安全法规概述

第四章安全法规概述
第一节安全法规的性质及作用
一、安全生产法律法规的概念
安全生产法律法规是指调整在生产过程中产生的同劳动者或生产人员的安全与健康，以及生产资料和社会财富安全保障有关的各种社会关系的法律规范的总和。

安全生产法律法规是国家法律体系中的重要组成部分。

人们通常说的安全生产法律法规是指对有关安全生产的法律、规程、条例、规范的总称。

例如，全国人大和国务院及有关部委、地方政府颁发的有关安全生产、职业安全卫生、劳动保护等方面的法律、规程、决定、条例、规定、规则及标准等，均属于安全生产法规范畴。

安全生产法律法规有广义和狭义两种解释。

广义的安全生产法律法规是指我国保护劳动者、生产者和保障生产资料及财产安全的全部法律规范。

这些法律规范都是为了保护国家、社会利益和劳动者、生产者的利益而制定的，例如：关于安全生产技术、安全工程、工业卫生工程、生产合同、工伤保险、职业技术培训、工会组织和民主管理等方面的法规。

狭义的安全生产法律法规是指国家为了改善劳动条件，保护劳动者在生产过程中的安全和健康，以及保障生产安全所采取的各种措施的法律规范，例如：劳动安全卫生规程，对女工和未成年工劳动保护的特别规定，关于工作时间、休息时间和休假制度的规定，关于劳动保护的组织和管理制度的规范等。

安全生产法规的表现形式是国家制定的关于安全生产的各种规范性文件，它可以表现为享有国家立法权的机关制定的法律，也可以表现为国务院及其所属的部、委员会发布的行政法规、决定、命令、指示、规章，以及地方性法规等，还可表现为各种劳动安全卫生技术规程、规范和标准。

安全生产法律法规是党和国家的安全生产方针政策的集中表现，是上升为国家和政府意志的一种行为准则。

它以法律的形式规定人们在生产过程中的行为准则，规定什么是合法的，可以去做；什么是非法的，禁止去做；在什么情况下必须怎样做，不应该怎样做等，用国家强制性的权力来维护企业安全生产的正常秩序。

因此，有了各种安全生产法律法规，就可以使安全生产工作做到有法可依、有章可循。

谁违反了这些法律法规，无论是单位或个人，都要负法律责任。

二、安全生产法律法规的特征
安全生产法律法规是国家法规体系的一部分，因此它具有法的一般特征。

我国安全生产法律制度的建立与完善，与党的安全生产政策有密切的关系。

这种关系就是政策，就是法律法规的依据，就是法律法规政策的定型化、条文化。

在过去很长一段时间，我国的法制很不完备，在没有安全生产法规的场合，只能依照国家的安全生产政策指导安全生产工作。

这时，国家的安全生产政策，实际上已经起到了法规的作用，已赋予了它一种新属性，这种属性是国家所赋予的而不是政策本身就具有的。

随着我国法制建设的发展，有关安全生产方面的法律、法规已逐步完善，用法制的手段来维护企业的安全生产秩序，保证国家安全生产的目的，已成为现实，并发挥了重要的作用。

我国安全生产法律法规具有以下特点：
（1）保护的对象是劳动者、生产经营人员、生产资料和国家财产；
（2）安全生产法律法规具有强制性的特征；
（3）安全生产法律法规涉及自然科学和社会科学领域，因此，安全生产法律法规既有政策性特点，又有科学技术性特点。

三、安全生产法律法规的本质
依法治国，建设社会主义法制国家，是我国政治、经济体制改革的重要目标和内容。

市场经济越发展，经济活动和利益关系越错综复杂，就越迫切需要完善的法制来引导、规范、约束和保障市场经济所必须的良好秩序。

我国的社会主义法制是实现人民民主专政、保障和促进社会主义物质文明和精神文明建设的重要工具。

社会主义法制包括制定法律和制度，以及对法律和制度的执行与遵守两个方面。

二者密切联系，互为条件。

社会主义法制健全与否的标志，不仅取决于是否有完备的法律和制度，从根本上说，还取决于这些法律和制度在现实生活中是否真正得到遵守和执行。

我国社会主义法制的基本要求是：“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。

安全生产工作的最基本任务之一是进行安全生产法制建设，即以法律、法规文件来规范企业经营者与政府之间、劳动者与经营者之间、劳动者与劳动者之间、生产过程与自然界之间的关系；把国家保护劳动者的生命安全与健康，保障生产经营人员的生产利益与效益，以及保障社会资源和财产的需要、方针、政策具体化、条文化。

