第三章 公共政策过程(修改)
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copyright
多源流决策模式：偶然因素起重要作用
（the multiple-streams framework）
政治源流
问 题 源 流
政策 窗口
金通1984 John Kingdon Policy window
政 策 源 流
Ch. 3
copyrig-streams framework）
Copyright
公共政策问题的性质
主观性
交互性
公共政策问题 的性质
人为性
PART
THREE
动态性
Copyright
公共政策问题调查
馈反
政府
社 会 团 体 公 众 个 人 各 类 企 业 大 众 媒 体 专 家 学 者 党 政 部 门
立 法 司 法
政策分析 人员
PART
THREE
馈反
Copyright
阶段启法法
公共政策 评估
PART
THREE
公共政策 制定
Copyright
非线性视角的公共政策过程因素
主体 资源 价值 信息
问题
垃圾桶
政策垃圾桶
PART
THREE
马奇、奥尔森(Garbage can)
Copyright
垃圾桶模型
马奇等人把这种政策制定的过程形象的比作 垃圾桶。 一项政策制定包括四大因素：问题、解决方 案、参与者、以及决策时机。马奇把它们 叫做四股独立的流，而组织的结构部分由 组织的净能量、进入结构、决策结构以及 能量分布等结构性变量决定。 一项决策就是四股独立的流与几大结构性变 量的随机组合。
赫伯特· 西蒙的理性主义模式
• 西蒙的理性主义的基础是他的管理理论。在他的管理理 论中，决策处于核心位置。在他的早期著作“管理行为” 中﹐ 西蒙阐发了他关于决策中的理性主义思想的经典性 论述。他认为﹐按照理性主义的决策方式，决策者需要 “从备选方案选择一个能够获得完美结果的方案。” • 要作出这样的选择﹐ 应经过如下三个步骤﹕ • (1) 拟出所有可供选择的方案﹔ • (2) 研判每一方案可能产生的所有后果﹔ • (3) 对这样的一系列不同后果作出比较性评估。①
PART
THREE
Copyright
公共政策预案设计的步骤和原则
务虚阶段 确定解决问题 的基本方向
公共政策 预案的设计
细化阶段 设计具体方案
方案力求完备 方案相互独立
PART
THREE
Copyright
公共政策过程中的行为主体 立法 司法 利益 集团 公民 个人
PART
THREE
行政 决策
执政党
PART
THREE
Copyright
两种公共政策议程建立的相关因素
国际有关建议 社会团体要求
大众媒体议论
系统 议程
最 终 议 程
公众个人意见
专业人员分析 执政党意见 政府机构倾向
PART
THREE
政府 议程
政府官员见解
Copyright
政府政策议程建立的三种模型
外在创始型 非政府团体创始， 经扩散至公众议程， 再介入政府
Copyright
公共政策制定中目标的确定
确定公共政策目标的原则 公共政策目标的功能 ■为拟定和选择政策方案 确定方向 ■为政策评估提供标准
■实事求是 ■面向未来 ■系统协调 ■明确具体 ■符合伦理
PART
THREE
Copyright
公共政策目标的多元性与矛盾性
在公共政策规划中，由于政策问题的复杂性，解决 问题的政策目标很少是单一的，通常政策目标是几个 多元政策目标之间的关系有两种： 一种是一级目标与二级目标间是手段和目标的关系； 一种是几个目标是并列的，相互间是冲突和矛盾的； 政策目标间的矛盾可分为两大类： 一类是价值间的矛盾，比如效率与公平、自由与安全 一类是因为资源有限、利益差异、长远和眼前的矛盾
第一类问题
PART
THREE
第二类问题
Copyright
公共政策议程的涵义和类型
公共政策议程 （public policy agenda） 社会公共问题进入 公共机构研究的范围 并成为公共政策问题 的过程
政府议程 正式议程 Gov.agenda 实质性 议程 象征性 议程
公共政策议程
系统议程 非正式议程 System agenda
公共政策议程建立的时机
公共问 题 状态
触发 机制 出现
政策 议程
PART
THREE
Copyright
