长春市国土空间规划用途管制思考

长春市国土空间规划用途管制思考
□　李宝山，栾立欣，付天宇，焦艳丽，石　宇
[摘　要]统一所有国土空间用途管制是国务院机构改革后自然资源主管部门的核心职责，研究确定分区、分类用途管制内容体系是国土空间规划编制的重要工作。

文章在综合分析国土空间规划用途管制新要求的基础上，以长春市为例，系统总结原城市总体规划和土地利用总体规划用途管制内容的特点与不足，回顾空间规划试点的经验做法，提出新时期长春市国土空间规划用途管制内容体系，即适应新形势新要求，在用途管制体系上与事权匹配、实现层级传导，在用途管制内容上统筹发展与保护、实现全域覆盖，在用途管制规则上刚弹结合、差别有效，实现管控落地，从而适应新的行政体制机制需要、满足生态文明建设和空间治理现代化的要求。

[关键词]国土空间规划；管制体系；管制内容；管制规则
[文章编号]1006-0022(2020)S1-0011-06　[中图分类号]TU981　[文献标识码]B
[引文格式]李宝山，栾立欣，付天宇，等．长春市国土空间规划用途管制思考[J]．规划师，2020(增刊2)：11-16．
Land Use and Space Use Governance in Changchun/Li Baoshan, Luan Lixin, Fu Tianyu, Jiao Y anli, Shi Y u
[Abstract] Integration of national land use and space is the mission of natural resource department, and land use and space
governance is the mission of correspondent plans. Based on an analysis of the new requirement on national land use and space governance, the paper takes Changchun city as an example, concludes the characters and weakness of previous urban master plan and land use master plan, proposes land use and space governance system with experience from other pilot cities: the governance system shall match the rights of power with hierarchical transmission; the governance content shall integrate preservation and development with whole area coverage; the governance regulation shall be both rigid and flexible for the implementation under new administrative system, ecological civilization construction, and modern spatial governance.[Key words] National land use and space plan, Governance system, Governance content, Governance regulation
“统一行使所有国土空间用途管制和生态修复职责”，标志着国家在机构管理方面对国土空间用途管制进行了重新架构，从根本上解决了实施统一用途管制的制度性问题[2]。

2019年印发的《中共中央 国务院关于建立国土空
间规划体系并监督实施的若干意见》(中发〔2019〕18
0引言
党的十九大报告首次明确实行空间用途管制，标
志着用途管制从平面的土地正式走向立体的空间，从割裂的单要素管制迈向“山水林田湖草”生命共同体的综
合管制[1]。

2018年国务院机构改革，组建自然资源部，
[作者简介]
李宝山，工程师，现任职于长春市规划编制研究中心(长春市城乡规划设计研究院)。

栾立欣，硕士，高级工程师，长春市规划编制研究中心主任、长春市城乡规划设计研究院院长。

付天宇，助理工程师，现任职于长春市规划编制研究中心(长春市城乡规划设计研究院)。

焦艳丽，高级工程师，现任职于长春市规划编制研究中心(长春市城乡规划设计研究院)。

石 宇，硕士，工程师，现任职于长春市规划编制研究中心(长春市城乡规划设计研究院)。

号)明确“以国土空间规划为依据，对所有国土空间分区分类实施用途管制”，管制分区和用途分类由此成为国土空间规划中极其关键的环节[3]。

紧随其后，自然资源部下发的《关于全面开展国土空间规划工作的通知》(自然资发〔2019〕87号)要求“按照自上而下、上下联动、压茬推进的原则，抓紧启动编制全国、省级、市县和乡镇国土空间规划(规划期至2035年，展望至2050年)，尽快形成规划成果”。

在此背景下，长春市于2019年9月印发《关于开展国土空间规划编制工作的通知》，启动了市、县(市、区)、乡镇三级国土空间规划编制工作。

由于国家尚未出台规划分区和用途分类标准，为推进长春市国土空间规划编制、构建分级、分区、分类的规划用途管制内容体系，本文基于国土空间规划改革背景下用途管制的新要求，重新梳理并总结原城市总体规划、土地利用总体规划(原“两规”)及空间规划试点关于规划用途管制的特点与不足，探讨长春市国土空间规划用途管制内容体系构建的思路，以期为国内相关地区开展国土空间规划编制提供借鉴。

1国土空间规划用途管制的新要求随着生态文明体制改革的不断深化和国家机构改革的持续推进，协调国土空间开发与保护的关系、建立和实施全域全类型国土空间用途管制制度，构建以“山水林田湖草”生命共同体为基本特征的自然资源管理体系，是新时期自然资源集中统一管理的要求[4]。