通过制定法律、法规，建立起一套完整的、符合我国国情的、具有普遍约束力的安全生产法律规范，以使企业的生产经营行为及其过程有法可依、有章可循。

目前，我国的安全生产法律法规已初步形成一个以宪法为依据的，由有关法律、行政法规、地方性法规和有关行政规章、技术标准所组成的综合体系。

由于制定和发布这些法规的国家机关不同，其形式和效力也不同。

这是一个多层次的、依次补充和相互协调的立法体系。

在现行的安全生产法律法规体系中，除法律、法规外，为数最多的是国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府在其职权范围内制定和发布的行政规章。

这些行政规章，是依据法律、法规的规定，就安全生产管理和生产专业技术问题做出的实施性或补充性的规定，具有行政管理法规的性质。

此外，县级以上人民政府及政府部门，还制定和发布了大量的从属性规范性文件，如实施办法、细则、通知等。

这些行政规章和从属性、规范性的文件，是对安全生产法律、法规的重要补充，是贯彻实施法律、法规，建立安全生产工作秩序的必要依据。

1．为保护劳动者的安全与健康提供法律保障
我国的安全生产法律法规是以搞好安全生产、工业卫生、保障职工在生产中的安全、健康为目的的。

它不仅从管理上规定了人们的安全行为规范，也从生产技术上、设备上规定实现安全生产和保障职工安全与健康所需的物质条件。

多年来，安全生产工作实践表明，切实维护劳动者安全与健康的合法权益，单靠思想政治教育和行政管理是不够的，不仅要制订出各种保证安全生产的措施，而且要强制人人都必须遵守规章，要有国家强制力来迫使人们按照科学办事，尊重自然规律、经济规律和生产规律，尊重群众，保证劳动者得到符合安全与卫生要求的劳动条件。

2．加强安全生产的法制化管理
安全生产法律法规是加强安全生产法制化管理的章程，很多重要的安全生产法规都明确规定了各个方面加强安全生产、安全生产管理的职责，推动了各级领导特别是企业领导对劳动保护工作的重视，把这项工作摆在领导和管理的重要议事日程。

3．指导和推动安全生产工作，促进企业安全生严
安全生产法律法规反映了保障生产正常进行、保护劳动者在生产过程中的安全与健康所必须遵循的客观规律，对企业搞好安全生产工作提出了明确要求。

同时，由于它是一种法律规范，具有法律约束力，要求人人都要遵守。

这样，它对整个安全生产工作的开展具有用国家强制力推行的作用。

4．提高生产力，保证企业效益的实现和国家经济建设的顺利发展
安全生产是关系到企业切身利益的大事，通过安全生产立法，使劳动者的安全与健康得以保障，职工能够在符合安全与卫生要求的条件下从事劳动生产，这样必然会激发其劳动积极性和创造性而促使劳动生产率的大大提高。

同时，安全生产技术法规和标准的遵守和执行，必须提高生产过程的安全性，使生产效率的实现得到保障，从而提高企业的生产效率和效益。

安全生产法律、法规对生产的安全卫生条件提出与现代化建设相适应的强制性要求，这就迫使企业领导在生产经营决策上，以及在技术、装备上，采取相应措施，以改善劳动条件、加强安全生产为出发点，加强技术改造的步伐，推动社会生产力的发展和提高企业生产力的水平。

在我国的现代化建设过程中，安全生产法规以法律形式协调人与人之间、人与自然之间的关系，维护生产的正常秩序，为劳动者提供安全、卫生的劳动条件和工作环境，为生产经营者提供可行、安全可靠的生产技术和条件，从而推动了生产力的发展，促进国家现代化建设的顺利进行。

