_《旅游法》与我国旅游行政治理体系的变革研究

《旅游法》与我国旅游行政治理体系的变革研究
吴真松1，谢朝武1，2
，郭志平3
（1.华侨大学旅游学院，福建泉州362021；2.中国旅游研究院旅游安全研究基地，福建泉州362021；
3.国家旅游局政策法规司，北京100740）
［基金项目］本研究受国家社科基金项目（12CGL060）、国家旅游局旅游业青年专家培养计划（TYETP201317）资助。

[This study was supported by grands from the National Social Science Foundation of China （to XIE Chaowu ）（No.12CGL060），and Tourism
Youth
Expert
Train
Plan
of
National
Tourism
Administration （to XIE Chaowu ）（No.TYETP201317）.]［收稿日期］2014-01-20；［修订日期］2014-03-28
［作者简介］吴真松（1989—），女，福建厦门人，硕士研究生，研究方向为旅游服务和旅游安全，E-mail ：zsw0724@ ；谢朝武（1975—），男，湖南武冈人，博士，副教授，硕士生导师，研究方向为旅游安全和旅游服务，E-mail ：xiecwu@ ，通讯作者；郭志平（1978—），男，陕西绥德人，硕士研究生。

［摘
要］在综述分析的基础上，文章对我国传统的旅游行
政治理体系进行总结，并从我国旅游行政治理的主体和客体、职能目标和理念、手段和内容等结构层次，对《旅游法》实施后的旅游行政治理体系的变革进行系统分析。

研究发现，《旅游法》推动了旅游行政治理主体和客体的扩大化；引导治理理念转向服务、公平、可持续发展导向；强化法律手段，且进一步改进和提升了治理内容。

研究据此提出了《旅游法》推进实施的建议措施。

［关键词］旅游法；行政治理；变革［中图分类号］F59［文献标识码］A
［文章编号］1002-5006（2014）10-0097-11Doi ：10.3969/j.issn.1002-5006.2014.10.011
引言
我国旅游业的快速发展拉动了国民经济的增
长，但我国旅游市场存在诸多乱象和难题，诸如旅游价格体系混乱、旅游企业恶性竞争、旅游资源开发利用不合理、旅游安全保障不力等问题都较为突出。

2013年10月1日《旅游法》正式实施，这是我国旅游业发展的重要里程碑，对旅游业的可持续发展具有重要意义。

《旅游法》以保障旅游者合法权益为主线，进一步明确了政府及其部门的职能，为旅游
业发展提供了坚实的法制保障，有利于促进旅游业
全面协调可持续发展。

《旅游法》对我国旅游行政治理体系进行了全面的规范和设定，对政府及其部门在旅游规划和促进、旅游经营、旅游服务合同、旅游安全、旅游监督管理及旅游纠纷处理等领域的角色、义务和责任等进行了全面规定，并确立了“大市场、总协调、宽基
础、小管理”[1]
的治理体制。

《旅游法》凸显了政府在基础设施建设、公共服务、形象推广、公共信息与咨询等旅游公共事务中的主体地位，强化了市场机制的决定性作用。

《旅游法》所带来的重大调整使我国旅游行政治理将步入新的轨道。

阐明《旅游法》实施背景下我国旅游行政治理的变革方向，对推动我国旅游行政治理工作的开展具有重要意义。

一、文献综述
（一）旅游行政治理研究述评
旅游行政治理一直是学界较为关注的议题。

围绕旅游行政治理的职能作用，学者分别从市场规范、公共服务和法制建设等方面均进行了探索。

有学者指出，随着旅游市场的发展，旅游行政治理不应只是传统的强调以行政主管机关为主体，以强制性行政规范为主要手段的模式，而应采取行业自律与他律相结合的模式[2]。

因此，市场调节作用在行政治理过程中不容忽视。

在众多探讨旅游行政治理的文献中，规范旅游市场发展是重要的研究方向，其中旅行社及景区是主要研究对象。

由于旅行社的设立需要旅游部门进行行政许可，因此旅行社的治理工作一直是旅游部门的重点工作议题。

现有文献表明，研究取向多基于保障旅游者合法利益的角度，结合旅行社业务经营存在的问题，提出促进旅游市场健康发展的措施。

傅林放提出借助《旅游法》赋予旅游者购物后悔权，将旅游行政监管的主要职责转化为保障旅游
者合法权益[3]。

李海建从监管主体、组织体系、监管网络等方面提出创新旅游投诉处理机制[4]。

也有学者从保障导游从业人员合法利益的角度出发，分析导游人员薪酬收入构成及回扣产生的原因及其产生的危害，并提出解决治理对策[5]。

旅游景区作为发展旅游业的重要组成部分，是我国旅游行政治理的主要对象之一。

陈芳提出通过完善法律法规体系、统一管理机构来实现发挥政府主导作用的目标，并提出结合市场机制及社会有效管理和监督，构建政府、市场和社会三个维度下的多方协同的景区治理新模式[6]。

