中国非政府组织行政监管立法现状分析及改革

中国非政府组织行政监管立法现状分析及改革
作者：邓香玲
来源：《青年与社会》2013年第15期
【摘要】非政府组织在社会各个方面的作用越来越显著，某种程度上弥补了国家在社会管理和服务上的不足。

而与国内外非政府组织蓬勃发展形成鲜明对比的是，我国非政府组织的立法现状不尽人意，非政府组织法律体系的不完善、缺乏有效的法律规制与保障机制，这已经成为制约其成长的“瓶颈”。

【关键词】非政府组织；行政监管；立法
一、我国非政府组织行政监管立法现状分析
非政府组织Non-Governmental Organization（简称NGO），一般来说是指独立于政府和企业之外的其它所有组织。

而我国非政府组织主要包括三大类：基金会、社会团体、民办非企业单位。

近年来，非政府组织已成为社会公共管理的新型之一。

一方面，非政府组织在数量上飞速增长，其在社会生活的各个领域，特别是矛盾尖锐突出的领域，发挥着无可替代的作用；而另一方面，由于我国在规范非政府组织的法律制度方面还很不完善，使其发展在法律方面遇到诸多阻碍。

（一）关于非政府组织登记成立的立法缺陷分析
结社自由是《宪法》规定的公民的基本权利，成立非政府组织是行驶相关权利的具体体现。

但目前至少在民间非政府组织立法上，我国有关非政府组织登记立法的出发点及目的却严重错位，立法者仍停留在严格管理、从严控制，限制发展的思路上，这是一种典型的控制型管理取向，是建立在对被管理对象“不信任”的基础之上的。

这种以约束为主的立法思路必然导致。

（二）非政府组织开展活动的审批监管的立法缺陷分析
非政府组织成立后，其进行活动的审批和监管，我国并没有一部统一使用的法律，只是见诸于一些部门法规和政策性文件中。

从立法的层次看，制定主体层次不一、立法数量繁多、非政府组织活动的规制体系松散，缺乏立法的统一性和严谨性，导致法规之间不协调、不配套，甚至相互冲突。

举个例子，地球之友想要在网上开设一个关于保护环境的论坛，就需要向以下6个部门申请备案：信息产业部、电信管理局、物价局、公安局、政府新闻办公室和工商局。

且6个部门是联合进行审批和监管。

这样多方审批和监管对非政府组织的活动产生的不良后果
是显而易见的，部门之间相互推诿，审批进度拖沓，非政府组织的活动难以进行。

还有就是这种多方监管，可能使各监管部门怠于监管，容易使非政府组织产生腐败。

二、我国非政府组织行政监管立法的具体完善措施
完善的法律机制是非政府组织健康发展的重要保障，我国的非政府组织却有着很强大的发展前景。

我国地域广泛，人口众多，非政府组织数量自然也非常多且分布很广，过度“控制”的立法理念显然不能适应且有阻碍非政府组织发展之嫌，所以应从根本上改变这种立法理念，逐步实现从约束到引导的转变。

（一）关于非政府组织成立登记的立法建议
非政府组织的迅速发展和重要价值，使我们必须解决非政府组织规制体系松松散，法律规定之间相互冲突、不协调、不配套等问题。

而制定一部统一的《非政府组织法》无疑是最佳解决之道，统一的非政府组织基本法首先要明确非政府组织的基本原则，对其组织形态和具体条件比照国外立法可适当放宽，将原有的成员和资金方面的要求降低规格。

而对非政府组织的权利义务、财务和法律责任等也必须明确具体。

这样才能将宪法的规定真正落实。

对非政府组织登记程序的简化，可成立专门的非政府组织管理机构，非政府组织凭借相关行业我标准和成立必备条件几颗在该专门机构申请注册登记，经审核合格，获得相关资格证书。

当然，这要通过人大的立法过程、人民法院的司法改革，以及政府对非政府组织的管理来逐步实现。

（二）关于非政府组织活动的审批和监管的立法建议
1、实行非政府组织的内部自治。

为促进非政府组织的健康发展，可适时制定《非政府组织活动法》，一方面明确规定非政府组织有权从事不为法律所禁止、且不与其设立目的相违背的任何活动，非政府组织有独立的人事任免权，不受任何国家机关、组织和个人的非法干涉。

另一方面，建立完善的财务制度，定期向组织内部和社会公开，实行信息披露。

目前，我国一些具有法人地位的非政府组织，由于缺乏组织活动的透明度，丧失了公众的信任。

对此，可建立此类非政府组织的信息披露制度，对非政府组织财产取得是否合法和运营是否合法实施有力监督。

这样极大地提高此类非政府组织活动的透明度和公信力，更有利于此类非政府组织实现其社会管理和服务的价值。

2、改革非政府组织监管体制。

现行非政府组织准入严，而对其日常的监管则非常松懈，难以使其健康有序发展。

针对监管主体的混乱的问题，建立独立统一的监管机关已势在必行，这样不仅提高了监管的效率和力度，也有利于信息沟通。

总之，中国非政府组织行政监管立法问题的解决，并不是一朝一夕之功，要做长期深入的研究，我们在建设法治社会的过程中，对于发展前景广阔、社会作用巨大的非政府组织，必须对这些法律问题作出积极的探索，为非政府组织的发展扫除障碍。

参考文献
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[4] 李本松.国外非政府组织法规汇编[M].北京：中国社会出版社，2003：296-297.
作者简介：邓香玲（1985- ），女，安徽合肥人，助教，2007年皖西学院政法系毕业，获法学学士学位，2009年东北大学文法学院毕业，获法学硕士学位。