No.1458约瑟夫·R.斯特雷耶现代国家的起源（二）

No.1458约瑟夫·R.斯特雷耶现代国家的起源（二）
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直到1300年，西欧主要的政治形势就将形成主权国家。

普世的帝国从来就是一个梦想，普世的教会不得不承认保卫个体国家要高于教会的自由或对基督社会共同财富的追求。

对国家的忠诚高于一切，而一些个人（主要是政府官员）对国家的忠诚有了爱国主义的意味。

虽然1300年的主权国家比任何其他与之竞争的政治形势都强大，但它本身依然不是十分强大。

对国家的忠诚可以超过其他忠诚，但在一起其他忠诚被削弱的年代，对国家的忠诚可以在不是很强烈的情况下成为最显著的。

欧洲国家花了4到5个世纪来克服它们的弱点，修正它们行政管理的缺陷，并把温热的忠诚改变成白热化的民族主义。

1300年后的两个世纪尤其困难。

有人会说欧洲人仅仅是在关键的时刻创建了他们的国家系统，因为14世纪一系列的灾难压制了政治创新。

历史上最长的大萧条之一，在13世纪80年代发生。

西欧在农业生产、商业贸易、工业活动上达到了极限。

在新技术、新市场和新的供给渠道出现之前，经济停滞是必然的，衰退也是极其可能的。

人口给土地带来了极其严重的压力，饥荒和瘟疫最终缓解了，但并没有提高幸存者的士气。

黑死病，在13世纪中期严重爆发，1400年以前反复了几次，几乎摧毁了一些地方政府，杀死了许多有潜质的领导者。

经济和健康的不安全也在政治动荡中反映出来。

不管我们怎么阐释，相比于13世纪，在14世纪一定有更多的动乱、暴动和内战。

任何一个14世纪的政府都无法抵御萧条、饥荒和瘟疫，因为那时必要的知识和技能并不存在。

政府应该可以避免长久的、高代价的战争，因为战争加重着灾难，进一步降低人们的士气。

但在某种意义上
说，战争对于完成主权国家系统的发展是必要的。

主权需要从任何外部权力中独立出来，并获得对居住在一定领域的居民的最终统治权。

但在1300年，很难确定谁是独立的而谁不是，很难在欧洲划出明确的界限，在那里只能知道交叉影响的范围和波动的战线。

西部的王国也许有坚实的核心地区，但在它们的边界有些地区是否属于这个国家并不明确：从英格兰看，有威尔士和苏格兰；从法国看，有布列塔尼、吉耶那和佛兰德斯，以及中世纪王国时期的部分废墟。

