障民权。

紧急状态蕴含着：“自卫乃生存的第一法则”，“自保乃至高的法律”，“必要之前无法律”和“刀剑之下，法律沉默”的深刻法理。

2.紧急权力的特殊性
紧急权力以限制公民的人身自由和财产权利为突出表现，并且这种侵损的程度存在较大的自由裁量空间，极有可能侵害公民的权利。

（1）权力的扩张性。

在紧急状态时期，采取紧急措施非常必要，毋庸置疑国家权力将得到一定程度的扩张。

为了应对现实紧急状况，甚至宪法会让渡全部或部分效力，在常态下看来不合理甚至不合法的行为，此时也会赋予其合法化。

正如沃特肯斯认为，“在紧急状态下，国家的权力不仅可以集中及扩张，而且不受宪法及法律常规制度的限制。

紧急状态的最基本特征之一就是使政府免受宪法限制的瘫痪。

”③
（2）权力的集中性。

在紧急状态下，国家紧急权力主要表现为行政权的行使。

紧急状态条件下，国家权力的整体构建将发生很大改变，具体表现如下：横向上，立法权与司法权集中到到行政机关；纵向上，地方权力聚集到中央。

（3）程序的简化性和裁量性。

一旦宣布进入紧急状态，首要的就是判断紧急状态的具体严重情况，这样才能有针对性地采取有效措施来尽快控制、消除紧急状态，得以迅速恢复正常的社会秩序，在这其中，不管是对紧急状况的判断还是特殊措施的采取很大程度上都需要根据现实国家来把握，自然牵涉到自由裁量权的行使。

首先，国家紧急权力有其取得的特殊程序，这些程序相对来说要简化很多，这样才能使国家紧急权力第一时间发挥其应有的作用。

其次，国家紧急权力的行使有其自身更大、更广的裁量幅度和范围，而且具有更大的权威性。

正由于紧急权力具有如此的裁量幅度和权威性，造成了其也在某种程度上更容易限制、克减公民基本权利。

二、国家紧急权力对公民基本权利的限制与克减
（一）限制与克减公民基本权利的正当性
在紧急状态下，国家之所以能够在一定程度上限制、克减公民基本权利，是因为：（1）紧急状态时期，国家当然地拥有国家自卫权。

为了保卫自己的“生命”安全，国家有权采取紧急对抗措施，这其中也会包括对公民基本权利的限制与克减，“在非常状态下国家是根据自我保存的权利终止法律”。

④（2）“国家为了避免由国际战争或内战引起的，对一般公众的非常严重的，无可挽回的损失，以及避免颠覆宪政秩序的企图或特别严重的自然或环境的灾难。

”⑤（3）紧急状态时期，为了能使整个国家秩序能够继续生存，国家可以行使较为专断的紧急权对公民基本权利进行限制于克减，这是一种特殊的国家主权行为。

（二）限制与克减公民基本权利应遵循的原则
国家拥有的紧急权力是一种必须的资源，它的高效维持了国家的存续，然而其优势也正是其缺陷所在，它天然的与公民基本权利相矛盾。

紧急状态时期，社会处于危机之中，公民也同样处于这个危机之中，这个时候公民有些权利变得更易遭到侵害。

因此，处于紧急状态时，国家对公民基本权利的限制与克减并不是随心所欲的。

对人权的限制与克减必须遵循如下原则：
1.依法限制与克减。

首先，对公民基本权利的限制与克减必须依据宪法和法律，做到依法限制与克减。

其次，关于限制与克减的法律规定必须具体、明确，让人们清楚什么时候、哪些权利与自由将受到限制与克减。

再次，依照宪法和法律的规定，明确规定不得限制与克减的基本权利，无论紧急状况如何发展都不得对此予以限制。

2.区分原则。

应当对紧急状态区分不同的级别，比如战争状态、自然灾害状态、社会公共卫生危机状态等，对每一种危机状态也要进行具体细分，比如第一阶段、第二阶段等等，针对不同级别的不同阶段要采取不同的危机应对措施。

这些不同的应对措施对公民基本权利的限制与克减是不同的，只有这样分级管理，不同情况区别对待，才能在不同的紧急状态下采取不同的措施对公民基本权利进行限制与克减。

3.基本权利保障原则。

要求在公民权利中，有一类权利是绝对不得剥夺或限
制的。

即使在非常时期，也不得随意限制基本人权，而且在危急或可能危害公共利益的状态解除之后，应迅即恢复对社会的常态管理。

这些基本权利包括：生存权和生命权、人格尊严不受侵犯、宗教信仰自由、公民资格不得取消、不受有溯及力法律的约束、个人生活与家庭生活得到尊重、取得司法保护和国家赔偿的权利等。

