关于社会资本办医的政策演变历程及其利弊分析

关于社会资本办医的政策演变历程及其利弊分析
鼓励和引导社会资本发展医疗卫生事业，形成投资主体多元化、投资方式多样化的办医体制，是当前卫生体制改革的重点目标之一。

社会投入在卫生事业发展中的作用发挥及其作用大小，都与完善的、科学的卫生政策有着密切关系。

我国关于卫生社会投入的政策是在计划经济体制下形成和发展起来的，回顾其发展历程，总结特点，对于现阶段完善相关政策具有借鉴意义。

1 政策演变历程分析
经过查阅、收集、整理相关文献资料，根据政策目标、内容、特点及所起的作用，将我国关于社会资本办医相关政策的发展历程分为如下4个阶段。

(一)1949年至1957年：支持与鼓励社会投入的政策形成阶段
建国之初，根据我国经济基础较为薄弱、人口众多而国有医疗机构不可能短期之内建立起来的实际情况，政府一直允许少数个体开业行医，并为此制定了若干政策，主要包括：
(二)1958年至1977年：限制甚至取消社会投入(主要是私人开业)的政策调整阶段
1956年，随着私营企业社会主义改造的进程，许多私立医疗机构也转向“公办”或者“公私联办”。

同时，政府对私人开业的态度也有了明显变化。

如……。

这些内容从一定程度上对开办私立医疗机构进行了限制。

(三)1978年至1996年：鼓励卫生的社会多元投入政策框架恢复阶段
十一届三中全会以后，在社会经济体制改革的推动下，卫生部门对计划经济体制下卫生事业的发展进行了总结、分析、评价和反思，并以此启动了改革之路。

国家随后又出台了一系列相关政策，这些政策共同构成了鼓励、支持、规范与引导社会力量投入卫生事业发展的重要内容。

(四)1997年至今：鼓励与支持卫生的多元投入政策框架再调整与完善阶段
每一阶段的卫生政策都与当时的国家宏观政策背景密切相关。

1992年，党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的目标。

为适应这一目标要求，卫生部门启动了新一轮的深化改革。

以1997年中共中央、国务院《关于卫生改革与发展的决定》为起点，先后发布了一系列政策，共同构成了这一阶段的政策体系。

具体见PDF文档。

阶段特点：首先，再次重申社会投入的重要性。

其次，从政策体系来看，延续了上个阶段目标明确、内容较为全面的特点，而在具体的管理环节上则呈现出新的亮点。

如实行医疗机构分类管理、放开营利性医疗服务价格、两次调整税收政策等，都反映出整个政策体系日益健全与科学。

影响：（1）关于社会资本投入的作用和性质的界定，为社会投入的发展提供了足够充分的政策依据，激发了社会投入的热情，使得民营医疗机构在数量上有了较快增加。

（2）民营医院的兴起对医疗机构体制改革也产生了深远的影响，打破了公立医院一统天下的局面，促进了医疗市场的有序竞争，满足了不同群体的医疗保健需求。

（3）由于部分政策内容的适宜性问题，也对社会投入特别是民营医院的发展起到了一定的抑制作用。

（4）在民营医院数量增长、服务能力不断扩大的同时，也暴露出诸如服务水平低、收费高、虚假宣传等问题。

因此在政策的实施过程中，应及时进行评估，加强监管，以防出现问题而影响政策效果。

（五）国务院办公厅转发发改委、卫生部等部门《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的
意见的通知》（国办发【2010】58号）2010年12月3日，解读。

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2 案例介绍
（一）江苏宿迁实践：“市场化筹资”
众所周知，上世纪80年代以来我国财政体制由传统高度集中的“统收统支”转为“划分收支，分级包干”，社会公共支出的职责被分权到地方。