公共政策规划的逻辑 第三 阶段 第二 阶段 第一 阶段 理想
步骤
现状
PART
THREE
Copyright
公共政策规划的思维框架
问题情境 客观事实
理想情境
公共问题
PART
THREE
政策目标
价值导向
① J. Forester， "Bounded Rationality and Politics of Muddling Through"， Public
Administration Review，1984， vol. 44 No. 1 pp 23-31
西蒙的改进：从综合理性到有限理性模式
• 福雷斯特的批评虽然是把西蒙的假定推到极端﹐它确实指出了综合理性主 义模式的主要问题。实际上﹐后来在很大程度上西蒙自己也意识到他的方 法在运用中的一些困难。 基于对他的综合理性模式的理想化特点的认识﹐ 西蒙提出以“有限理性模式”来描述现实中的决策过程。他认为决策者在 实际决策过程中通常会面对如下的情况﹕
政治源流
Political stream Ch. 3
copyright
多源流决策模式
（the multiple-streams framework）
问题流
社会 制度安排
政策流
各涉 变量
议程建立
政治流
Ch. 3
copyright
多源流决策模式
（the multiple-streams framework）
1、公共政策的规划和制定
公共政策的一般流程和环节 公共政策问题的建构和结构 公共政策议程建构的因素和类型 公共政策规划的逻辑和框架 公共政策预案设计的步骤和原则 公共政策规划决策的模型和方法 公共政策合法化的必要性和途径
PART
THREE
Copyright
公共政策制定的基本模型
• 宏观流程：以伊斯顿对政治生活的系统分析 为基础，将政策制定视为政策信息、资源、 行为的输入加工与政策产品的输出反馈的过 程。
PART
THREE
Copyright
政策议程建立的多源流决策模式
（the multiple-streams framework）
Ch. 3
公共政策活动是围绕公共问题的显露、 人们对它的确认和最终以行动解决而展开 的。解决公共问题的政策行动方案又是在 一系列的分析论证和论辩选择中确立的。 而这些活动又都和政治生活中某些特定因 素的相互作用联系在一起。 因此，可以将公共政策过程看作是三条 原先是各自相对独立的源流，在一定的条 件下，汇集到一处，进入到一个窗口，从 而成为解决问题的政治决定和政策采纳的 过程。
THREE
Copyright
公共政策问题的涵义
问题 公共政策问题： 社会问题
社会公共问题
■问题情境和客观事实 （problem situation, object facts） ■为多数人所觉察 ■现实状况与利益期望冲突 ■一定的团体和组织产生行动 ■必须由政府的政策来解决
公共政策问题
PART
THREE
指标变化 焦点事件（危机） 反馈 预算约束 问题界定
Ch. 3
问题 源流
Problem stream
copyright
多源流决策模式
（the multiple-streams framework）
技术可行性、价值一致性、 科技水平、公众接受程度、 时尚特征、知识存量
政 策 源 流
Policy stream
使其价值最大化而是达到令人满意或足够好的目标。这就意味着他们只需 要尽其所能。显然﹐“满意”的标准要比西蒙原先所主张的完美化的选择 更为现实。据此﹐满意的条件应该是﹕必须有一个能说明达到满意方案的 最低限度的系列要求﹔而后需要深入研究的备选方案必须达到或者超过所 有这些基准点。
行政 执行
思想库
Copyright
大众 媒体
公共政策制定中的客体
政策活动 行为体
行为主体
次级行为体
独占利益
政策行为体 利益
分享利益 共享利益 冲突 协调
政策行为体 利益矛盾
PART
THREE
Copyright
公共政策制定的基本模型
公共政策制定中的理性选择模型
A11
A1 A2
被否定
无法评估
A12 A31
• 微观流程：从决策的视角对政策的规划与设 计，包括发现问题——确立目标——方案拟 定、评估与抉择——政策合法化几个阶段。
伊斯顿政治系统图（简化）
环境 环境
输入
要求
决定和 支持
输出
政 治 系 统
行动
环境
环境