白如山等探究了跨界区域品牌共享型旅游地的治理机制，认为其间存在的冲突主要包括行政分割运作、地方利益导向等导致的跨县市利益冲突，以及因利益分配不均衡导致的内部强弱主体间的利益冲突，作者提出应建立多维度的跨界治理机制[7]。

随着旅游业的快速发展，旅游行业对政府部门完善公共服务及法制建设的需求更加迫切。

余斌对旅游公共服务的供给内容进行了阐述，提出旅游公共服务应包括信息服务、安全保障、交通服务、便民服务及行政服务等方面[8]。

当然，旅游公共服务等行政服务职能的提供需要法治的坚实保障，因此有学者就我国《旅游法》立法的必要性和迫切性进行了深入分析[9]。

综上可见，我国旅游行政治理的研究领域和范围逐渐扩大且深入化，通过法制手段来强化和规范旅游行政治理，已经逐渐形成理论共识，学界对《旅游法》背景下的旅游行政治理也进行了探索。

（二）《旅游法》研究述评
《旅游法》的成功出台是旅游业长期努力的结果，它是我国旅游业发展中的里程碑事件，迎合了我国旅游业发展的现实需要，对我国旅游行政治理体系的完善具有重要作用。

早在《旅游法》颁布实施前，众多学者针对我国旅游行政治理的现状，从《旅游法》立法体系、立法取向及立法模式等角度进行了探索分析，以期为《旅游法》和旅游行政治理的优化互动提供参考借鉴。

赵林余指出《旅游法》调整对象的范围应包括宏观旅游管理关系，其中该关系又可分为宏观国内旅游管理关系和宏观国际旅游管理关系[10]。

王莉霞对《旅游法》体系构成进行探讨，提出《旅游法》应包括旅游安全法律制度[11]。

刘洪鹏指出政府主导、市场运作、干预适度和行业自律原则应是我国《旅游法》基本原则之一[12]。

《旅游法》出台前，我国旅游行政主管部门缺乏对诸多违法事项的处罚权，行政效率不高，旅游行政执法面临较多障碍。

因此，有学者指出应建立完善的旅游法律体系，同时提升旅游执法主体的层级，明确执法主体职责，并创新旅游执法模式[13]。

相关研究建议《旅游法》应是一部“硬法”，以赋予各级旅游行政主管部门相对独立的执法权[14]。

汪传才也有相同的观点，提出应坚持明确政府职能部门的权限的立法理念[15]。

另有学者从旅游行政管理体制的视角指出，由于现有的旅游行政管理体制不顺，管理分散，条块分割，导致管理效益差，因此《旅游法》应重点把握理顺旅游管理体制[16]，明确旅游产业综合协调机制和旅游管理体制规范，以有效管理旅游市场秩序[17]。

在《旅游法（草案）》探讨中，侯作前指出草案规定了国家义务，但仍需进一步拓展和明确，并通过责任化加以落实，建议政府对经营者的规制要借助市场力量，在市场自律的基础上坚持法治原则[18]。

综上所述，《旅游法》的相关研究已有一定积累，研究内容涉及如何规范立法、科学立法以及如何实施、补充及完善《旅游法》等。

相关研究表明，学界对《旅游法》期望甚高，期待《旅游法》的实施能在旅游行政治理方面填补诸多空白，提升我国旅游行政治理的成效。

学界既认识到在缺乏法制保障的基础下我国旅游行政治理面临的困境因素，也对《旅游法》与旅游行政治理的优化提出了诸多建议。

但总体而言，由于《旅游法》颁布实施不久，因此详细阐述《旅游法》的立法精神，并深入解读《旅游法》出台对我国旅游行政治理变革影响的文献还较少。

本研究尝试以此为突破口，探索《旅游法》实施背景下旅游行政治理的变革要点，以期提出相关建议。

二、我国传统旅游行政治理结构及其挑战研究
在治理理论的指导下，旅游行政治理指旅游行政组织运用权力，通过影响和制定与旅游业发展相关的政策制度并加以执行的过程，该过程包含政府部门、非政府组织、旅游企业及旅游者的互动合作，强调建立基于多元化相关利益主体的社会网络组织。