1．职业安全健康法规的起源
职业安全健康立法是为了保护劳动者的安全与健康，保障生产、经营人员的利益和法定权利，保障社会生产资料和国家及人民财富安全。

它起源于18世纪工业革命后期，是工业生产技术发展的需要，是工人运动高涨、推动和斗争的结果。

人类的职业安全健康法规，从无到有，从单一的、零星的、只适用于某一特定范围（行业、地区。

工人）的法规到综合的、全面的、适用范围更为广泛的基本法，并辅以一系列的从属法规，形成一个较为完整的职业安全健康法规体系，经过相当长的历史阶段。

中世纪，人类生产从畜牧农耕业向使用机械工具的矿业转移，开始发生人为生产事故。

随着工业社会的不断发展，生产技术规模和速度不断扩大，矿山塌陷。

瓦斯爆炸、锅炉爆炸、机械伤害等工业事故不断发生。

在工业社会初期，安全技术比较落后的状况下，促使人们从立法角度来控制日益严重的工业事故。

人类最早的职业安全健康立法，可追溯到13世纪德国政府颁布的《矿工保护法》，1802年英国府制定的最初工厂法《保护学徒的身心健康法》。

这些法规都是为保护劳动者而设，制定了学徒的劳动时间，矿工的劳动保护，工厂的室温、照明、通风换气等工业卫生标准。

世界范围的安全立法，是在人类进人20世纪才开始联合行动，这就是1919年第一届国际劳工大会制定的有关工时、妇女、儿童劳动保护的一系列国际公约。

英国、德国、美国等工业发达国家是职业安全健康立法最早和最为完善的国家。

除此之外，很多国家的职业安全立法一般在20世纪才开始起步，包括日本这样的发达国家，1915年才正式实施〈工厂法》，比英国晚了近百年。

2．国外职业安全健康法规的发展
18世纪中叶，英国已成为最大的资本主义殖民国家，国外市场不断扩大，工场手工业已不能满足日益增长的需要，以纺织工业为先行，揭开了工业技术革命的帷幕。

纺织工业的技术革新，对其他工业部门提出了要求，促使其他工业部门也都采用新技术，大量使用蒸汽动力和机器，形成了大工业生产。

工人集中在工厂劳动，产生了工人阶级。

到19世纪前半期，英国完成了工业革命。

英国工业革命期间，雇员的劳动时间、劳动工资以及其他劳动条件均由雇主与雇员签订的“合同”确定，国家的法律只保护签订“合同”的自由，而并不保护雇员应在良好的劳动条件下劳动。

雇员常常被迫忍受恶劣的待遇，加上当时的工厂体制不健全，工人的生命安全、健康根本没有保障。

工人阶级为此进行了坚决的斗争，要求采取立法措施以保护工人在这方面的权益，他们的斗争，引起社会的关注和支持，资方不得不做出让步。

由于当时棉纺工厂的劳动条件尤为恶劣，工时长，工资低，雇佣的多为女工和童工，于是在1802年，英国议会首先通过了一项限制纺织厂童工工作时间的《学徒健康与道德法》，这是英国，也可以说是世界上产生的第一个重要的职业安全健康法规。

随后，在1833年英国颁布了世界上第一个《工厂法》，该法对工人的劳动安全、卫生、福利作了规定，成为“工厂立法”时
期的先驱。

19世纪中叶以后，在资本主义社会里自由竞争占着统治地位，随着资本主义经济的继续发展和各国工人运动的普遍高涨，职业安全健康立法也逐步发展起来。

一些主要资本主义国家步英国的后尘，不得不加人“工厂立法”的行列。

美国的职业安全健康立法最先是在州级进行的，当时美国由于3年内战（1861-1864年南北战争），工厂里一片混乱，劳动条件极为恶劣，令人怵然的伤亡事故悲剧时有发生。

1877年在马萨诸塞州颁布了美国的第一个〈厂检查法》，该法的颁布大大推动了其他各州职业安全健康法规的制定工作。

日本在1868-1873年明治维新期间，资本主义发展较迅速，1877年大阪府首先制定了《制造厂管理规程》，1897年日本政府应15个府、县的请求，草拟了《职工法》，后改名为〈工厂法》，但因议会更迭，拖至1914才予通过并颁布。

20世纪初期到70年代，正处于资本主义发展到垄断资本主义阶段，这一时期的工业生产已形成现代工业。

科学技术的发展使生产面貌日新月异，但随着新技术、新工艺、新设备的应用，在职业安全健康方面也带来许多新的风险和问题。

为适应生产的发展，不断修改原来的《工厂法》，例如：英国在1937年、1948年、1959年、1961年四次修改《工厂法》；日本于1923年修改《工厂法》。

有的国家把职业安全健康法规作为单独一章纳入到《劳动法》的范畴内，例如：日本在第二次世界大战以后新颁布的《劳动基准法》（即《劳动法》）中，把“安全卫生”作为第5章，共14条编人该法内。

在第二次世界大战（1939-～1945年）结束后，随着经济、生产的不断发展和高、新、尖端技术的运用，一些国家愈来愈感到只制定、颁布单一的、零星的，仅适用于某一特定范围的职业安全健康法规，已不能适应工业发展的需要，必须把职业安全健康作为一个极重要的问题，单独制定一个统一的、综合的、全面的安全健康基本法，这就是70年代相继制定和颁布《职业安全健康法》的原因。