公共政策规划制定的一般流程和环节
问题 构建
议程 建立
政策 预案
行动 选择
政策 采纳
PART
被否定 A33 被否定 未意识 修正 完善
Copyright
A3
A32 A33
A
A4 A5
PART
THREE
A41
备选 方案
评估 选择
关于运用于组织层面的决策的理性主义模式
虽然理性主义模式在运用于较宽泛的社会运行方面 被认为没有显著的效应，或者说有较大的弊病，但对于 组织层面的决策来说，却有其益处，因其具有更多的可 行性。 这里要作进一步讨论的就是相对狭义的﹐运用于组 织层面的决策的理性主义模式。作为组织层面的决策模 式﹐理性主义是赫伯特· 西蒙所提出，包括综合理性模 式和有限理性模式。西蒙以他对经济组织内的决策程序 进行了开创性的出色研究而获得 1978年的诺贝尔经济 学奖。理性主义模式在决策理论的文献中被认为是主要 的和肇始的模式﹐其它的决策模式就是在对理性主义模 式的可行性和不足之处的争辩和讨论中衍生和发展起来。
• • • • •
(1) 模糊的还未能明确定性的问题﹔ (2) 关于备选方案的不完备的资料﹔ (3 )关于需决策问题的背景和起点的不完备的资料﹔ (4) 关于各备选方案将产生的后果的不完备资料﹔ (5) 关于决策适用者的价值取向﹑意愿﹑兴趣的内容和范围 的不完备资料﹐以及﹐ • (6) 有限的时间﹑技术和资源。 • 因此﹐在运用有限理性模式时﹐决策者所寻求得决策方案不是要能
政府动员型 政府领导人及机构创始， 扩散至公众议程
政府政策议程
PART
THREE
内在创始型 由政府机构创始， 扩散至认同团体， 向决策者施加压力
Copyright
公共政策议程建立的条件和环节
进入政策议程的条件 ■公共社会问题明朗且严重 ■政治权威或学者预测性发动 ■经过政党民主的觉察机制
政策议程建立的程序 ■界定议程 ■规划议程 ■磋商议程 ■循环议程
一旦窗口打开了，它就不 会开得太久。思想的火花 会一闪而过。一个给定的 开端不会永远存续下去
政策 窗口
Ch. 3
政策窗口关闭的原因： 1、政策制定者已经将政策阐述清楚了 2、政策制定者没有付诸行动 3、没有可供选择的政策备选方案 4、打开政策窗口的人不再具有权力 5、重大事件和焦点已经消失
copyright
第三部分
公共政策过程
Public Policy
Public policy process
PART THREE
Copyright
公共政策过程
公共政策过程的研究角度 公共政策的规划和制定 公共政策的贯彻和调整 公共政策的评估和终止
PART
THREE
Copyright
线性视角的公共政策过程的阶段
公共政策 执行
公共政策问题结构类型
质量 要素 优良 适度 不良
问题性质 资源投入 决策参与者 调适人员 方案数量
价值认识 概率推算 后果预测
清晰可辩 少量可计算 少量 少量 有限
共识 可把握 可确定
清晰可辩 大量可计算 少量 大量 有限
共识 不易把握 不易确定
模糊争议 不可计算 大量 大量 无限
冲突 无法把握 无法确定
• ①
Herbert Simon， Administrative Behavior， 3rd edition， 1975， p 67
福雷斯特对西蒙理性主义决策模式的质疑
• 西蒙所强调的决策者应当选择一个最有可能完美地 实现他的预期目标的方案﹐被批评为带有浓重的理 想化色彩﹐因为它需要十分充足的决策资源﹐而这 样的条件在实践中难于满足。福雷斯特认为﹐运用 这种决策模式要求具备如下条件﹕① 第一，需要作出决策的问题已经得到明确定性﹐其范 围也已界定﹔ 第二，得到所有可供考虑的备选方案﹔ 第三，获得所有的基准信息﹔ 第四，获得所有关于每一备选方案的预期后果的资﹔ 第五，获得所有关于在政策适用范围内的人们的价值 取向和选择意愿的信息﹔ 第六，拥有足够的时间﹑技术和资源。
Ch. 3
政策共同体（网络成员） “原始政策鲜汤”周围 “漂浮”的政策意见 一些政策主张被取消掉 一些政策主张被合并为新提案 一些政策主张被长期忽略 一些政策主张一直独立存在
copyright
多源流决策模式
（the multiple-streams framework）
民族情绪、公共舆论 选举政治、执政党意识形态 政体变化、法律权威、 利益集团、诸多因素 能否达成一致认识、
