论政府支持旅游业发展的模式问题

论政府支持旅游业发展的模式问题
实行政府主导型战略被视为我国旅游业发展的一条经验，也是有中国特色的旅游业发展模式。

随着社会主义市场经济体制的逐步确立，学术界有观点主张对这种模式进行调整，个别省市也提出“政府支持，市场主导”的发展思路，这类观点在理论上有一定的支持性论据，但在实践中仍有不少问题需要深入研讨和界定。

一、改革开放以来我国政府对旅游业的支持
我们现已熟悉的政府主导型发展战略，作为一种提法始于20世纪90年代中期以后；但此前作为一种发展的实践，其实就已经客观存在，并在政府支持的力度、涉及的方面上更为直接。

例如，改革开放之初，由于旅游住宿短缺，政府曾出面调剂跨城市间的饭店住房，有时把游览北京的游客安排到天津住宿；为了解决旅游交通的紧张，曾协调空军帮助运输游客；也采取过行政划拨的方式，把政府的接待宾馆交由旅游企业使用，等等。

从这些方面看，我国旅游业一开始就是以政府为主导发展的。

但受经济发展总体水平较低的制约，尽管政府采取了强有力的干预措施，基础设施、接待设施、旅游景区（点）仍难以满足旅游消费的需求，因此，80年代初开始，旅游部门就提出了“内外资并用”、“五个一齐上”等发展方针，广泛吸纳各个方面对旅游业的投入，涌现出了我国对外开放历史上的首批外资企业或外商投资的旅游接待设施，使旅游业成为了对外开放的排头兵。

这说明，即使在当时的计划经济体制下，旅游业也没有排斥发挥市场渠道的作用，虽然那时市场化机制的作用和范围是有限的，但它表明市场化手段在我国旅游业发展中由来已久，并不是在建立社会主义市场经济体制以后才出现的；至于到了全行业都在大张旗鼓地贯彻“政府主导型”发展战略时，政府对旅游业的投资实际已由最初的直接投资演变成为十分有限的导向性投入，而外商投资和市场化融资已经占据了主导性地位。

因此，我国旅游业的发展无论过去、还是现在，都没有拒绝过市场化配置资源的手段，这是讨论市场经济条件下政府支持旅游业发展模式所应搞清楚的一个背景。

二、“政府主导型”是对政府支持旅游发展模式的概括
从档案资料看，“政府主导型”一词最初出现在我国旅游界是在1996年国家旅游局访问以色列、土耳其的旅游代表团的总结汇报中。

该报告介绍了两个国家发展旅游业的做法和经验，把这种模式称之为“政府主导型”，并对全球实行这类模式的情况作了概述。

从有关国家采用这种发展模式的情况看，都主要不是由经济体制决定的，它们中的绝大多数国家很早就是市场经济了。

当然，由于经济发展水平、行政管理体制、具体国情的不同，政府主导的表现形式和具体内容有所差别。

例如，泰国、印尼、匈牙利、墨西哥、以色列、土耳其等是以中央政府为主导，它们大多以中央政府的旅游产业政策为基础，在内阁中设立旅游主管部门对地方实行垂直领导，对旅游业的投入是从中央财政和外资两个渠道，国家对旅游业的投资和经营实行监管；而加拿大、英国、奥地利等国是以地方政府为主导，中央政府不设专门的旅游主管部门或者机构很弱小，职能仅限于宣传促销和对外交往，而地方政府旅游机构职能全面、政策有力、资金较多。

因此，对于政府主导型模式的研究，不应简单地从经济体制变化上作对应性的思考。

我国旅游界引入政府主导型的概念，并把它作为一种“发展战略”加以推动时，我国就已经提出了建立社会主义市场经济体制，加快从计划经济向市场经济的转变。

这说明，当时旅游主管部门主要考虑的是发展模式，而不是从国家经济体制上来考虑的。

那个时期，全国正在大力宣传云南等省市党委、政府重视发展旅游的经验，开展以政府推动为龙头的优秀旅游城市创建工作，“政府主导型”的理念便很快在全行业得到认同和推广。

此后，这一理念在旅游行业上升为一种发展战略和指导思想。

因此，不能说政府主导型发展模式是与计划经济体制相适应的；“政府主导型”讲的是一种“型”、一种模式，单独把它割裂出来并论述它与市场经济的关系，我们姑且不论是否断章取义，但的确足以引发歧义和误解。