此举带来的影响就是地区经济的不平衡直接转化成了卫生投入上的差异——各地区根据本地需要和支付能力对医疗卫生投资，“有钱多投，没钱少投甚至不投”。

江苏省宿迁市是我国医疗市场化的一个样板。

该市2000年初，517 万人口仅拥有卫生资产4.95 亿，医卫人员11850人，每千人口拥有医卫人员1.64 人，床位1.04 张，不及全省平均水平的1/2，全市没有一家三级医院，35%的患者外流到周边地区。

由于财政吃紧，医疗服务得不到公共财政的有效支撑，宿迁市不得已才要通过“市场化筹资”弥补政府财政的投入不足。

按照“社会办教卫—教卫产业化—产业民营化—民营规范化”的改革路径，宿迁对全市124 家乡镇卫生院和9家县以上医院全部实行“管办分开”。

卫生局不再管理医院的人、财、物，转而从事行业监管，同时原有政府办医院通过产权制度改革，改造为股份制、合伙制、混合
所有制或个人独资医疗机构，实行“医卫分开”，政府全额出资办公共卫生，社会资本办医疗。

“拍卖医院”所得的近4 亿元资金全部打入宿迁市医疗卫生事业发展的基金专户。

经过短短几年的改革，我们看到如下一组数据：
（二）万芳医院，创造台湾的奇迹
台北市立万芳医院位于台北市文山区，1989 年万芳医院由政府出资建成后，4年内都没有投入运营。

当时台北市已有10家公立医院，每年都在亏本经营，政府每年不得不给每家医院5亿元新台币（约合1亿多元人民币）的巨额补助。

无奈之下台北市政府开始尝试一种新模式，1996年与私立台北医学大学签订了协议，委托其管理运营万芳医院。

协议期间，万芳医院作为台北医学大学的附属医院。

就这样，万芳医院成了台北市第一家公办民营的私立财团法人医院。

在此背景下，医院从开业伊始就非常注重质量和病人服务，通过吸引病人，扩大门诊量和住院量来扭转不利的局面。

现在的万芳医院拥有病床700余张，员工1800名。

医院的门诊量比台北其它市立医院的平均日门诊量高出一倍，达到5000～6000人次，年门诊量120万人次，住院量3万人次，年收入已达到40亿元新台币。

医院在开业的第二年（1998年）通过了台湾区域医院的评审；1999年通过了ISO9002认证；2004年通过了台湾“卫生署”及医策会医学中心评审，成为台北医学大学创校54年来的一个重要里程碑；2006年医院又通过了美国医疗机构认证联合委员会(Joint Commission International Accreditation, JCIA)的国际医院认证,是目前全世界最具公信力也是知名度最高的医院评定认证机构，成为台湾第一家通过JCI国际医疗认证的医学中心，目前已第二次通过JCI认证。

万芳医院从开业到成为医学中心只用了7年的时间，创造了台湾医院取得医学中心资质的最短纪录。

【补充介绍】台湾的医院体系分为基层医疗单位、地区医院、区域医院和医学中心四个等级。

基层医疗单位相当于我们的社区卫生服务中心或乡镇卫生院；地区医院包括地区医院和地区教学医院，相当于二级区县医院；区域医院包括区域医院和区域教学医院，相当于二甲或三级合格的地市级医院；医学中心相当于三级甲等医院。

到目前为止，全台湾共20余家医学中心。

3 利弊分析
3.1 利
（一）增强人均医疗水平
“十二五”规划明确，要健全覆盖城乡居民的社会保障体系，坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设。

据WHO 公布的数据，中国卫生分配公平性在全世界排名中居第188 位，列倒数第四。

中国医疗资源长期分配不均，特别是乡镇与城市之间的矛盾突出，已成为制约我国医疗卫生制度科学发展的重要因素。

鼓励社会资本举办医疗机构，可在某种程度上缓解政府财政投入压力，促进乡镇医疗机构的建立和完善，使得城乡居民能够有机会、有条件享受到新医改所带来的更加贴近民生的医疗服务。