从结构要素来看，旅游行政治理体系包含治理主体和客体、治理理念、职能目标、治理手段及治理内容等结构要素。

在旅游行政治理体系的运作中，一般表现为旅游行政治理主体贯彻一定治理理念，
综合运用行政治理手段，从多个方面对治理客体具体实施行政治理，以最终实现治理的职能目标。

（一）我国传统的旅游行政治理结构
1.我国传统旅游行政治理主体与客体
旅游行政治理主体指“以各级政府的旅游管理职能机构为核心，以政府旅游相关职能部门为延伸，以旅游社会团体为补充的开放式和多元化网络结构”[19]。

其中，核心主体主要指从国家到地方的各级旅游主管部门，旅游相关职能部门指涉及旅游管理业务的发改、建设、林业、国土和文物等部门，旅游社会团指旅游中介结构和行业组织。

旅游行政治理客体指“社会上所有为旅游者提供产品和服务的单位和个人所形成的旅游全行业以及政府旅游行政管理机关的内部事务”。

旅游行业既包含直接为旅游者提供产品和服务的旅游企业，也包含间接为旅游者服务的旅游行业组织机构等[19]。

因此，我国旅游行政治理的客体较为复杂，其治理的直接对象一般包括旅行社、旅游景区、星级饭店等要素企业，导游、领队等从业人员，也包含旅游者。

2.我国传统旅游行政治理理念及职能目标
在长期发展过程中，我国旅游业的发展主要经历了外交手段、创汇导向、发展国内经济、促进市场消费和提升国民生活品质等不同阶段，经历了从“事业”到“产业”再到“事业+产业”的认识过程。

改革开放以来，我国进入经济快速发展的时期，社会财富大量累积，旅游行业也迎来发展的春天。

因此，在旅游行政治理理念上，我国旅游行政管理部门更多以发展经济为理念导向，以监督管理作为调控导向。

在旅游者层面，我国传统旅游经济主要强调发展观光旅游，以满足旅游者的观光需求为产品导向，强力推动了以入境观光旅游和国内观光旅游为主的市场体系。

近年来，随着我国国民经济的不断发展，出境旅游观光市场日益成熟。

旅游行政治理职能指政府在治理旅游业过程中所扮演的角色、履行的职责及所起作用的总和[19]。

根据世界旅游组织的研究结果，政府在发展旅游业的过程中至少应履行协调、立法、规划与投资等四方面职能，同时至少应完成以下五方面基本目标：“一是满足闲暇和度假权利；二是为居民出行服务；三是推动对旅游业各个领域的开发建设；四是从事社会和文化开发；五是保护自然与环境协调共生。

”[20]结合我国实际，我国旅游行政治理基本职能包括政治职能、经济职能、文化职能以及社会服务职能。

其中，政治职能包含专政职能、民主和旅游法制建设职能；经济职能包括旅游经济中的计划、管理、服务和监督职能；文化职能指参与社会主义精神文明建设，为旅游业发展提供精神动力和智力支持，满足人们日益增长的精神、文化需要；社会服务职能包含旅游公共设施的建设和管理、旅游保险制度的建立及环境保护等[21]。

3.我国传统旅游行政治理手段
旅游行政治理职能需要依靠有效的行政治理手段。

我国传统的旅游行政治理手段包括行政手段、经济手段、法律手段及教育手段[21]。

其中，行政手段指旅游行政主管部门自上而下下达行政指令和自下而上请示报告的方式；经济手段指旅游行政主管部门依据和运用价值规律，借助经济杠杆的调节作用，采用财政、税收、奖惩等方式调节各方利益关系；法律手段指旅游行政主管部门依据现有法律规定对治理客体之间各种关系进行调整；教育手段指旅游行政主管部门采用宣传、说服、思想政治工作及沟通激励等方式对治理客体进行教育和感化。

我国各级旅游行政管理部门过去在实施以上行政治理手段时，主要是监督管理的行政治理基调，过于强调行政部门的权力和权威，对旅游企业和旅游者等的服务意识不够。

4.我国传统旅游行政治理内容
旅游业是一个复杂的系统，对其治理的内容包括诸多方面。

根据旅游业发展的需要，我国旅游行政治理内容包括确定旅游业发展规划策略、完善旅游市场规范、制定质量标准、提供公共服务、保障人力资源、健全法制建设以及推进安全管理工作等[19]。