基于此，国土空间规划用途管制需满足3个方面的新要求：一是立足生态文明领域，处理好与经济建设的关系；二是立足用途管制政策属性，服从治理体系和治理能力现代化的总要求；三是立足管理对象，充分体现自然资源的空间属性和资产属性。

1.1突出生态文明建设与经济发展
相统一
国家提出生态文明建设以来，基于
生态保护底线约束的大背景，许多地方
存在生态保护制约经济发展的担忧，形
成保护与发展非此即彼的矛盾体。

要建
立健全国土空间规划用途管制，就要把
握好生态文明建设与经济发展的关系，
充分认识两者是协调发展的辩证统一体，
“是一不是二”[5]。

一方面，良好的生态环境是一切发
展的前提和基础，要在发展经济时算好
生态账[6]。

《生态文明体制改革总体方案》
明确“将用途管制扩大到所有自然生态
空间，划定并严守生态红线，严禁任意
改变用途，防止不合理开发建设活动对
生态红线的破坏”。

国土空间规划用途
管制要强化全域管控，统筹布局生态、
农业、城镇等功能空间，严守生态保护
红线等生态安全底线[7]。

另一方面，发
展是解决一切问题的基础和关键，要在
生态保护中算好经济账，让“绿水青山”
切切实实转变成“金山银山”，通过生
态价值显化进一步推动生态保护。

国土
空间用途管制要突出全域管控，完善国
土空间用途管制规则，兼顾保护与发展
需求，既要生态建设，也要实现高质量
发展。

1.2突出空间治理体系和治理能力
建设
党的十八届三中全会提出“全面深
化改革的总目标是完善和发展中国特色
社会主义制度，推进国家治理体系和治
理能力现代化”。

国土空间治理是国家
治理体系不可或缺的组成部分，在国土
空间规划用途管制中要突出国土空间治
理体系和治理能力建设，将统一国土空
间用途管制作为推进空间治理现代化的
重要着力点[8]。

一是强调“一级政府一级事权”，
在明确各层级政府及其自然资源主管部
门职责划分的基础上，明确各级各类国
土空间规划用途管制内容编制和管理的
要点，明确管控规则和要求，做到用途
管制与政府事权相对应；二是强调“用
途管制层层传导”，下级国土空间规划
要服从上级国土空间规划，与之对应的
下级规划用途管制内容也应在上级规划
用途管制内容基础上进行细化落实；三
是强调“用途管制全覆盖”，将所有国
土空间纳入规划用途管制是推进空间治
理现代化的前提[9]，要通过国土空间规划，
将不同层级对应的所有国土空间纳入规
划用途管制范围，统一制定规划管制分
区、分类和管控要求。

1.3突出国土空间开发保护格局优化
国土空间是各类自然资源的载体，
是生态文明建设的物质基础和组成要素。

建立覆盖全域、全类型的国土空间规划
用途管制制度是破解国土空间无序开发
与利用的有效抓手，是落实“山水林田
湖草”生命共同体理念及推进生态文明
建设的必然要求[10]。

规划用途管制内容
要以不断优化国土空间开发保护格局为
目标，引导国土空间开发向科学、适度、
有序转变。

一方面，要在资源环境承载能力和
国土空间开发适宜性评价的基础上，构
建国土空间开发保护格局的理想模式，
科学有序地统筹布局生态、农业、城镇
等功能空间，划定生态保护红线、永久
基本农田和城镇开发边界等空间管控边
界。

另一方面，要在规划用途管控规则
的制定上突出不同规划分区的主导用途
和约束性指标，强化刚性管控内容，同
时制定引导开发建设和保护活动向对应
管制分区倾斜侧重的具体措施。

2对“多规”分区、分类用途管制
的新认识
规划分区和用途分类作为对自然资
约集约利用”章节，管控内容集中在对开发建设活动的表述，且允许建设区规划内容多于限制建设区、禁止建设区等区域。

例如，允许建设区就土地用途、指标计划、布局形态和边界调整等进行了说明，而禁止建设区仅有对禁止建设和边界调整的简单交代。

相比较而言，长春市原城市总体规划侧重开发建设的思维导向更为突出，规划文本中中心城区规划的篇幅几乎过半。

需要指出的是，中心城区既是原“两规”管控中允许建设区的重要组成部分，也是原行政体制下规划、国土主管部门管辖权限的关键范围。

2.1.2层级传导不畅，管制逻辑错位基于原“两规”的行政管理体制架构，同时受限于管理技术手段和技术水平，原“两规”用途管制虽建立了较为完整的逻辑链条，并在城市建设进程中发挥了重要作用，但管制内容并没有像设想的那样，完全实现规划要求的上下层级传导，仍存在传导逻辑的错位和缺位。