“职业安全健康”是在西方国家通用的术语，所谓“安全”是对急性伤害而言，是指工作（或劳动）中不发生对人体的急性伤害事故，如坠落、电击、机械伤害等。

所谓“健康”是对慢性损害而言，是指防止工作中人体受各种有害的因素的损害，即要保障人的身体健康。

各国或地区在所制定的“安全健康法”的前面缀以不同的定语，如“职业”、“劳动”、“劳工”等，词义虽有所区别，但法的实质都是一样的。

国外最早颁布《职业安全健康法》的是美国。

美国在试图推行《工人补偿法》以刺激企业投资，改善劳动条件遭到失败以后，又开始考虑制定以推行安全健康标准为核心的《职业安全健康法》。

1968年1月，约翰总统提出制定一个统一的、综合的、全面的职业安全和健康计划，包括立法工作。

但由于他即将下野和当时美国国内反对越南战争的示威活动扭转了国会的注意力，另一原因是他们的计划遭到工业界和雇主的反对，因而该提案未获通过。

到了1970年，工伤事故和职业性危害日益严重，尤其是铀矿工人的悲惨遭遇震撼了全国。

在这种严峻的现实面前，国会经激烈的争辩后，通过了全美统一的《职业安全健康法》，于1970年12月29日由尼克松总统签署后生效。

这样，改变了过去只由各州制定安全健康法规的局面，从而加强了对各州的职业安全健康工作的领导。

继美国之后，1972年，日本劳动省在中央劳动基准审议会的建议下，提出了单独的《劳动安全卫生法》（草案），经国会通过后生效，1972年6月8日颁布《劳动安全卫生法》。

在该法中仍然强调需与《劳动基准法》保持一致性。

中国的台湾地区在1974年4月16日也颁布《劳工安全卫生法》。

这是台湾地
区在学习美国和日本的经验后，结合自己的实际情况快速制定出来的。

英国在1970年有不少社会组织和机构，特别是工会对国内已有的有关安全健康的法规是否足以保障所有劳动者的安全健康提出疑问。

因此，以罗宾爵士为首的委员会对所有有关安全健康的法规进行了研究，1972年罗宾委员会提出报告，建议制定一个统一的、适用于所有雇员的安全卫生法来替代已有的、为数众多却显得零星的有关安全卫生的法规，加强监察力量，明确雇员的权利和义务，此建议被采纳。

英国于1974年10月1日、1975年1月1日、1975年4月1日分3批颁布了《劳动安全卫生法》的全部条款。

虽然比美国、日本晚了几年，但是这一法规是当时最全面、最严谨的，称之为法中有法，措施有力，规定详细，成为不少国家借鉴的“蓝本”。

继上述国家和地区之后，1974年12月1日，联邦德国颁布了《职业安全法》，1978年加拿大颁布了《职业健康与安全法》，1979年芬兰颁布了新的《职业健康法》，另外，墨西哥（1978）。

玻利维亚和委内瑞拉（1979）也颁布了《安全卫生法》。

这一时期可称为是“安全健康立法”时期。

资本主义国家颁布的职业安全健康法是关于劳动安全与健康问题的基本大法，又多是授权法，即该法规定授权其大臣、部长或机构可根据需要制定从属性法规，例如：条例、规程等，毋须再经国会审议等繁杂立法手续。

这样，可以加速立法进程，及时发挥法律效力，解决存在的问题。

现在英、美等国已根据职业安全健康的要求制定了许多条例，形成了较为完整的安全健康法规体系。

20世纪70年代以后是不断修订和修改已颁布的职业安全健康法的阶段，其实施方式有两种：
*一种是如日本，每隔几年，将该法重新修订、颁布一次，日本的《劳动安全卫生法》于1975年、1977年、1980年、1983年、1985年、1988年重新修订、颁布过6次。

*另一种如英、美，发布公告，通知对该法的哪一条款做了修改及修改的内容，而不再去重新修订法的全文，重新颁布。

预计随着社会、经济、生产的不断发展，安全健康法定会有新的发展。

3．我国职业安全健康法规的发展
中国最早的劳动安全和安全生产相关的法规，是1922年5月1日在广州召开的第一次劳动大会提出的《劳动法大纲》，其主要内容要求资本家合理地规定工时、工资及劳动保护等。