多源流决策模式：偶然因素起重要作用
（the multiple-streams framework）
政治源流
问 题 源 流
政策 窗口
金通1984 John Kingdon Policy window
政 策 源 流
Ch. 3
copyrig-streams framework）
Copyright
公共政策问题的性质
主观性
交互性
公共政策问题 的性质
人为性
PART
THREE
动态性
Copyright
公共政策问题调查
馈反
政府
社 会 团 体 公 众 个 人 各 类 企 业 大 众 媒 体 专 家 学 者 党 政 部 门
立 法 司 法
政策分析 人员
PART
THREE
馈反
Copyright
阶段启法法
公共政策 评估
PART
THREE
公共政策 制定
Copyright
非线性视角的公共政策过程因素
主体 资源 价值 信息
问题
垃圾桶
政策垃圾桶
PART
THREE
马奇、奥尔森(Garbage can)
Copyright
垃圾桶模型
马奇等人把这种政策制定的过程形象的比作 垃圾桶。 一项政策制定包括四大因素：问题、解决方 案、参与者、以及决策时机。马奇把它们 叫做四股独立的流，而组织的结构部分由 组织的净能量、进入结构、决策结构以及 能量分布等结构性变量决定。 一项决策就是四股独立的流与几大结构性变 量的随机组合。
赫伯特· 西蒙的理性主义模式
• 西蒙的理性主义的基础是他的管理理论。在他的管理理 论中，决策处于核心位置。在他的早期著作“管理行为” 中﹐ 西蒙阐发了他关于决策中的理性主义思想的经典性 论述。他认为﹐按照理性主义的决策方式，决策者需要 “从备选方案选择一个能够获得完美结果的方案。” • 要作出这样的选择﹐ 应经过如下三个步骤﹕ • (1) 拟出所有可供选择的方案﹔ • (2) 研判每一方案可能产生的所有后果﹔ • (3) 对这样的一系列不同后果作出比较性评估。①
PART
THREE
Copyright
公共政策预案设计的步骤和原则
务虚阶段 确定解决问题 的基本方向
公共政策 预案的设计
细化阶段 设计具体方案
方案力求完备 方案相互独立
PART
THREE
Copyright
公共政策过程中的行为主体 立法 司法 利益 集团 公民 个人
PART
THREE
行政 决策
执政党
PART
THREE
Copyright
两种公共政策议程建立的相关因素
国际有关建议 社会团体要求
大众媒体议论
系统 议程
最 终 议 程
公众个人意见
专业人员分析 执政党意见 政府机构倾向
PART
THREE
政府 议程
政府官员见解
Copyright
政府政策议程建立的三种模型
外在创始型 非政府团体创始， 经扩散至公众议程， 再介入政府
Copyright
公共政策制定中目标的确定
确定公共政策目标的原则 公共政策目标的功能 ■为拟定和选择政策方案 确定方向 ■为政策评估提供标准
■实事求是 ■面向未来 ■系统协调 ■明确具体 ■符合伦理
PART
THREE
Copyright
公共政策目标的多元性与矛盾性
在公共政策规划中，由于政策问题的复杂性，解决 问题的政策目标很少是单一的，通常政策目标是几个 多元政策目标之间的关系有两种： 一种是一级目标与二级目标间是手段和目标的关系； 一种是几个目标是并列的，相互间是冲突和矛盾的； 政策目标间的矛盾可分为两大类： 一类是价值间的矛盾，比如效率与公平、自由与安全 一类是因为资源有限、利益差异、长远和眼前的矛盾
第一类问题
PART
THREE
第二类问题
Copyright
公共政策议程的涵义和类型
公共政策议程 （public policy agenda） 社会公共问题进入 公共机构研究的范围 并成为公共政策问题 的过程
政府议程 正式议程 Gov.agenda 实质性 议程 象征性 议程
公共政策议程
系统议程 非正式议程 System agenda
公共政策议程建立的时机
公共问 题 状态
触发 机制 出现
政策 议程
PART
THREE
Copyright
公共政策规划的逻辑 第三 阶段 第二 阶段 第一 阶段 理想
步骤
现状
PART
THREE
Copyright
公共政策规划的思维框架
