行政文化的基本功能

行政文化的基本功能
篇一：行政文化学
行政文化学
第一章行政文化学概述
第一节行政文化
1.行政的定义
行政是指国家行政机关和具有行政管理职能的公共组织为实现社会的公共目标和利益，依法运用国家法定权利，对国家和社会公共事务进行管理、服务的活动。

2.“行政”相关概念的辨析
第一，行政与国家。

行政的主体是国家行政机关及其工作人员和具有行政管理职能的公共组织，行政的客体是国家或社会公共事务，行政的基础是国家权力，行政的依据是国家法律法规。

第二，行政与政治。

政治是国家意志的表现，那么行政就是对国家意志的执行和实现。

行政属于国家政治的一部分，是为实现国家的政治意图和社会经济利益而进行的活动。

第三，行政与管理。

他们的区别在于行政虽然属于管理活动，具有管理的一般特征，但行政却是特殊的管理，它只有
国家行政机关及其工作人员和具有行政管理职能的公共组织才能做出，具有强烈的政治色彩和权威性；而管理却可以由个人和其他组织做出，一般管理所带的政治色彩和权威性没有行政管理浓厚。

第四，行政和法律。

法律是国家行政的依据，没有法律也就没有行政。

3.“文化”的定义
代表性文化概念：英国文化人类学家爱德华·泰勒1871年《原始文化》；美国文化人类学家克莱德·克鲁克洪《文化与个人》；梁启超《什么是文化》；劳思光《中国文化要义新编》；何晓明《中国文化概论》。

文化就是指人类将其生存、生活或发展方式以及制度和思想、价值观、风俗习惯等社会化的过程及结果。

4.文化的共性
第一，文化是由人创造和维系着的，人是文化的主体，文化时人特有的；第二，文化包含两种元素，即显型元素和隐型元素，也就是文化现象和文化精神；
第三，文化按照其结构因素分类，可以分为物质文化、制度文化、精神文化和行为文化。

其实，人类在改造物质和设立制度时发生的行为，本身就具有一定的价值观念，也是一种文化，及行为文化。

第四，文化的传播介质就是它的创造着——人，它可以通过时间和空间两种方式传播。

5.学者对行政文化的三种观点
（1）行政文化是文化在行政管理中表现出来的一种独特的文化样式，是一定行政组织中行政员工集体创造并公认的文化，是行政物质文化、行政制度文化和行政精神文化的有机结合。

这种观点对行政文化进行分类，把行政文化分为行政物质文化、行政制度文化和行政精神文化
（2）张金鉴，行政文化是政府官吏和公务人员所应该共同信守的行为模式、生活方式、人群关系及价值观念。

（3）王沪宁《行政生态分析》，行政文化包括了人们对行政活动的态度、信仰、情感和价值，具体地说，包括着行政意识、政治意识、民族气质、行政心理、行政思想、行政原则、行政理想、行政观念等方面。

6.行政文化意识：人本意识，创新意识，形象意识，竞争意识，服务意识，服务意识，效率意识，用人意识。

7.关于行政文化的几点认识
（1）行政文化并不单是由行政主体创造的，而是由行政主体和行政相对人以及其他社会成员共同作用而形成的；
（2）行政文化的形成需要一个长期的过程；
（3）行政文化是一种特殊的社会文化。

8.行政文化的定义
行政文化是指由行政主体和行政相对人以及其他社会成员在长期的行政实践过程中积淀而成的行政习惯、行政制
度、行政规则、行政意识、行政价值观、行政态度、行政动机、行政信念和行政情感等，并且行政文化的形成过程和其社会化过程是同一的。

9.行政文化与政治文化、公民文化、企业文化、宗教文化的关系
（1）行政文化与政治文化
第一，作为文化，行政文化和政治文化的形成都是各自长期社会化的结果，都具有鲜明的政治色彩；
第二，行政文化的范畴和政治文化的范畴有所不同。

（2）行政文化与公民文化
公民对行政活动的适度参与有利于保持政府行政权力与行政责任之间的平衡，但过度的公民参与是不利于民主制度的稳定和发展的。

（3）行政文化与企业文化
第一，人本意识。

行政文化也应该借鉴企业文化的这种人本意识，树立行政即人、行政为人和行政靠人的正确观念，注重人的价值，满足人的需求，激发人的潜能，实现个人价值观与行政组织价值观的有机统一；
第二，创新意识；
第三，形象意识。

（4）行政文化与宗教文化
第一，宗教文化中等级体系对行政文化的影响；
第二，宗教文化中的某些教义对行政文化的影响。

10.行政文化的构成
（1）行政物质文化——是人们通过与行政有关的物质设施及由行政组织提供的公共服务等载体所能感受到的行政的表层文化，是行政行为文化和行政精神文化的感性显现与物化，是人们认识行政文化的出发点。