同时改善我国“过剩与不足并存”的医疗体制现状，形成“大病去大医院，小病去小医院”等新的就医观念。

（二）增加就业岗位
每年，数以万计的医学毕业生由各大院校走向社会，但是医疗系统从业的特殊性使得医学生就业压力骤增，不得不转投其他非专业领域的怀抱。

对于毕业生来说，5 年甚至更久远的专业知识学习，不再具有就业优势，对于学校以及国家来说，在长达5 年、7 年的教学培养中也耗费了数不清的人力物力，却未能在毕业生群体中体现其应有的价值。

从长远发展的角度考虑，社会资本举办医疗机构，对于促进就业，构建和谐社会的利处不言而喻。

当下，各行各业都趋向于工作精细化分，在“术业有专攻”的行业分工模式下不难预测，医疗体制下就业岗位的增加，不仅可以缓解相关人士的从业就业压力，也从另一角度促进了我国医疗科技水平的发展，为新兴领域提供了更好的发展空间。

（三）缓解公立医院压力
从公立医院现状来看，政府对公立医院的投入仅占其所需运营资金的10%左右。

为摆脱窘态，公立医院自负盈亏，不得不“一只脚踏入市场”，“以药养医”、“走穴”、“医患关系僵化”等问题层出不穷。

一方面，为改善民生，提高人均医疗水平，政府不得不加大对医疗领域的财政支出；另一方面，我国正处在飞速发展的阶段，国内各领域都亟待政府的扶持与帮助，医疗口财政支出的确有限，如此矛盾的发展需求自然会制约公立医疗的发展。

此时，非公立医疗的介入可以在一定程度上缓解这个矛盾。

民营医院的介入，表面上看是分散了患者的就医，可能会使公立医疗机构的收入下降，但透过表面看实质，首先，社会资本的介入，可以减轻政府的财政负担，使得政府可以集中财力物力扶持公立医疗，从人才引进、器械升级等多方面提高其医疗水平，最终受益的仍是患者；其次，民营医疗机构的兴起可以缓解“看病难”。

中国缺乏高精尖医疗人才已是不争的事实，社会资本的投入无疑会成为人才培养的沃土，岗位饱和却又缺少人才的矛盾，也能得到缓解；再者，“模拟”竞争机制，公立与非公立医疗机构可以互相促进，共同发展。