旅游行政治理包括了丰富的工作内容。

其中，旅游业发展规划管理主要包括制定发展规划战略，组织协调公共资源合理配置，出台产业政策，进行政策引导，建立旅游业经营制度。

同时包括宣传旅游地形象，提升旅游目的地营销，保护旅游资源等。

市场规范主要指设置市场准入门槛，维护市场经营秩序，监管旅游经营活动等。

制定并推行行业质量标准，主要约束规范旅游业的主要分支行业，如旅行社业、景区和酒店业等。

在提供公共服务方面，主要包括建设公共基础设施，提供旅游信息，保障旅游安全并建立旅游投诉平台。

保障满足旅游业发展所需的人力资源主要指旅游从业人员资格认定及教育培训。

法制建设主要指制定旅游领域
的各类法律、行政法规、地方性法规及部门和地方政府规章等。

旅游安全管理主要指实施旅游生产经营安全监管，建立安全事故报告制度，制定应急预案，并提供旅游安全风险信息等。

（二）我国传统旅游行政治理面临的管理挑战
1.治理主体职能越位、错位或缺位
我国现行的行政治理体制由计划体制转型而来，因此，管理过程中的计划色彩较为浓厚，重审批、轻监管，有时管了不该管的，管理职能越位的情形客观存在，市场配置资源的决定性作用难以真正发挥，旅游行政治理职能未能完全满足现实的治理需要。

同时，虽然旅游行政治理主体包括诸多方面，但其中起主要作用的是以旅游局为核心的旅游主管部门，由于职能受限，容易出现其治理职能错位和缺位的情况。

以旅游资源的管理为例，文化、文物、园林及宗教等部门均有治理的权限，如风景名胜区由建设部门治理，森林公园由林业部门治理，地质公园由国土资源部门治理，水利风景区由水利部门治理[22]，旅游行政主管部门在多数情况下没有自主治理的权限，并且存在治理职能交叉重叠的情况。

加上各个部门在治理的过程中有各自的出发点和利益导向，旅游行政主管部门需要持续地沟通协调，因此复杂的多头监管势必影响行政治理的效率，导致治理职能错位和缺位现象的出现。

2.治理客体的实际范围较为有限
我国旅游产业异常庞大，政府部门的治理对象即客体也较为宽泛。

但就旅游行政主管部门而言，受治理传统和治理职能安排的局限，在“食、住、行、游、购、娱”六要素中，旅游行政主管部门直接治理的具体对象实际上十分有限，主要集中在食、住和游等环节。

其中，有法律依据治理的仅有旅行社和导游、领队。

由于饭店和景区标准的推广和应用比较成功，因此，星级饭店和A级景区的治理相对较好，对于其他社会旅馆、农家乐、非星级酒店等监管不到位。

其他环节如旅游交通、旅游购物等方面，旅游行政主管部门职能范围有限，缺乏有效的监管。

此外，对于旅游者的教育与约束也是旅游行政治理过程中一个薄弱环节。

因此，旅游行政主管部门处于相对被动的局面，一方面被赋予较宽广的治理职能，连同旅游经营者和旅游者在内都对其怀有较高期望，但另一方面在实际治理中权限有限，与其他部门综合协调阻力较大，难以达到预期的治理效果。

3.法律治理手段未能保驾护航
健全的法制建设是保障市场机制充分发挥作用的关键。

在《旅游法》出台前，我国在旅游行政治理法制建设方面取得一定成果，出台相关法规、规章约束规范旅游市场的发展。

但由于已有的三部行政法规的调整对象仅限于旅行社、导游、领队，31个省、自治区、直辖市的地方性旅游法规效力和范围有限，层次较低，使得旅游行政治理主体依法监管的依据不足，适用不统一，具有强制效力的法律手段无法有效发挥作用，难以协调处理复杂的旅游纠纷，导致各类违法、违规现象屡禁不止，难以从根本上解决长期以来制约旅游业发展的矛盾和问题。

4.治理内容不能契合市场发展
随着旅游业的深入发展，我国旅游行政治理内容也应结合旅游市场发展不同阶段的需要进行相应调整。

现有的治理内容虽然涵盖诸多方面，但与市场发展阶段契合度不高。

规划管理方面，呈现旅游规划层次、效力低的现状。

由于旅游发展规划地位不明确，与其他法定规划衔接存在问题；部分跨地区的旅游资源由于受地方保护等因素影响，出现各自为政开发利用的情况[23]，不利于旅游业总体战略性规划的实现。

在市场规范方面，主要依靠单一的行政治理手段对旅行社经营管理进行规范，对其他旅游要素环节监管力度不足。

在公共服务方面，现有的旅游公共服务提供随机性较强，旅游部门作为推动主体，其主要作用体现在建设公共基础设施、提供旅游信息、保障旅游安全、建立旅游投诉平台方面。

但同时仍然存在“数量不足，现代化信息手段还欠缺、舒适性和便捷性有待提高、发展不平衡和设施布局不合理等问题”[23]。

《旅游法》出台前，在旅游安全治理方面，高风险旅游项目的经营许可仍是空白，旅游应急管理并未强制纳入政府应急管理体系当中，旅游救援成本也主要由公共资源承担，缺乏系统合理的操作规范。