一是行政器物；二是公共服务产品。

（2）行政制度文化——是国家为实现特定目标对行政主体、行政相对人及其他行政参与人给予一定限制的文化，它是一种强制性规范。

（3）行政行为文化——对行政行为规律性的研究。

内容上来看分为外部行政行为文化和内部行政行为文化。

（4）行政精神文化——是在行政实践活动中，受特定的经济、政治、文化等因素影响而长期形成且被认可的一种共同的文化观念、价值观念和精神成果。

是行政文化中居于核心和主导地位。

一是行政价值观；二是行政心理；三是行政理想；四是行政信仰；五是行政道德；六是行政精神。

11.行政文化的特征
历史继承性；
物质依附性；
实践性和创新性；
前进性和曲折性；
稳定性和动态性；
融合性和整合性；
精英型和大众性。

12.行政文化的功能
一是影响行政系统存在或变迁的文化环境；
二是制约行政系统的行政运行过程；
三是约束系统主体的行政行为
（1）行政文化的影响、控制功能
第一，影响行政决策行为；
第二，影响行政执行行为；
第三，规定行政主体的行为准则；
第四，规定行政主体的价值取向
（2）行政文化的聚合能力
第一，行政理想能够为行政组织确定凝聚点
第二，行政价值观能够为行政组织产生凝聚力。

第二节行政文化学
1.行政文化学的定义
行政文化学就是从文化的角度切入行政管理领域，深入研究行政文化现象、行政文化精神及行政文化的特征、行政文化的功能、行政文化的演进及其规律的科学。

2.行政文化学的研究对象
首先要研究的就是行政文化的基本理论；其次要研究行政文化的历史进程和发展状况；同时深入探讨西方行政文化的相关问题；最后研究和谐行政文化的构建问题。

3.行政文化学的特征
第一，综合性；
第二，交叉性；
第三，实用性；
第四，实践性。

4.行政文化学的研究方法
第一，社会研究法。

是指把研究对象搁置在一定的社会背景下，从社会的各个方面、各个角度对其进行考察研究的方法
第二，历史分析法。

就是根据客观事物的历史进程，结合其现在的发展状况，分析并解释其发展规律的研究方法。

第三，比较分析法。

就是指对两个以上相互联系的事物进行对比，揭示其差异和矛盾，以把握其本质和规律的一种科学研究方法。

第四，系统分析法。

就是指运用系统论观点分析研究对象的思维方法，也就是从研究对象的整体出发，分析其构成要素及其相互关系，研究其内在结构的思维方法。

第五，实践—理论分析法。

就是在实践过程中感性认识经过抽象上升为理性认识，进而系统化为理论，然后再用这些
源于实践而高于实践的理论去指导实践活动且以此检验理论的思维方法。

第二章中国行政文化
第一节中国传统行政文化
1.中国传统行政文化的定义
中国传统行政文化就是中国人民在漫长的传统社会实践中，在行政领域所创造的文化，它主要是系统化、理论化的行政认识，它以自然经济为基础，以儒家思想为核心，儒、法、道等诸家融合互补，它具体表现为传统行政思想观念、传统行政心理和传统行政制度等几个相互关联的方面。

中国传统行政思想观念即传统行政精神，它是中国传统行政文化的核心。

包括儒家的德政礼治思想，法家的依法治国思想，道家的无为而治思想，诸家用人与决策思想。

中国传统行政心理是传统行政文化的基础；
中国传统行政制度是传统行政文化的中介环节，它是封建统治阶级制定的规范官吏行为的规范和法则。

包括机构设置制度，官吏管理制度，财政管理制度，行政监察制度。

2.中国传统行政文化的基本特征
行政伦理性
封闭性与排异性
人治主义
官本位思想
政治与行政一体化
3.中国传统行政文化的主要内容
（1）礼治与法治思想
封建礼制的特点：第一，封建礼制渐趋正规化、制度化；第二，礼制程式更为烦琐，内容更为芜杂；第三，内容渐趋消极；第四，礼制受统治者的大力推行，对社会生活的渗透更为深广。

封建法制的特点：第一，立法方面，发自君出，皇权至上；第二，法律内容方面，寓教于礼；第三，司法方面，司法与行政合一，皇帝拥有最高司法权；第四，法律思想方面，奉行“德主刑辅”，融道德教化与刑罚威慑为一体。