一方面，长春市级和县(市、区)层级土地利用总体规划均划定了土地利用综合分区、建设用地管制分区、土地利用功能区和土地分类用途等，但没有明确上下级规划分区和土地分类用途的空间传导逻辑。

例如，市县两级土地利用功能区之间并没有明确的传导落实关系，市级层面对土地利用功能区的管制措施，除基本农田等刚性指标外，其他内容并无太大约束效力，其管制内容的执行也一般集中在县(市)级层面(表1)。

另一方面，经过改革开放40多年的发展，长春市的城区规模和范围不断扩张，近郊开发区和乡镇已经与中心城区连成一片，具备典型的城市景观特征。

长春市原“两规”仍将中心城区规划作为市级层面规划的主要管制内容，而与中心城区早已连片发展、结构密不可分的近郊开发区和乡镇，则只能通过乡镇层级规划进行用途管制，但两者的用途管制内容和深度已没有区别。

与之对应的，市级规划、国土行政主管部门管辖权限也随着城区规模的扩张而不断扩大，由此造成行政管理依据涵盖市、县(市、区)、镇(乡)三级规划。

需要指出，在原“两规”编制中，一般将中心城区(县城、镇区)作为核心管制区域放在对应的市域(县域、镇域)层级中进行规划，并做到用地分类深度。

诚然，这种做法受到侧重建设思维导向和技术水平制约的双重历史性因素的影响，但随着全域管控和现代技术的发展，建立事权对应、层级传导的规划用途管制势在必行。

源要素进行空间布局与管控的基本手段，一直以来都是各类空间规划编制的重要内容。

随着国土空间规划改革的深入，规划用途管制将面临重新架构。

这种内容上的重构是为满足生态文明建设和空间治理现代化的要求、适应新的行政体制机制需要而进行的，原“多规”用途管制内容是基于原有的行政体制和制度框架，因此重构并非是对既往“多规”用途管制内容的完全摒弃，而是继承与发展[11]。

梳理总结既往“多规”用途管制内容的特点与不足，对新时期国土空间规划用途管制具有很好的借鉴意义。

2.1原“两规”分区、分类用途管制的特点与不足
原城市总体规划的基本分区、分类主要包括“三区四线”(即禁建区、限建区、适建区，蓝线、绿线、黄线、紫线)，以及居住、工业等用地分类；原土地利用总体规划的基本分区、分类主要包括“三界四区”(即规模、扩展、禁止边界，允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区)，基本农田集中区、城镇发展区等土地利用分区，以及耕地、建设用地等用地分类[11]。

通过分析原“两规”发现，其分区、分类用途管制有以下特点与不足。

2.1.1以发展思维为导向，侧重建设管制
原“两规”用途管制内容是伴随着改革开放后经济快速发展的宏观背景、为适应城乡建设快速增长而不断调整完善形成的，长时期“以经济建设为中心”的发展导向，形成了侧重建设管制的思维倾向。

原“两规”中的“三区四线”“三界四区”，虽然划定范围覆盖了全域国土空间，但其管制内容则侧重建设空间管控，而忽视其他非建设用地管控。

以长春市原土地利用总体规划为例，其“三界四区”内容直接放置在“建设用地节序号用途管制分区 管制内容管制规则 备注1土地利用综合
分区东部低山丘陵农林矿区、中部起伏台地现
代农业及城镇发展区和西部平原农牧区分区指引无约束
2建设用地管制
分区划定允许建设区、有条件建设区、限制建
设区和禁止建设区指标管控、
边界管控、
布局管控、
用途管控
强约束、可传导
3土地利用功能
区基本农田集中区、一般农业发展区、城镇
发展区、林业发展区、独立工矿区、生态
环境安全控制区、自然与历史文化遗产保
护区7个土地利用功能区
分区指引对永久基本农田
等底线实行强约
束
4土地分类用途农用地、耕地、园地、林地、草地、建设
用地、城乡建设用地、城镇工矿用地指标管控对耕地、城乡建
设用地等实行强
约束，可传导表1 长春市原土地利用总体规划用途管制内容一览
2.1.3刚弹矛盾突出，行政成本增加土地利用总体规划中的弹性和刚性，是规划的权威性和实践可行性之间的一对矛盾统一体[12]。