三、政府作用与市场作用的分工是明确的
政府主导型作为推动旅游发展的一种模式是有明确内涵的，它一不是排斥市场，二不是政府包
办一切，三不是政府与市场之间没有分工。

因此，政府主导型不等于政府包办一切，也不等于以行政手段、计划方式来配置资源，也得不出逆市场经济的发展潮流而动的结论。

政府作用与市场作用在旅游发展实践中的分工，应该是比较清楚的。

一般来说，旅游业在发展规划制定、基础设施建设、整体形象宣传和市场环境优化等方面，要充分依靠和发挥政府的作用；在旅游投资、产品开发、市场价格和服务质量等方面，要充分运用和发挥市场的作用。

这种分工并不是单纯理论和形式上的，而是表现在旅游业发展的具体实践中，就以人们普遍关注的旅游投资而论，政府很早就已不是旅游投资的主体，除了一些大型旅游项目的导向性投入外，99% 以上的资金投入都是通过市场渠道筹措。

此外，90 年代中期以来，全行业就取消了主管部门定价的做法，地市以上旅游部门也陆续与直属企业实现了脱钩，这与民航、铁路、交通等行业相比，旅游业的市场化程度是明显走在前列的。

当然，也应该看到，旅游行业中还存在扰乱市场秩序的行为，例如，地方旅游的壁垒、变相的行政干预价格、强行搭售旅游线路、阻碍外地企业进入等，都反映了市场化机制尚未健全，但是解决这些问题并不能完全依靠市场化手段，而需要市场机制与政府作用两种手段并用，否则就要经历一个十分漫长的时间，有可能丧失大好的发展机遇。

从世界一些国家旅游管理的职能看，整体上呈现出政府旅游管理职能逐步弱化的趋势，管理机构和工作职能呈现逐步萎缩，最后只剩下了旅游整体形象促销等几项，其他的则交由市场调节或行业自律，但这些国家都是经济十分发达，旅游基础设施、接待设施十分充足，市场经济秩序、市场机制比较健全和完备的。

我国正致力于社会主义市场经济的建设，但目前并且在一个相当长的时期内都将处于社会主义初级阶段，远远达不到经济发达国家的供应能力，旅游业依托发展的各种条件和基础并没有因为经济体制的变化而立即改变，因此，即使考虑调整政府作用与市场作用的分工，也需要一个循序渐进的过程；在市场经济条件下，“政府主导型”之名应该作与时俱进地完善，但对它的基本内涵切不可因名实之辩而全盘废弃；如果仅由于经济体制的变化而对旅游发展的实践“一刀切”，那将会给我国旅游业的发展带来很大的悲哀。

四、政府作用与市场经济模式是相适应的
世界上搞市场经济的国家有很多，但从来就没有一个统一的模式，政府在市场经济条件下该如何发挥作用、该发挥多大的作用，是与市场经济的模式相一致的。

就现在世界各国政府与市场的关系而言，大致可以分为三种观点：一是基本不干预型，政府仅限于影响宏观稳定和市场失灵状态的干预；二是政府干预型，即以行政的干预替代市场的作用；三是市场促进型，即政府积极地参与发展，但主要方式是支持非政府组织（企业、金融、农业社区等）的发展及协作。

从我国市场经济的发展情况看，政府的作用尚未达到第一种类型那样的“无为”，也不属于第二种主导一切的情况，而应该属于或接近第三种类型。

采取第三种类型的国家一般是处于市场经济的初级阶段，经济尚处于不甚发达的程度，市场化水平不是很高，一些地区对外开放程度不够。

显然，我国旅游业的“政府主导”也不是政府干预型的那种模式，而更接近于市场促进型的发展模式。

市场经济的特征是在资源配置中由市场发挥基础性作用，但并不是发挥所有的作用，至于是否可以在旅游发展中发挥主导作用，这要取决于经济发展水平和市场机制发育的程度。

如果单从旅游投资来看，这种主导作用是成立的，而且在所谓的“政府主导型”模式下就已是如此了，但影响旅游发展的远远不仅是投资一个方面。

现阶段政府在旅游发展中应发挥的作用，主要包括三个方面：一是政府的旅游发展战略、整体形象促销、危机应对措施，这是任何一个国家都不能缺少的。

例如，埃及卢克索、中国千岛湖、印尼巴厘岛袭击旅游者的惨案，中国曾流行的SARS疫情，都是危害旅游形象和旅游环境的事件，最终都是由政府出面尽快消除不良影响的；以旅游形象的宣传为例，目前包括发达国家在内也没有完全脱离政府的作用，例如，美国为促进旅游业的发展，克林顿总统曾专题召开了1500人的白宫旅游会议；亚洲金融危机以后，香港特区政府拿出上亿元港币成立了盛事基金，通过举办大型促销活动加快复苏旅游业；在WTO谈判、在双边政府间的谈判中，发达国家更是把旅游服务贸易列为重要议题。