（2）大一统的集权专制理论和反专制思想
专制主义的特点：第一，“君权神授”；第二，“人治伦理化”；第三，实行“愚民政策”。

我国古代的集权专制理论在行政实践的体现：
第一，中央行政管理体制；
第二，军事行政体制；
第三，地方行政制度。

反专制思想：
第一，何心隐宣扬超越君臣、父子关系而尽于师友关系；
第二，吕坤认为“天”立“君”的目的是让“君”为“民”服务；
第三，黄宗羲关注民众的忧乐安危，痛斥封建君主的腐败；
第四，顾炎武提出“明道救世”的思想，并陈封建君主个人专权的危害，提出了分权众治、包天下匹夫有责的思想。

（3）民本思想和和谐观念
民本思想的内容：
第一，庶民是国家的主体，民贵而君轻；
第二，民心向背决定着国家的盛衰兴亡；第三，要注重民生，保民安民，利民惠民。

和谐思想：即“理气调和、对立取中”、“贵和持中”的行政协调观。

（4）平均主义和义利之辨的思想
中国传统行政文化中义和利的思想，其实就是功利思想。

天人合一与崇圣观念也是中国传统行政文化的主要内容。

圣人兼具普通化和绝对化的特征，既保障了大众的认同，又达到了圣与王的统一，这就解决了君王政治权力的合法性问题。

第二节中国现代文化行政文化
1.中国现代行政文化的界定
中国传统行政文化是从商周时期开始到第一次鸦片战争这一历史时期形成的特定的行政文化，中国现代行政文化的起始是以1978年党的十一届三中全会召开为标志的。

任剑涛认为，相较于现代的时间特性而言，它首先是一个空间概念，指的是近代西方构建出的那个特定的现代社会架
构。

“现代”之为现代，主要从这样三个方面——政治民主、市场经济和文化多元——获得定位的。

2.中国现代行政文化的特点
（1）市场经济的“规则秩序”表征了现代行政文化的法制性；
（2）市场经济的“优胜劣汰”赋予了现代行政文化的竞争性；
（3）市场经济的“等价交换”原则倡导了现代行政文化的自由平等性；
（4）随着世界经济一体化和市场经济的快速发展，行政文化也随之向着开放性迈进’
（5）创新性
（6）还具有自律性、集体主义原则、世俗化、人本主义以及现代化元素等特点。

3.中国现代行政文化的发展现状
现代行政文化由计划经济转向市场经济发展的体现
第一，由“政治挂帅”向以经济建设为中心转化；
第二，由全能型行政文化向有限型行政文化转化；
第三，由领导型行政文化向服务型行政文化转化；
第四，由人治型行政文化向法治型行政文化转化；
第五，由松散型行政文化向效能型行政文化转化。

现代行政文化取得的这些成就，有助于行政改革、经济发
展、社会稳定、文化重组等。

行政文化学研究的目的是为了构建于经济水平和社会生产力发展水平相适应的行政文化，在我国就是构建与社会主义市场经济相适应的和谐行政文化。

4.现代行政文化存在的问题
篇二：行政文化学
行政文化学
一、政府与行政二元论：又称政治与行政分离理论（威尔逊和古德诺提出）。

1．国家职能分为两种：一种是国家意志的表达，是政治职能；另一种是法律和政策的执行，是行政职能。

2．政府官员分为两类：一类是政治性官员，负有政治责任；一类是专业性的行政人员，有独立性。

3．现代官僚制度由两部分组成：政治类官员，由选举和政治任命产生，体现民主原则。

事务类官员，由公开竞争来选拔，在政治上保持中立，实行长任制或终身任职。

二、佛雷德.里格斯认为，迄今为止人类的行政模式可以分为融合型的农业型行政模式、棱柱型的过渡型行政模式、绕射型的工业型行政模式三种模式。

这三种模式反映不同社会形态的发展水平，能够解释现代工业社会、传统社会和发展中国家的行政现象。

1、农业社会的行政模式——融合型行政模式
（1）以农业生产力为经济基础；
（2）土地的分配与管理是政府的最重要事务；
（3）官僚的职位重于行政政策；
（4）家族与亲族主义的行政风范；
（5）世卿世禄制度；
（6）政治与行政不分，权力来源于君主，行政官吏在政治经济上都是特权阶层；
（7）政府与民众沟通少，同一阶级间交往也受空间限制；
（8）行政活动以地域或土地为基础，行政的主要问题是维持行政的一致和统一。

2、工业社会的行政模式——衍射型行政模式
（1）自由经济或前苏联式的管制经济为基础；
（2）民众与政府关系密切，有影响政府决策的渠道；
（3）平等主义的行政风范，成就导向、对事不对人的原则；
（4）高度的社会流动，发达的沟通渠道；
（5）政府职能明确，各行政机构分工精细，各司其职，讲求行政效率与科学性；
（6）行政的主要问题是谋求专业化基础上的协调与统一。