过于刚性的空间布局和用途管制无法适应市场条件下城市发展的不确定性，导致项目倒逼规划调整的现象时有发生，极大影响了规划的权威性和严肃性[13]。

虽通过设置约束性和预期性指标、划定有条件建设区等方式进行了自我改良，但用途管制刚性与弹性矛盾的问题依然十分突出。

规划频繁调整消耗了大量行政成本，而规划审批周期长、行政审批效率无法跟上地方社会经济社会发展的速度，导致较为严重的“未批先建”现象，又进一步削弱了规划用途管制的权威性。

2.2空间规划试点关于规划用途管制的探索
2016年底，国家印发《省级空间规划试点方案》，选取吉林、浙江等9个省份开展空间规划试点，鼓励有条件的试点省份探索协同编制省级空间规划和市县空间规划。

按照要求，长春市“以市代省”开展试点工作，并依据《空间规划编制导则(试行)》，探索编制了《长春市空间规划》。

2.2.1划定“三区三线”落实分区管控
空间规划试点根据资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，结合空间发展战略需要，采取自上而下和自下而上相结合的方式，划定了生态、农业、城镇三类空间，以及生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界(即“三区三线”)(图1)。

一是坚持严格保护、宁多勿少的原则，按照国家《生态保护红线划定指南》，将市域范围内国家级和省级禁止开发区域及其他各类保护地纳入生态保护红线范围。

按照最大程度保护生态安全、构建生态屏障的要求，划定市域范围生态空间。

二是坚持把国家粮食安全放在优
先位置，将集中连片、耕作条件较好的
耕地划入永久基本农田。

统筹考虑农业
生产和农村生活需要，体现农业发展规
模化原则，划定市域范围农业空间。

三
是按照控制开发强度要求，兼顾城镇布
局和功能优化的弹性需要，从严划定城
镇开发边界。

贯彻城市群发展理念，坚
持集约高效和宜居适度原则，划定市域
范围城镇空间。

2.2.2针对六类分区实施分类管控
空间规划试点针对“三区三线”形
成的六类分区，按照不同功能定位和重
要程度，重点围绕基础设施、城镇、产业、
生态环境等空间开发利用布局和建设行
为，明确准入条件和要求，制定了差异
化综合空间管控措施。

生态保护红线区和一般生态区分别
按照禁止开发区域管控原则及限制开发
区域的要求进行管理。

永久基本农田区
一经划定，不得擅自占用或者改变用途，
以确保永久基本农田数量不减少，禁止
闲置、荒芜，并禁止不符合区域功能定
位的各类非农开发建设活动。

一般农业
区实施产业准入负面清单制度，明确允
许、限制、禁止的产业和项目类型清单，
必须占用区内空间的，应以点状开发建
设的独立产业为主。

城镇开发建设区一
经划定，规划期内不得调整。

城镇开发
建设预留区原则上城镇、园区等开发建
设活动不得占用。

3长春市分区、分类用途管制的
思考
基于上述分析，笔者认为，长春市
国土空间规划用途管制要适应新形势新
要求，借鉴与反思原“多规”分区、分
类用途管制内容，围绕理顺管理事权、
明确管理范围和强化管理手段，重构用
途管制体系、用途管制内容和用途管制
规则，从而满足生态文明建设和空间治
理现代化的要求、适应新的行政体制机
制需要。

3.1建立事权匹配、层级传导的用途
管制体系
2019年，长春市、县(市、区)两
级规划和自然资源主管部门正式挂牌，
各层级国土空间用途管制的职责事权随
之确立。

市级层面作为承担落实上位规
划要求的第一责任人及全市国土空间规
划用途管制的总设计师，侧重上位约束
指标管控和总体格局管控；县(市、区)
层面是城市发展建设的直接推进者及约
束底线的落地主体，侧重功能布局管控；
镇(乡)层面是总体规划层级的末端，在
侧重功能布局管控的同时要兼顾用途管
控，以衔接详细规划编制。