⑥
三、紧急状态下公民基本权利的救济
即使在常态社会下，强大的公权力尤其是行政权也会时常侵犯公民权利，更何况是在紧急状态时期，在紧急权的遮挡下行政权更容易剑走偏锋，伤及无辜。

正如Tackson所说的“紧急状态权力创造紧急状态。

”⑦因而对于限制或克减的公民基本权利更需要得到及时、充分的救济。

（一）宪法救济
在西方国家，被认为“保障人民权利的有效形式”，即是以美国为代表的违宪审查制度。

其最初主要是针对限制人权的立法而实施的，目的是为了保护人权不被任意限制。

不仅要审查法律限制人权的目的是否正当，还要审查该手段是否合宪性。

通说认为，我国在现行宪法体制下也存在着违宪审查制度，其实就是指以全国人民代表大会及其常委会为主体的宪法监督机制。

但是，目前来看此制度缺乏足够的可操作性，我国宪法对权利救济的规定是欠缺的。

所以，为了防止公民的基本权利在紧急状态时期被任意限制与克减，必须完善宪法监督机制，建立真实可行的违宪审查制度。

只有这样，才可以从根本上防止滥用国家紧急权而对公民基本权利造成不必要的限制与克减。

（二）司法救济
对于权利的救济，司法救济是最后一道防线，但也是最重要的。

紧急状态的宣布作为一种国家行为，不具有可诉性。

而一旦进入紧急状态，国家必然会采取一系列紧急强制措施，这些强制措施的事实则属于具体行政行为，当然具有可诉性，一旦合法权益受到侵犯，行政相对人完全可以通过提起行政诉讼寻求司法救济。

当然紧急状态下司法审查权并不是无所不能的，其审查限度也要受到一定限制，审查重点应当放在对具体的公民基本权利是否遭到侵犯，尤其是那些不可限制与克减的基本权利。

（三）国家赔偿
在我国，根据《国家赔偿法》的规定，如果违法采取行政紧急强制措施，给行政相对人的合法权益造成损害，行政相对人可以请求国家赔偿。

当然，并不是说行政相对人受到任何侵害时可以随意请求国家赔偿，而是要以行政紧急强制措施的“违法性”为前提，只有在国家紧急权被违法滥用并且侵害了宪法规定不可限制与克减的基本权利时，才能请求国家赔偿。

只有在一定范围内限制国家赔偿请求权的行使，才能平衡维护国家和社会整体安全与最大限度地保护公民不可限制与克减的基本权利的和谐、统一。

（四）国家补偿
国家处于紧急状态时，出于维护和保障公共利益的需要，往往会采取一些紧急行动，如临时性的征收、征用等。

这些都是合法行使紧急权的行为，但因此而对公民的合法权益造成的损害，也应当给予公正合理的补偿。

紧急状态下国家补偿理论来源于“特别牺牲说”或“公共负担平等说”。

在“特别牺牲说”看来，国家行使公权力在其活动范围内使人民的利益受到损害也是在所难免的，人民应当为公共利益忍受各种可能的牺牲，但这些牺牲应当公平合理，若有不公平的情形，则应由国家补偿；“公共负担平等说”认为，人民为了公共利益应当承受各种负担，但负担应当平等，对于遭受不平等负担的人，国家应予补偿。

对此，我国2004年《宪法修正案》作了
明确规定：公民的合法的私有财产不受侵犯；国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。

[注释]
①郭春明：紧急状态法律制度研究[M].中国检察出版社，2004年版，第5页。

②董和平、韩大元、李树忠：宪法学[M].法律出版社，2000年版，第167页。

③戚建岗：“重新保证理性”：对国家紧急状态理论基础的一种新阐释——评布鲁斯。

阿克曼的《下一次攻击之前》[J].美国研究，2007年第3期。

④[奥]曼弗雷德·诺瓦克：民权公约评注[M].生活·读书·新知三联书店，2003年版，第79页。

⑤[德]卡尔·施米特：政治的概念[M].上海人民出版社，2003年版，第19页。

⑥周佑勇：紧急状态下的人权限制与保障[J].法学杂志，第25卷。

⑦张千帆：西方宪政体系（上）[M].中国政法大学出版社，2001年版，第56页。