鼓励社会资本举办医疗机构是否只有利而没有弊呢？有学者认为，社会资本的介入至少会引发以下两大新问题。

一是民营医疗机构的专业性和安全性等受到质疑。

鼓励社会资本举办医疗机构，极有可能在初期造成医疗机构水平良莠不齐，行业标准模糊等问题，从而使得民营医疗机构的专业性和安全性等受到质疑；二是民营医疗机构遭遇尴尬。

由于在公立医院体系之外，加上政策限制，民营医院的收费可能与公立医院相同，但却同时面临高税收，药品、医械采购途径有限，运行成本高等困境。

由于医疗投资具有较大的经营风险，很多社会资本在经历了“三年免税期后就亏损”等风波后，不得不对出资举办医疗机构持观望态度。

在鼓励社会资本举办医疗机构的同时，也应清醒地意识到改革应有相应的合理机制作为前提。

“源之于水，根之于木”，合理的机制，是新医改、“十二五”规划实施后保证其社会作用、社会影响正性发展，顺利解决新出现问题的根本。

1、对民营医疗机构的严格准入机制和资质审评严格的准入机制和资质评审，可以解决民营医疗机构的专业性和安全性隐患。

只要在发展民营医疗机构的同时“重质量、控数量”，及时出台相关法规政策，规范行业管理，制定行业标准，定能规避专业性差、安全性低的问题。

2、对通过资质审评的各类医疗机构一视同仁民营医疗机构在发展过程中无疑更需要政府的关注和支持。

税收方面，医药器械采购渠道等各方面如能享受扶持政策，激励作用更甚。

尤其是在医疗保险、“新农合”等其他社会医疗保障体系中，更应对已通过资质审评后的各种医疗机构一视同仁。

3、对民营医疗机构的严格监管对于民营医疗机构来说，通过资质审评并非手握“尚方宝剑”，若想长远保持已有的医疗水平，保证其正规有序，需要加强对其的监管力度。

在监管方式的选取上，应灵活多样，针对性强，从“改善民生”这一根本出发，并考虑到与民众的互动沟通。

值得一提的是媒体宣传，若能因势利导，或可起到比较满意的监管效果。

综上，在保证合理机制的前提下，鼓励社会资本举办医疗机构所带来的益处还是值得肯定的。

由此，合理布局三级医院，大力发展中间性医疗服务机构，充分发挥社区医疗资源的作用，鼓励和引导社会资本办医，公立与非公立医疗机构共同发展，形成投资主体多元化、投资方式多样化的办医体制，完善医疗资源规划管理机制，必将成为我国未来医疗体制建设的美好愿景。

关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的意见
发展改革委卫生部财政部商务部人力资源社会保障部坚持公立医疗机构为主导、非公立医疗机构共同发展，加快形成多元化办医格局，是医药卫生体制改革的基本原则和方向。

为贯彻落实《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发〔2009〕6号）、《国务院关于印发医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009-2011年）的通知》（国发〔2009〕12号）精神，完善和落实优惠政策，消除阻碍非公立医疗机构发展的政策障碍，确保非公立医疗机构在准入、执业等方面与公立医疗机构享受同等待遇，现就鼓励和引导社会资本举办医疗机构提出以下意见：
一、放宽社会资本举办医疗机构的准入范围
（一）鼓励和支持社会资本举办各类医疗机构。

社会资本可按照经营目的，自主申办营利性或非营利性医疗机构。

卫生、民政、工商、税务等相关部门要依法登记，分类管理。

鼓励社会资本举办非营利性医疗机构，支持举办营利性医疗机构。

鼓励有资质人员依法开办个体诊所。

（二）调整和新增医疗卫生资源优先考虑社会资本。

非公立医疗机构的设置应符合本地区区域卫生规划和区域医疗机构设置规划。

各地在制定和调整本地区区域卫生规划、医疗机构设置规划和其他医疗卫生资源配置规划时，要给非公立医疗机构留有合理空间。

需要调整和新增医疗卫生资源时，在符合准入标准的条件下，优先考虑由社会资本举办医疗机构。

（三）合理确定非公立医疗机构执业范围。

卫生部门负责对非公立医疗机构的类别、诊疗科目、床位等执业范围进行审核，确保非公立医疗机构执业范围与其具备的服务能力相适应。

对符合申办条件、具备相应资质的，应予以批准并及时发放相应许可，不得无故限制非公立医疗机构执业范围。

（四）鼓励社会资本参与公立医院改制。

要根据区域卫生规划，合理确定公立医院改制范围。

引导社会资本以多种方式参与包括国有企业所办医院在内的公立医院改制，积极稳妥地把部分公立医院转制为非公立医疗机构，适度降低公立医院的比重，促进公立医院合理布局，形成多元化办医格局。

要优先选择具有办医经验、社会信誉好的非公立医疗机构参与公立医院改制。

公立医院改制可在公立医院改革试点地区以及部分国有企业所办医院先行试点，卫生部门要会同有关部门及时总结经验，制定出台相关办法。

在改制过程中，要按照严格透明的程序和估价标准对公立医院资产进行评估，加强国有资产处置收益管理，防止国有资产流失；按照国家政策规定制定改制单位职工安置办法，保障职
工合法权益。