问题情境 客观事实
理想情境
公共问题
PART
THREE
政策目标
价值导向
① J. Forester， "Bounded Rationality and Politics of Muddling Through"， Public
Administration Review，1984， vol. 44 No. 1 pp 23-31
西蒙的改进：从综合理性到有限理性模式
• 福雷斯特的批评虽然是把西蒙的假定推到极端﹐它确实指出了综合理性主 义模式的主要问题。实际上﹐后来在很大程度上西蒙自己也意识到他的方 法在运用中的一些困难。 基于对他的综合理性模式的理想化特点的认识﹐ 西蒙提出以“有限理性模式”来描述现实中的决策过程。他认为决策者在 实际决策过程中通常会面对如下的情况﹕
政治源流
Political stream Ch. 3
copyright
多源流决策模式
（the multiple-streams framework）
问题流
社会 制度安排
政策流
各涉 变量
议程建立
政治流
Ch. 3
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多源流决策模式
（the multiple-streams framework）
1、公共政策的规划和制定
公共政策的一般流程和环节 公共政策问题的建构和结构 公共政策议程建构的因素和类型 公共政策规划的逻辑和框架 公共政策预案设计的步骤和原则 公共政策规划决策的模型和方法 公共政策合法化的必要性和途径
PART
THREE
Copyright
公共政策制定的基本模型
• 宏观流程：以伊斯顿对政治生活的系统分析 为基础，将政策制定视为政策信息、资源、 行为的输入加工与政策产品的输出反馈的过 程。
PART
THREE
Copyright
政策议程建立的多源流决策模式
（the multiple-streams framework）
Ch. 3
公共政策活动是围绕公共问题的显露、 人们对它的确认和最终以行动解决而展开 的。解决公共问题的政策行动方案又是在 一系列的分析论证和论辩选择中确立的。 而这些活动又都和政治生活中某些特定因 素的相互作用联系在一起。 因此，可以将公共政策过程看作是三条 原先是各自相对独立的源流，在一定的条 件下，汇集到一处，进入到一个窗口，从 而成为解决问题的政治决定和政策采纳的 过程。
THREE
Copyright
公共政策问题的涵义
问题 公共政策问题： 社会问题
社会公共问题
■问题情境和客观事实 （problem situation, object facts） ■为多数人所觉察 ■现实状况与利益期望冲突 ■一定的团体和组织产生行动 ■必须由政府的政策来解决
公共政策问题
PART
THREE
指标变化 焦点事件（危机） 反馈 预算约束 问题界定
Ch. 3
问题 源流
Problem stream
copyright
多源流决策模式
（the multiple-streams framework）
技术可行性、价值一致性、 科技水平、公众接受程度、 时尚特征、知识存量
政 策 源 流
Policy stream
使其价值最大化而是达到令人满意或足够好的目标。这就意味着他们只需 要尽其所能。显然﹐“满意”的标准要比西蒙原先所主张的完美化的选择 更为现实。据此﹐满意的条件应该是﹕必须有一个能说明达到满意方案的 最低限度的系列要求﹔而后需要深入研究的备选方案必须达到或者超过所 有这些基准点。
行政 执行
思想库
Copyright
大众 媒体
公共政策制定中的客体
政策活动 行为体
行为主体
次级行为体
独占利益
政策行为体 利益
分享利益 共享利益 冲突 协调
政策行为体 利益矛盾
PART
THREE
Copyright
公共政策制定的基本模型
公共政策制定中的理性选择模型
A11
A1 A2
被否定
无法评估
A12 A31
• 微观流程：从决策的视角对政策的规划与设 计，包括发现问题——确立目标——方案拟 定、评估与抉择——政策合法化几个阶段。
伊斯顿政治系统图（简化）
环境 环境
输入
要求
决定和 支持
输出
政 治 系 统
行动
环境
环境
公共政策规划制定的一般流程和环节
问题 构建