整体而言，现有治理内容尚不够全面规范。

三、《旅游法》实施背景下我国旅游行政治理体系的变革
《旅游法》对旅游者权益保障、旅游市场规范和旅游业发展促进等进行了全面规范，其内容体系对我国旅游行政治理工作提出了全新的要求。

根据《旅游法》的治理要求对我国旅游行政治理体系进行相应的变革，是推动《旅游法》落实执行的重要体
现。

总体上，《旅游法》对我国传统旅游行政治理体系产生了深远影响，它在原有基础上提高了对旅游行政治理的要求和目标。

由此促进我国旅游行政治理体系从治理主体、客体、治理理念及治理手段等方面均有新的调整和提升，且予以法定化；在具体操作层面，行政治理内容更加全面规范。

（一）旅游行政治理主体与客体的变革
在旅游行政治理主体方面，《旅游法》对治理主体的层次关系做出明确的规定，将一些难以由职能部门履行的统筹责任和职能直接明确到县级以上各级人民政府，而不只是赋予旅游部门。

《旅游法》第七条规定：“国务院建立健全旅游综合协调机制，对旅游业发展进行综合协调。

县级以上地方人民政府应当加强对旅游工作的组织和领导，明确相关部门或者机构，对本行政区域的旅游业发展和监督管理进行统筹协调。

”第八十三条规定：县级以上人民政府应当承担监管责任，“组织旅游主管部门、有关主管部门和工商行政管理、产品质量监督、交通等执法部门对相关旅游经营行为实施监督检查”。

第七十六条规定“县级以上人民政府统一负责旅游安全工作”。

第七十七条规定“国家建立旅游目的
地安全风险提示制度”。

第七十八条规定“县级以上人民政府应当依法将旅游应急管理纳入政府应急管理体系”等。

此外，第八条规定依法成立行业组织实行自律管理。

由此扩大了旅游行政治理主体，形成由政府牵头、部门分工负责、行业自律管理的治理体系，有利于推进各部门建立责任清晰、职能明确的制度，推动旅游行政治理工作的开展。

在旅游行政治理客体方面，《旅游法》对原有治理对象提出更加全面的治理要求，着重治理旅行社和景区经营问题，同时将为旅游者提供交通、住宿、餐饮、购物和娱乐等服务的经营者统一纳入治理对象的范围内。

对于新兴的旅游业态，《旅游法》第四十六条到四十八条对民宿和乡村旅游、高风险旅游项目、网络旅游经营活动也做出明确规定。

同时，第五十三条对道路旅游客运做出了规定。

此外，《旅游法》对散客旅游者和团队旅游者义务做出规定，主要包括旅游文明行为规范、自我安全保障义务、履约义务、接受旅游救援后支付应由个人承担的费用等，体现了旅游者权利和义务的统一。

（二）旅游行政治理理念和职能目标的变革
《旅游法》的出台具有鲜明的导向，即坚持服务
表1《旅游法》出台前后旅游行政治理体系的比较
Tab.1Comparison of tourism administrative governance system structure 《旅游法》出台前
Before Tourism Law published
治理主体Governing body
治理客体Governing objectives
治理理念Governing philosophy
治理手段Administration measures
治理职能Government functions 旅游管理部门
旅游相关部门
旅游行业组织
旅行社、导游、领队、团队旅游者
经营者：经济发展导向
旅游者：推动观光旅游
行政手段、经济手段、教育手段、法律手段
政治职能、经济职能、文化职能、社会服务中偏
重经济职能目标
国家、省、市、县各级旅游局
工商、产品质量监督、交通等
旅游协会及相关专业协会等
《旅游法》出台后
After Tourism Law published
人民政府
旅游管理部门
旅游相关部门
旅游行业组织
扩大治理对象为旅游经营者，包括旅行社、景区以及为旅游者
提供交通、住宿、餐饮、购物、娱乐等服务的经营者；旅游者，包
括团队旅游者和散客旅游者
服务导向、公平导向、可持续发展导向
保障旅游者合法权益、提升生活品质
强化法律手段、补充并完善服务手段
政治职能、经济职能、文化职能、社会服务职能综合协调发展，
追求社会效益、经济效益和生态效益相统一
主体扩大化，各级人民政府及其建立的旅
游综合协调机制
国家、省、市、县各级旅游主管部门
工商、产品质量监督、交通等
旅游协会及相关专业协会等。