二是由于经济还不发达而需由政府组织实施的公共和公益性建设，例如，道路交通等基础设施建设、黄金周期间的旅游供应，以及社会治安、环境卫生、购物环境、公共信息图形符号等，这些大多属于公共产品或公益事务，不仅单靠市场力量无法做到，就是旅游部门、旅游企业全力去做也有难度。

当然，如果经济和社会发展已达到了相当高的水平，政
府这方面的职能可以有所弱化和减少。

三是由于市场经济秩序尚不完备而由政府出面解决的问题，例如，旅游市场的无序竞争、旅游运行的地方壁垒、旅游服务的非规范化等，由于旅游产品带有明显的综合性特征，旅游消费是否满意往往受制于较多因素，不仅涉及了旅游六大要素，而且具有地域上的关联性，还包括了有形产品与无形产品的结合。

因此，市场手段、市场作用只可解决旅游发展的部分问题，而并不能解决上述方面的绝大多数问题。

这些问题在我国现阶段到底会在多大程度上影响旅游业发展，不是一个轻易就能回答的问题，但这是所有试图对由“政府主导”、还是由“市场主导”给出结论的人不能忽视的。

五、政府与市场推动旅游发展的作用不可一概而论
综上可以看出，我国从计划经济过渡到市场经济以后，旅游业发展是否应由“政府主导”转向“市场主导”，不仅是一个发展理论和指导思想的问题，而且更是关乎对我国旅游业发展现状给予客观评价的问题。

不论是实行“政府主导”还是“市场主导”，其表面的意义并不重要，重要是两者之间到底有什么区别，旅游业发展的现实更需要哪一种的支持。

目前，经济欠发达地区的个别党政领导认为，由于当地政府难以直接拿出钱来“主导”旅游发展，就觉得政府的主导作用发挥不了，还是交由市场去主导吧。

这种看法，不仅是对“政府主导”发展模式的误解，而且把市场作用与政府义务对立了起来，属于思维和认识上的一种简单化，与“既然已经搞市场经济了，就应该由市场主导”的观点一样简单。

以政府的作用来取代市场的作用，是错误的；同样，寄希望于让市场的作用来替代政府应尽的义务，也是不对的。

从现实情况看，在基础设施较差的情况下，希望通过招商引资来解决建设资金的短缺，真正“市场化”的投资商也不可能去冒这个风险，只有在必要的基础设施具备以后，开发商、投资商看到赚钱的成本或风险不是太高了，才有可能进行实质性的投资，这说明市场配置资源的基础性作用也不是无条件的。

一些欠发达地区旅游招商引资效果不明显、或根本就没有人来投资，问题就出在本该由政府设法解决的问题，政府没有能够去解决它。

因此，对于经济欠发达的地区来说，希望通过“市场主导”解决一切问题的观点，是经不起旅游发展实践检验的。

发展是硬道理。

当前我国旅游业的发展，到底是应由谁来主导或者谁都不主导，最关键的不是字面上的争论，而是区分清楚哪些应该由政府负责解决，哪些可以通过市场来解决，如果以此作为各方立论的基础，其间的分歧应该不会是很大的，只要政府和市场两个方面发挥好各自的作用，就有利于推动旅游业的加快发展。

在这样的一个前提下，发展模式可以暂且回避由谁主导的问题。

目前的现实是，一些人质疑“政府主导”的说法，另一些人也不认可“市场主导”的提法，如果从政府在市场经济条件下应该发挥的作用看，似乎可以考虑只讲“政府促进”、“政府引导”一个方面，对于市场作用可不予提及，以减少不必要争论所引起的思想混乱。

至于在市场经济条件下政府与市场应承担的责任有何变化，我认为与几年前相比仅仅是量上的变化；但就全国的旅游发展情况而言，政府与市场应该发挥的作用不可一概而论，经济发展水平和市场化程度较高的东部地区，可适当弱化政府作用、充分发挥市场功能，而经济欠发达和市场化程度不高的西部地区，则还是要充分发挥政府作用并兼顾市场功能。

如不充分考虑地区发展的差别，泛泛而谈什么发展模式，不仅无助于我国旅游业的发展，反而会对旅游业发展贻害无穷。