英格兰征服了威尔士，吞并了布列塔尼和沿着东部前线的许多小地方，但没有夺取佛兰德斯。

经过几代人时间的艰苦战争才达到这些结果，但至少可以说这些结果是正面的，有助于划清两个欧洲最先进的国家的范围。

退一步看，同样的结果也在德国和意大利取得，虽然在一个更小、更短的范围内。

缺少强大的王国，每个德国的公国和意大利的城邦需要有主权的特征。

小范围的战争、联姻及继嗣间的分裂，意味着国家的规模和数量非常不稳定。

虽然如此，一些相对稳定的国家还是产生了：如由佛罗伦萨统治的托斯卡纳，以及由哈布斯堡统治的一个德意志东南部的国家。

从另一方面看，14、15世纪的许多战争阻碍或甚至是阻滞了国家建立的进程。

在一个经济停滞的时代，如果没有衰退，统治者提高他收入和权力的最方便的方法就是试图控制更多的领地，即使这些领地在一个已建立的国家的国界内。

百年战争尤其残酷、漫长，法国与英国间的对抗，法国的努力是要完成稳固并界定它的国界，而英国的努力是扩大其对法国土地的控制。

为了从法国的控制下分离出一些省份，英格兰总是和布列塔尼、佛兰德斯、勃艮第结盟。

至少在两个事件上（1360年的加来条约，1420年的特鲁瓦条约）这个努力看似将要成功。

在我们看来，英国国王明显没有控制并管理大块法国土地的能力和资源，但这对于当时的人们来看似乎不那么明显的。

在一个半的世纪里，法国不得不集中精力保卫那些到1300年它已经获得的土地和权利。

在一个半的世纪里，英国把很多的经历用于分裂法国的任务。

战争有时候会刺激行政机构的发展，但这种战争对双方都消耗太大以至于阻碍了国家机器的正常发展。

这种战争在个别的、专门的基础上解
决问题而不是建立新的政府机构，为了直接的结果而牺牲效率，有推迟机构改革的趋势。

同样的弱点也在德国和西班牙出现。

只有在意大利，战争在更小的规模上进行，在14、15世纪，那里的行政管理能力有了显著的提高。

在一定程度上，13世纪的统治者在建立国家上的成功已经使14世纪战争成为必要的和可能的。

同样的成功也产生了另一个问题，怎样获得有产阶层和政治活跃阶层的支持。

中世纪的国家，正如我们已经看到的，是法治国家。

它们基本上是从发展它们的司法制度和保护有产者财产权的方面来获得权力的。

最典型的国内统治的表述就是最高法院的最终裁决权。

这种对法律的强调其必须结果就是对同意之权利的强调。

由法律保障的现存的用途，就是固定财产的一种形式。

在没有经过规定的程序前，它们不可以被变更，正如在没有指定程序之前不能扣押财产。

所有政府行动都需要经过同意，要么由臣民授予的一种明确的同意形式，要么就是对法庭行动的默认同意。

尽管13世纪的政治思考给出了理论上的明确表达，但这种对同意的强调不仅仅是理论。

它是不可回避的政治现实。

没有一个国家拥有军事力量、官僚阶层，或者甚至是为镇压有政治或社会地位的反对人士而需要的信息。

地方统治者的合作对实施任何行政决定是关键的。

而在14世纪要得到这种合作变得困难了。

这种困难的产生有几个理由。

经济停滞和衰退把有产者置于沉重的财务负担下。

他们试着避免或减轻税务负担，也试着在没有大大提高他们责任的条件下，维护从政府获得的职位或佣金来提高他们的收入。