议程 建立
政策 预案
行动 选择
政策 采纳
PART
被否定 A33 被否定 未意识 修正 完善
Copyright
A3
A32 A33
A
A4 A5
PART
THREE
A41
备选 方案
评估 选择
关于运用于组织层面的决策的理性主义模式
虽然理性主义模式在运用于较宽泛的社会运行方面 被认为没有显著的效应，或者说有较大的弊病，但对于 组织层面的决策来说，却有其益处，因其具有更多的可 行性。 这里要作进一步讨论的就是相对狭义的﹐运用于组 织层面的决策的理性主义模式。作为组织层面的决策模 式﹐理性主义是赫伯特· 西蒙所提出，包括综合理性模 式和有限理性模式。西蒙以他对经济组织内的决策程序 进行了开创性的出色研究而获得 1978年的诺贝尔经济 学奖。理性主义模式在决策理论的文献中被认为是主要 的和肇始的模式﹐其它的决策模式就是在对理性主义模 式的可行性和不足之处的争辩和讨论中衍生和发展起来。
• • • • •
(1) 模糊的还未能明确定性的问题﹔ (2) 关于备选方案的不完备的资料﹔ (3 )关于需决策问题的背景和起点的不完备的资料﹔ (4) 关于各备选方案将产生的后果的不完备资料﹔ (5) 关于决策适用者的价值取向﹑意愿﹑兴趣的内容和范围 的不完备资料﹐以及﹐ • (6) 有限的时间﹑技术和资源。 • 因此﹐在运用有限理性模式时﹐决策者所寻求得决策方案不是要能
政府动员型 政府领导人及机构创始， 扩散至公众议程
政府政策议程
PART
THREE
内在创始型 由政府机构创始， 扩散至认同团体， 向决策者施加压力
Copyright
公共政策议程建立的条件和环节
进入政策议程的条件 ■公共社会问题明朗且严重 ■政治权威或学者预测性发动 ■经过政党民主的觉察机制
政策议程建立的程序 ■界定议程 ■规划议程 ■磋商议程 ■循环议程
一旦窗口打开了，它就不 会开得太久。思想的火花 会一闪而过。一个给定的 开端不会永远存续下去
政策 窗口
Ch. 3
政策窗口关闭的原因： 1、政策制定者已经将政策阐述清楚了 2、政策制定者没有付诸行动 3、没有可供选择的政策备选方案 4、打开政策窗口的人不再具有权力 5、重大事件和焦点已经消失
copyright
第三部分
公共政策过程
Public Policy
Public policy process
PART THREE
Copyright
公共政策过程
公共政策过程的研究角度 公共政策的规划和制定 公共政策的贯彻和调整 公共政策的评估和终止
PART
THREE
Copyright
线性视角的公共政策过程的阶段
公共政策 执行
公共政策问题结构类型
质量 要素 优良 适度 不良
问题性质 资源投入 决策参与者 调适人员 方案数量
价值认识 概率推算 后果预测
清晰可辩 少量可计算 少量 少量 有限
共识 可把握 可确定
清晰可辩 大量可计算 少量 大量 有限
共识 不易把握 不易确定
模糊争议 不可计算 大量 大量 无限
冲突 无法把握 无法确定
• ①
Herbert Simon， Administrative Behavior， 3rd edition， 1975， p 67
福雷斯特对西蒙理性主义决策模式的质疑
• 西蒙所强调的决策者应当选择一个最有可能完美地 实现他的预期目标的方案﹐被批评为带有浓重的理 想化色彩﹐因为它需要十分充足的决策资源﹐而这 样的条件在实践中难于满足。福雷斯特认为﹐运用 这种决策模式要求具备如下条件﹕① 第一，需要作出决策的问题已经得到明确定性﹐其范 围也已界定﹔ 第二，得到所有可供考虑的备选方案﹔ 第三，获得所有的基准信息﹔ 第四，获得所有关于每一备选方案的预期后果的资﹔ 第五，获得所有关于在政策适用范围内的人们的价值 取向和选择意愿的信息﹔ 第六，拥有足够的时间﹑技术和资源。
Ch. 3
政策共同体（网络成员） “原始政策鲜汤”周围 “漂浮”的政策意见 一些政策主张被取消掉 一些政策主张被合并为新提案 一些政策主张被长期忽略 一些政策主张一直独立存在
copyright
多源流决策模式
（the multiple-streams framework）
民族情绪、公共舆论 选举政治、执政党意识形态 政体变化、法律权威、 利益集团、诸多因素 能否达成一致认识、