3、过渡社会的行政模式——棱柱型行政模式
（1）异质性：一个社会在同一时间里，同时存在不同的制度、行为与观点，而多元社会、多元经济、多元价值导致
公共行政的多元性，即异质性特点。

（2）重叠性：行政机构不一定产生其应当功能，行政行为往往受非行政标准所主宰，而非由行政标准决定；行政任务往往由非行政机构来完成。

（3）形式主义：指政府所制定的政策和法令不能付诸实施，形同虚设，徒有虚名。

三、文化：是指知识、信仰、艺术、道德、法律、习惯等凡是作为社会的成员而获得的一切能力、习性的复合整体。

文化与传统是密切联系的两个概念，所谓传统是人类文化进化过程中的一种特有现象，指文化系统在其历史延续过程中相对稳定地保存的那些性质、要素和结构
关系等，是使文化系统保持其根本特性和系统特质的那些基本东西。

不同的文化造就了不同的生活方式与族群。

文化的影响不仅在日常生活中得以体现，在政治生活中所造成的影响至深。

行政文化是指在行政实践活动基础上所形成的，直接反映行政活动与行政关系的各种心理现象、道德现象和精神活动状态，其核心为行政价值取向。

四、不同的文化和传统背景，政治制度模式表现出明显的差异性：美国是在反欧洲封建传统中建立起来的国家，其文化中反传统倾向十分明显，抛弃了传统的政治形式，实行总统共和制；
英国和日本都由于历史悠久，注重传(转载于: 小龙文档网:行政文化的基本功能)统，实行的是议会君主制；
法国由于其特定的历史文化，实行的是半议会半总统的共和制；
德国的文化和传统则造就了德国的议会共和制。

五、阿尔蒙德将“政治文化”定义为：一国人口中对政治主体(政府机构、官员、政党组织、政策决定等)的认知、情感和评价的特有模式。

六、政治文化模式分为村落地域型、臣民依附型和积极参与型三种典型类型。

村落地域型政治文化的标志是：人们对自己属地的认同感强于国家的认同感，缺乏公民权意识，在认知上既没有意愿也没有能力参与政治。

臣民依附型政治文化的特征：公民认为自己对政府产生影响的能力很有限，易于服从并对政治参与比较消极。

积极参与型政治文化是指：公民对政治有密切的关注，并有广泛的参与意愿和认知。

七、中西行政文化的差异——自转轴时代伊始
1、古代中国——历史型、道德制约权力
春秋战乱——导致对道德、秩序的渴求
追忆与怀旧——“上古三代”的理想
秦代：科层制、郡县制——爵位、贵族的衰落
秦汉时期：从法家至道家，最后以儒家为主的合流，统治成本、统治技术、统治效能与统治模式
魏晋时期：强调人性，渴求摆脱约束，门阀政治
唐宋时期：知识的普及与门阀的衰败——科举
明清时期：逐渐走向专制——相权的衰落
对统治“术”的鄙视与热衷：君子不器
帝王、将相的神异传说：政治合法性
2、西方——哲学型、法理制约权力
对本体、真相、正义、自由、民主、法的追寻
希腊时期:公共事务管理与古典民主制度传统——公民大会、辩论、投票（陶片放逐法）
罗马时期：自然法与罗马法
中世纪时期：教会、神法、城市共和的出现
现代：民族国家（nation-state）、议会、科层制、专业体系的建立契约论：对国家起源、目的（无关乎历史，追寻真相、应是）的探讨
西方学者研究历史的方式更侧重于寻找事件背后的原因、真相，中国的《春秋》等史书侧重道德的解释方式。

八、儒家管理思想概述
管理方式：“人治”——以伦理为中心
管理本质：“治人”——修身、安民、治世
管理前提：“人性”——可塑，性善、性恶
管理手段：“德治”——重教化、宽猛相继
管理目标：“安人”——仁政、无讼、大同
管理优点：在社会中培养信任，降低统治、管理过程中的“成本”。

九、孟子的行政管理思想
仁政；性善论；民为贵，社稷次之，君为轻
（一）性善说——仁政的前提
1、人性本善
2、人性本善，故可为仁政
（二）保民置产——仁政的现实目标
“无恒产而有恒心者，惟士为能。