（五）允许境外资本举办医疗机构。

进一步扩大医疗机构对外开放，将境外资本举办医疗机构调整为允许类外商投资项目。

允许境外医疗机构、企业和其他经济组织在我国境内与我国的医疗机构、企业和其他经济组织以合资或合作形式设立医疗机构，逐步取消对境外资本的股权比例限制。

对具备条件的境外资本在我国境内设立独资医疗机构进行试点，逐步放开。

境外资本既可举办营利性医疗机构，也可以举办非营利性医疗机构。

鼓励境外资本在我国中西部地区举办医疗机构。

香港、澳门特别行政区和台湾地区的资本在内地举办医疗机构，按有关规定享受优先支持政策。

（六）简化并规范外资办医的审批程序。

中外合资、合作医疗机构的设立由省级卫生部门和商务部门审批，其中设立中医、中西医结合、民族医医院的应征求省级中医药管理部门意见。

外商独资医疗机构的设立由卫生部和商务部审批，其中设立中医、中西医结合、民族医医院的应征求国家中医药局意见。

具体办法由相关部门另行制定。

二、进一步改善社会资本举办医疗机构的执业环境
（七）落实非公立医疗机构税收和价格政策。

社会资本举办的非营利性医疗机构按国家规定享受税收优惠政策，用电、用水、用气、用热与公立医疗机构同价，提供的医疗服务和药品要执行政府规定的相关价格政策。

营利性医疗机构按国家规定缴纳企业所得税，提供的医疗服务实行自主定价，免征营业税。

（八）将符合条件的非公立医疗机构纳入医保定点范围。

非公立医疗机构凡执行政府规定的医疗服务和药品价格政策，符合医保定点相关规定，人力资源社会保障、卫生和民政部门应按程序将其纳入城镇基本医疗保险、新型农村合作医疗、医疗救助、工伤保险、生育保险等社会保障的定点服务范围，签订服务协议进行管理，并执行与公立医疗机构相同的报销政策。

各地不得将投资主体性质作为医疗机构申请成为医保定点机构的审核条件。

（九）优化非公立医疗机构用人环境。

非公立医疗机构与医务人员依法签订劳动合同，按照国家规定参加社会保险。

鼓励医务人员在公立和非公立医疗机构间合理流动，有关单位和部门应按有关规定办理执业变更、人事劳动关系衔接、社会保险关系转移、档案转接等手续。

医务人员在学术地位、职称评定、职业技能鉴定、专业技术和职业技能培训等方面不受工作单位变化的影响。

（十）改善非公立医疗机构外部学术环境。

非公立医疗机构在技术职称考评、科研课题招标及成果鉴定、临床重点学科建设、医学院校临床教学基地及住院医师规范化培训基地资格认定等方面享有
与公立医疗机构同等待遇。

各医学类行业协会、学术组织和医疗机构评审委员会要平等吸纳非公立医疗机构参与，保证非公立医疗机构占有与其在医疗服务体系中的地位相适应的比例，保障非公立医疗机构医务人员享有承担与其学术水平和专业能力相适应的领导职务的机会。

（十一）支持非公立医疗机构配置大型设备。

支持非公立医疗机构按照批准的执业范围、医院等级、服务人口数量等，合理配备大型医用设备。

非公立医疗机构配备大型医用设备，由相应卫生部门实行统一规划、统一准入、统一监管。

各地制定和调整大型医用设备配置规划应当充分考虑当地非公立医疗机构的发展需要，合理预留空间。

卫生部门在审批非公立医疗机构及其开设的诊疗科目时，对其执业范围内需配备的大型医用设备一并审批，凡符合配置标准和使用资质的不得限制配备。

（十二）鼓励政府购买非公立医疗机构提供的服务。

鼓励采取招标采购等办法，选择符合条件的非公立医疗机构承担公共卫生服务以及政府下达的医疗卫生支农、支边、对口支援等任务。

支持社会资本举办的社区卫生服务机构、个体诊所等非公立医疗机构在基层医疗卫生服务体系中发挥积极作用。

非公立医疗机构在遇有重大传染病、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及因自然灾害、事故灾难或社会安全等事件引起的突发公共卫生事件时，应执行政府下达的指令性任务，并按规定获得政府补偿。