比如地方显贵，经常被叫去保证地方的防御并支付给他们许多钱来雇佣士兵加强防御工事。

大部分钱被浪费或用在其他事情上。

地方组建的军队力量总是由地方领导者使用来对弱势群体征收钱财，或不时地用于抢劫。

更高程度上看，大领主往往通过施加诡计来获得中央政府的职位。

在竞争中的失败者不再忠诚，胜利者运用他们的职位为自己或属下牟利。

地方官员集团间的嫉妒经常变得非常尖锐，从而导致内战。

地方力量的复兴有时候被称为“强盗封建主义”。

这当然在一定
程度上削弱了地方政府的控制，但它也并没有产生一种新的封建状态。

没有新建立永久的公国，权力和财富经常在不同领导团体间流动。

实际上，除了少数的例外，政治游戏的目标不是产生新的政府，而是获得对部分现存政府的控制，并使用这种控制谋取私利。

顺从的地方领导并不从地方获取收入，而是作为由中央控制的地方官员，从中央政府获得。

因此，当贵族和其下属间的争吵和阴谋削弱了地方和中央政府的时候，他们从来没有推翻现存制度和机构。

为了使上层阶级获得收入，政府的基本结构必须被保存。

有产阶级确实能在没有诉诸阴谋或暴力的情况下，经常违抗政府的意愿。

国家机器本身就提供了这一阻碍手段。

在12、13世纪统治者和相关社会责任团体的主要目标就是建立有能力和声誉的法庭，从而能用和平的手段解决大部分争端。

说服有产阶层接受法庭的司法是通过大量、持续的施压来进行的，并且没有政府愿意冒削弱法律程序的危险。

但地方男爵、高级教士和自治者马上发现如果他们同意根据新的规则玩这个游戏，相比武装斗争，他们可以经常通过法律途径有效地违抗政府。

考虑到交通和通讯的困难，如果法庭要公正地行动，它们不得不行动缓慢。

也许需要数年的时间去决定地方特权阶级的要求是不是正当的。

而且，当取得最终裁决时，同样的要求可能重新被提起，只是通过以稍微不同的形式提出。

在那些拥有复杂司法诉讼体系的国家（如法国），耽搁时间是经常的事情，但即使是在英格兰裁决也不会迅速，虽然那里有一个更简化的司法体系。

政府没有时间或行政人力来处理所有的反对抗议。

妥协是更简单的，可以在财务上减少要求或授予一些免责和特权。

唯一的替代选择就是将地方行政和地方司法职责转给地方领导层，如英国的治安法官。

这样的安排避免了一些（不是所有）反对，但它意味着政府的政策由政府无法控制的人们解释并修正。

通过官方机器来限制政府行动自由的特殊例子就是贵族会议的发展。

中世纪政府的一项伟大发明就是政治代表制度的理念，希腊和罗马也许在这个方向有过初步的努力，但它们从来没有进行深入彻底的研究。

而在中世纪的欧洲，所有地方都出现了贵族会议：在13世纪早
期，有意大利、西班牙和法国南部；在50至100年后，有英格兰、法国和北部德国。

对这些代表团体的起源有过无数的争论，但大部分学者会同意，它们是同中世纪法庭和中世纪法学的发展紧紧联系在一起的。

“重要的决定需要公众来作为”、“没有公众的同意，习俗习惯不可能被改变”、“当上层需要提高收入时征得同意是必要的”、“影响全体人的事件需要经过全体人的同意”等原则，都能够在封建法、习惯法和新罗马法的条款中找到。