若民，则无恒产，因无恒心。

苟无恒心，放辟邪侈，无不为己。

”
如何维护社会稳定？孟子提出确保民众拥有“恒产”。

恒产就是固定的产业，主要指土地和园宅。

恒产不只是农民的生活保证，同时还是统治者能否获得农民支持的中心环节。

受孟子影响，此后数千年政府都试图从土地制度上着手，并打压商业等，以维护社会稳定。

（三）养民——仁政的具体措施
1、制民之产与井田制
2、赋税徭役有定制
（四）孟子的政治伦理、行政等级观：
他对齐宣王说：“君之视臣如手足，则臣视君如腹心；君
之视臣如犬马，则臣视君如国人；君之视臣如土芥，则臣视君如寇仇。

”“君臣”等政治伦理规范是一种相对关系，不是绝对服从的关系。

孟子企图在权力与道德、知识之间建立一个制约。

君主的权力在现实生活中是至上的，但道德、知识在观念范围内又高于权力，从而给权力以制约。

权力与道德的二元论在理论上否定了君主至上性，否定了旧传统中有权力即是有道德的合二为一论。

十、官僚管理中的职能分工
序官：宰爵知宾客祭祀飨食牺牲牢之数。

司徒知百宗城郭立器之数。

司马知师旅甲兵乘白之数。

修宪命，审诗商，禁淫声?大师之事也。

修堤梁，通沟浍?司空之事也。

相高下? 使农夫朴力而寡能，治田之事也。

养山林薮泽草木鱼鳖?使国家足用而财物不屈，虞师之事也。

顺州里?劝教化，趋孝弟?乡师之事也。

论百工，审时事?工师之事也。

相阴阳?知其吉凶妖祥，伛巫跛击之事也。

?易道路，谨盗贼?使宾旅安而货财通，治市之事也。

?戮之以五刑，使暴悍以变，奸邪不作，司寇之事也。

本政教，正法则，兼听而时稽之?使百吏免尽而众庶不偷，
冢宰之事。

论礼乐? 兼覆而调一之，辟公之事也。

全道德? ?一天下，振毫末，使天下莫不顺比从服，天王之事也。

十一、道家的管理思想：无为与虚君
老子一脉道家的政治管理思想以“无为而无不为”为核心。

“道法自然”：即顺应自然，按照自然法则办事，以自然为法，才符合“道”的精神。

1、任臣以治而君无为。

现代国家中有虚职”国家元首”，代表国家主权与形象，有权威而无权力，无需承担政治责任。

与老子“无为”之说类似。

2、不为繁苛之政
（1）面对数量浩繁的芸芸众生，各种不同的利益诉求，政府要承认自己的直接管理能力有所不逮、作用有限，尽量顺势导利。

（2）经济繁荣的动因大多源于政府放松管制，实施自由的市场经济政策，能够达到无为而治的理想效果。

十二、法家的政治管理思想
1、人性自利商鞅：“人生有好恶，故民可治也。

”
2、需要制度、权威保护产权慎到：“一兔走，百人追之。

积兔于市，过而不顾。

”
3、管理的原则：
法（外在形式）、术（策略）、势（威权）结合
韩非：“申不害言术，而公孙鞅为法。

术者，因任而授官，循名而责实，操杀身之柄，课群臣之能者，此人主之所执也。

法者，宪令著于官府，刑罚必于民心，赏存乎慎法，而罚加乎奸佞者也。

君无术则弊于上，臣无法则乱于下。

”
4、管理中以赏罚并用的措施为主，尤重刑罚。

商鞅：“好恶者赏罚之本也，夫人情好爵禄而恶刑法，人君设二者以御民志，立所欲焉。

”
十三、中国历代行政史及其得失
（一）汉代行政
1、皇室与政府——皇权与相权的财政（大司农与少府）分开，下属机关（六尚与十三曹）分职。

2、中央与地方：三公九卿，郡（100多个）、县（1100—1400左右），官员层级少。

地方上计制度，刺史（初为六百石）代表中央巡查监督。

3、选举（察举）+面试制度：（1）定期举孝廉，（2）特殊任务，（3）不定期的举贤良。

地方长官由中央委派，长官任免的掾属多当地人。

4、国家铸币（铸币税）、盐铁官卖。

5、推恩令：政治上的优势，彻底扫除“封建制”；经济上的劣势，阻碍了大规模经济组织的发展。

三公是指丞相，御史大夫，太尉。

共同行使宰相的职权，协助皇帝处理全国的政务，参与中央政府的行政决策，并负责具体的执行。

九卿是指太常（掌宗庙事），光禄勋（管宫廷内的警卫事务），卫尉（禁卫司令），太仆（管宫廷车马），廷尉（管刑法、监狱及审判），大鸿胪（管边区少数民族和诸王朝聘事。