鼓励各地在房屋建设、设备购置及人员培养等方面，对非公立医疗机构给予积极扶持。

（十三）鼓励对社会资本举办的非营利性医疗机构进行捐赠。

鼓励企业、事业单位、社会团体以及个人等对社会资本举办的非营利性医疗机构进行捐赠，并落实相关税收优惠政策。

鼓励红十字会、各类慈善机构、基金会等出资举办非营利性医疗机构，或与社会资本举办的非营利性医疗机构建立长期对口捐赠关系。

（十四）完善非公立医疗机构土地政策。

有关部门要将非公立医疗机构用地纳入城镇土地利用总体规划和年度用地计划，合理安排用地需求。

社会资本举办的非营利性医疗机构享受与公立医疗机构相同的土地使用政策。

非营利性医疗机构不得擅自改变土地用途，如需改变，应依法办理用地手续。

（十五）畅通非公立医疗机构相关信息获取渠道。

要保障非公立医疗机构在政策知情和信息、数据等公共资源共享方面与公立医疗机构享受同等权益。

要提高信息透明度，按照信息公开的有关规定及时公布各类卫生资源配置规划、行业政策、市场需求等方面的信息。

（十六）完善非公立医疗机构变更经营性质的相关政策。

社会资本举办的非营利性医疗机构原则上不得转变为营利性医疗机构，确需转变的，需经原审批部门批准并依法办理相关手续；社会资本举办的营利性医疗机构转换为非营利性医疗机构，可提出申请并依法办理变更手续。

变更后，按规定分别执行国家有关价格和税收政策。

（十七）完善非公立医疗机构退出的相关政策。

非公立医疗机构如发生产权变更，可按有关规定处置相关投资。

非公立医疗机构如发生停业或破产，按照有关规定执行。

三、促进非公立医疗机构持续健康发展
（十八）引导非公立医疗机构规范执业。

非公立医疗机构作为独立法人实体，自负盈亏，独立核算，独立承担民事责任。

非公立医疗机构要执行医疗机构管理条例及其实施细则等法规和相关规定，提供医疗服务要获得相应许可。

严禁非公立医疗机构超范围服务，依法严厉打击非法行医活动和医疗欺诈行为。

规范非公立医疗机构医疗广告发布行为，严禁发布虚假、违法医疗广告。

卫生部门要把非公立医疗机构纳入医疗质量控制评价体系，通过日常监督管理、医疗机构校验和医师定期考核等手段，对非公立医疗机构及其医务人员执业情况进行检查、评估和审核。

建立社会监督机制，将医疗质量和患者满意度纳入对非公立医疗机构日常监管范围。

发挥医疗保险对医保定点机构的激励约束作用，促进非公立医疗机构提高服务质量，降低服务成本。

（十九）促进非公立医疗机构守法经营。

非公立医疗机构要严格按照登记的经营性质开展经营活动，使用税务部门监制的符合医疗卫生行业特点的票据，执行国家规定的财务会计制度，依法进行会计核算和财务管理，并接受相关部门的监督检查。

非营利性医疗机构所得收入除规定的合理支出外，只能用于医疗机构的继续发展。

对违反经营目的、收支结余用于分红或变相分红的，卫生部门要责令限期改正；情节严重的，按规定责令停止执业，并依法追究法律责任。

营利性医疗机构所得收益可用于投资者经济回报。

非公立医疗机构要按照临床必需的原则为患者提供适当的服务，严禁诱导医疗和过度医疗。

对不当谋利、损害患者合法权益的，卫生部门要依法惩处并追究法律责任。

财政、卫生等相关部门要进一步完善和落实营利性和非营利性医疗机构财务、会计制度及登记管理办法。

充分发挥会计师事务所对非公立医疗机构的审计监督作用。

（二十）加强对非公立医疗机构的技术指导。

人力资源社会保障和卫生等部门要按照非公立医疗机构等级，将其纳入行业培训等日常指导范围。

各地开展医疗卫生专业技术人才继续教育、技能人才职业技能培训、全科医生培养培训和住院医师规范化培训等专业人员教育培训，要考虑非公立医疗机。