基于此，长春市级国土空间规划用
途管制建议以管制分区为主，落实生态
保护红线、永久基本农田等底线约束要
求，明确城镇、生态、农业等大的国土
空间格局；县(市、区)级国土空间规划
用途管制要兼顾发展布局与底线落地，
建议以功能分区为主，明确发展和保护
的主导区域；镇(乡)级国土空间规划可
结合县(市、区)规划或几个乡镇合并编
图1 长春市“三区三线”划定图
一般生态区
生态保护红线
一般农田区
永久基本农田
城镇发展建设预留区
城镇开发边界
省级行政界线
市(县)行政界线
镇(乡)行政界线
生态空间
图例
农业空间
城镇空间
行政区划
制，也可单独编制，建议实行功能分区+用途分类管控，其功能分区与县(市、区)层面相同，但尺度上可进一步细分，依据功能分区确定地块用途。

上下层级规划分区具有约束性，并通过指标控制、边界控制、布局控制和用途控制等进行
传导(图2)。

3.2健全统筹发展保护、全域覆盖的用途管制内容
按照《生态文明体制改革总体方案》
中“将用途管制扩大到所有自然生态空间”的改革要求，新的国土空间规划用途管制要覆盖所有国土空间。

长春市国土空间规划用途管制应实现全域国土空间和所有自然资源的全覆盖，体现发展与保护的协调统一，体现弹性发展要求，
以及衔接相关部门涉及空间管制的职责。

市级管制分区应摒弃原“两规”划分适建区、限建区、禁建区的单一发展思维导向[3]，按照资源属性将全域国土
空间划分为生态保护区、永久基本农田集中区、城镇发展区和乡村发展区4个分区，前3个分区分别涵盖生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界的主
体区域；在管制规则上，既要对城镇发
展区的开发建设提出管控要求，加强对城市生态要素的协同管控，也要明确其他生态类分区允许开发建设活动的条件，加强对生态空间的保护性利用(图3)。

县(市、区)级功能分区融合原土地
利用功能区和原城市总体规划功能分区概念，划分为居住生活区、综合服务区、商业商务区、绿地休闲区、基础设施区、工业物流区、产业研发区、战略留白区、城镇弹性发展区、林草保护区、水域保护区、生态融合发展区、乡村融合发展区和永久基本农田集中区14个功能分区。

其中，林草保护区、水域保护区、永久基本农田集中区分别作为衔接林业和园林、水务、农业部门资源管理职责的主要区域，在管控规则上叠合上述部门的管理要求，推进管理衔接；产业研发区
主要是针对各类开发园区的产业发展提出的差别化产业功能分区，确保主导产业空间布局[14]；战略留白区、城镇弹性发展区则为应对城市发展的不确定性，
针对重大战略性功能用地需求和空间布局形态的调整作出的预留区域[15](图4)。

镇(乡)级用途分类在国家未确定用地分类标准的背景下，暂以原“两规”用地分类为基础，落实上位规划分区管
控要求，划分为耕地、园地、林地、草地、其他农用地、居住用地、公共设施用地、工业用地、仓储物流用地、道路与交通设施用地、公用设施用地、绿道与广场用地、留白用地、区域基础设施用地、特殊用地和水域湿地16种用地类型。

其
中，耕地、园地、其他农用地属农用地，林地、草地、水域湿地属生态用地，其他类型用地属建设用地。

3.3形成刚弹结合、差别有效的用途管制规则
实用有效的管理规则和方式是提高
空间治理能力与水平的根本。

针对不同层级管理事权和职责，梳理原“多规”建立的“边界控制”“指标控制”“用
途准入”等用途管制方式，按照新的国土空间规划用途管制体系内容进行灵活
配置，形成刚弹结合、差别有效的用途管制规则[16-20]。

市层面实行“边界控制”“指标控
制”“分区准入”“名录管理”相结合的方式。

其中，城镇发展区重点对城镇建设
用地规模提出指标控制，划定集中建设区边界和弹性发展区边界，实现建设用地指标刚性管控和空间布局弹性；生态保护区
图2 长春市国土空间规划用途管制体系示意图图3 长春市国土空间规划用途管制图
图4 长春市县(市、区)国土空间规划用途管制图
图例
居住生活区综合服务区商业商务区工业物流区绿地休闲区交通及公用设施区特色功能区战略留白区生态保护区生态控制区农田保护区城镇弹性发展区
特别用途区村庄建设区一般农业区图例
生态保护区城镇发展区永久基本农田集中区乡村发展区省级行政界线
市(县)行政界线
镇(乡)行政界线
行政区划
市级
县（市、区）级
镇(乡)级
管制分区
强化底线约束和总体格局构建
功能分区
兼顾发展布局与底线落地，衔接相关部门管理职责
用途分区
侧重功能布局管控的同时要兼顾
用途管控，以衔接详细规划编制。