新中国成立50多年来，在党中央和国务院的关怀和领导下，我国的职业安全健康立法工作发展迅速，取得了很大进展。

纵观50多年的发展历程，职业安全健康立法工作与国家的命运紧密联系，经历了一个曲折的过程，大致可分为以下几个阶段。

第一阶段：初建时期（1949-1957年）
新中国成立前期，由中国人民政治协商会通过的《共同纲领》中明确规定：“保护青工、女工的特殊利益”，“实行工矿检查制度，以改进工矿的安全和卫生设备”。

在我国的第一部《宪法》中明文规定：“国家通过国民经济有计划的发展，逐步扩大劳动就业，改善劳动条件和工资待遇以保证公民享受这种权利”。

对改善劳动条件和建立工时休假制度也都做出明确规定。

新中国成立后，在废除旧的劳动法的同时，开始制定新的、真正符合劳动人民利益的职业安全健康法规。

据不完全统计，仅在国民经济恢复时期，由中央产
业部门和地方人民政府制定和颁布的各种安全生产法规就有119种。

1956年5月，国务院正式颁布了术规《工厂安全卫生规程》、《建筑安装工程安全技术规程》和《工人职员伤亡事故报告规程》，即“三大规程”，以及《关于进一步加强安全技术教育的决定》、《关于编制安全技术安全生产措施计划的通知》、《工业企业设计暂行卫生标准》等法规和规章，使对安全生产一些基本问题的处理，初步有了法律依据。

这些法规在新中国成立初期，对我国的安全生产和保证劳动者的安全与健康起到了重要作用。

第二阶段：调整时期（1958-1966年）
虽然在“一五”期间，职业安全健康法规刚刚取得好的效果，许多事故隐患被排除，生产环境得到改善。

但从1958年下半年，出现了盲目冒进的苗头，由于“大跃进”时期忽视科学规律，冒险蛮干，只讲生产，不讲安全，大量削减安全设施，伤亡事故又明显上升，造成新中国成立以来伤亡事故的第一个高峰。

自1961年开始的调整中，安全工作也转人正轨，安全生产工作也得到了相应的发展。

安全生产检查从一般性的检查发展为专业性和季节性的检查，推动了安全生产工作向经常化和制度化的方向发展，机械防护、防尘防毒、锅炉安全、防暑降温、女工保护等劳动保护工作有了显著成效。

1963年我国进人国民经济三年恢复调整时期，在这一时期我国先后发布了《工业企业设计卫生标准》、《关于加强企业生产中安全工作的几项规定》、《国营企业职工个人防护用品发放标准》等一系列安全法规、规章，使安全生产法制工作得到了迸一步加强。

随着社会主义改造的不断深人和有计划的经济建设的展开，全国开展了安全生产大检查，开展安全生产教育、严肃处理伤亡事故、加强安全生产责任制等工作，形成了广泛的安全生产群众运动，全国职工伤亡事故逐年下降，这是安全生产工作的良好起步阶段。

第三阶段：动乱时期（1966-1978年）
经过三年调整，刚刚好转的局面由于十年动乱又被破坏。

在“文化大革命”时期，安全生产工作被认为是“活命哲学”而受到批判，因此，使工业生产秩序混乱，劳动纪律涣散，安全管理工作出现倒退，伤亡事故急剧上升，形成了新中国成立以来的第二个事故高峰，这是安全生产工作遭受破坏和倒退的阶段。

第四阶段：恢复发展时期（1978-1990年）
1978年12月召开的中国共产党第十一届三中全会，确立了改革开放的方针。

随着思想上的拨乱反正和生产秩序的逐步恢复，安全生产工作迎来了第二个春天。

党中央、国务院对安全生产工作非常重视，先后发出了中央（78）76号文件和国务院（79）100号文件，即〈中共中央关于认真做好劳动保护工作的通知》和《国务院批准国家劳动总局、卫生部关于加强厂矿企业防尘防毒工作的报告》，要求各地区、各部门、各厂矿企业必须加强劳动保护工作，保护职工的安全和健康。

尤其是对“渤海二号平台”等事故的严肃处理，强化了领导干部的安全生产意识；确定了“安全第一，预防为主”的方针；初步建立了职业安全法规体系、安全监察体系和检测检验体系；安全生产责任制得以逐步落实；职业安全健康的科研、教育工作也得到长足发展，同时，在劳动保护、安全生产方面加强了国际合作与交流。

国家和各级政府陆续制定并颁布了一系列职业安全健康法规。

1979年4月，国务院重申认真贯彻执行《工厂安全卫生规程》、《建筑安装工程技术规程》、《工人职员伤亡事故报告规程》和《国务院关于加强企业生产中安全工作的几项。