更重要的是，这些理念成为公众舆论的一部分，即使是那些从来没有读过或听说过法律的人们也知道这些。

因此，所有的政府不得不找到某个途径来获得政治上活跃的、有产阶层的同意。

在法庭上，一些人代表一个诸如城镇和寺院的大群体已经成为普遍的行动。

当管理需要改变或当税收被征收时，允许一些人代表他们的团体就是有道理的。

这些代表能够去高院扩大会议来听取决定的原因，并听取所讨论的公共事务，这类会议可以被称为国家的或地方的特殊会议。

同意意见的表达更多的是出现于法庭或会议上的行动，而不是通过正式的选举。

辩论和选举的出现是数十年后的事了。

议会满足了臣民们也要参与讨论的需要，它们也使统治者达到他们的目标更容易。

至少，议会给政府一个机会来向有影响力的人们解释它的观点。

而更深层次的，议会可以给出把所有产阶层团结在一起的同意方案。

事实上，相比于他们的臣民，统治者一开始似乎对代表议会更热情。

议会总是给统治者们带来政治或财务上的支持，对于被叫去参会的臣民，则意味着时间上的损失，经常是更多的财务负担的产生。

代表会议和法庭一样是政府治理的一种工具。

正如他们学者如何使用法庭来反对政府行为，臣民们也学着如何利用议会。

这些会议，由各个阶层重要人士参与，是表达抱怨的方便场合，并进行调查和改革。

议会几乎没有后续影响力，但会使官员在几周内感到不快，当他们说服统治者建立审计或改革委员会的时候，这种不快有时会持续一年。

更重要的是，议会几乎从没有授予统治者它所要求的资金数额，
断然的否决也是少见的——统治者，说到底，也许其要求有些理由，但对政府计划的完全接受也是少见的。

通常，税收的形式或税率被改变，以减轻纳税人尤其是特权阶层的负担。

争论和政治压力也许会说服议会提高拨款，但很少达到一个恰当的程度。

在很长一段时间内，没有方便的途径来处理这种障碍。

相比于延长没有实质结果的讨论，议会更趋向于接受方便的税收或总量税方案。

因此，在法国，一个地方议会也许会允诺通过其他工具提高收入来替代税收。

1334年英格兰政府放弃了评估个人资产的努力，并同意按传统的10%税率税收价值为34000英镑。

只要议会可以降低税收（在一些地区他们保持这种权力意志到16世纪甚至以后），欧洲国家的进一步发展就受到牵制。

从另一方面看，当议会失去了力量（就像法国），一定程度的善意和合作也失去了。

政府官员或征税官会剥削农民，但特权阶级（包括中产阶级）成功地通过合法或非法途径避免了他们需要承担的很大一部分税负。

不平均的税赋分布降低了国家的收入，而且也许延缓了经济复苏。

最后，政府结构中延续下来的缺点，在12、13世纪开始发展，在14世纪变得显著起来。

正如我们看到的，第一批专业、半专业的行政官员是那些从领地里征收并记录收入的人。

他们也有其他的责任：支持正义、维护和平、保卫地方，但这些责任被认为是维持、或可能是提高统治者收入的任务的一部分。

因此在英格兰和法国，早期的官僚是地产管理者，而且地产管理者在此以后仍继续主导着官僚层，甚至在新的更专业化的官员产生以后。

地产管理者的想法对国家建立的早期阶段是关键的。

只有当一个统治者有固定的、足够的收入，他才能希望提高并加强他对公国的权威或把属国的模糊的权利变成主权。

但地产管理者的心态也有危险的弊端。

喜欢稳定和管理，讨厌不确定性和不可预测的变化，这些正是这种心态表现。

地产管理者最理想的状态，是各种来源的收入可以一条条地列举并登记出来，一些收入可以年复一年地征收。

一旦准备收入清单的繁琐工作完成后，他们自然就不再愿意重复这些工作。

老的清单年复一年地运用，即使它们一年年地越来越过时。

当然，会有一些纠正，但基本的理念是，存在一套固
定的权利和收入体系，因此只会在可管理的界限内波动。

只要权利和收入主要来自领地，这种态度就没什么坏处。

土地、地方法庭、城镇集市等并不会消失，即使官员们在使用一个世纪以前或更老的收入清单。

在一个价格缓慢上升的时期，基于老办法的收入评估方法所产生的固定收入并不咋高，它比因为地产管理者没有认真做事所导致的收入降低要好。

当统治者开始依靠税收的时候，情况就十分不同了。

现在需要的是，当有一个新税收出现的时候，每次评估就要重新进行（家族、土地、收入等）。

在税基和产出上的大幅变动会出现，尤其是当对不同种类的税收进行试验的时候。

旧的官僚不能适应这些新的需要。

自然，严重的人员缺乏出现了；贵族会议的反对和特权阶层的避税行为也出现了（正如我们已经讨论过的）。

然而，在获得精确且定期调整的评价体系的努力上有了好的开始之后，使用传统的估值方法并接受传统的总额这一趋势成为主导。

这一趋势在大的王国中尤其强烈。

小的政治单元，如意大利的城邦，趋向于对资产进行更精确的评价，即使在最混乱的14世纪。

但到14世纪中期，在法国被列入清单的家族或在英格兰被征税的个人资产的数量与实际情况没有关系。

在14世纪，官僚体制中的另一个问题，是每个部分都不断转变成半自治、自我存续的组织这一趋势，就像一个行会。

程序成为正式的且相当不灵活，录用的人员主要局限在于亲戚、文书官和已经在机关受提携的人。

大多数高级官员都在小职位上工作了很长的实习期，因此在那里的经历使他们被灌输了那些部门的传统。

当然，自治从来是不完全的，传统也从来不是不可改变的。

统治者和他的高级官员们可以提名他人到高级部门，那些人与被指派去的部门几乎没有联系。

即使大部门的领导是从普通员工升上来的，他是统治者的选择可以加快进程或越过程序。

但国王以及他的个人干预很少进入官僚机构，很少坚持到足够长的时间以产生实质的影响。

中层官员会坚持他们的旧传统，或一旦最高层的压力减弱后就马上回到原来的传统。

大量普通的财政和司法事务如果需要实施的话，必须根据固定的部门程序来进行。

官僚惰性的存在当然并不值得惊奇，在许多其他时代和地方都存在。

值得惊奇的是它在14、15世纪所表现出的力量，以及原有部门在维持低效率时，这时的程序上的成功。

这也不是说没有改革和创新，确实有一些人意识到了其部门的弱点，如斯达普敦主教（Bishop Stapledon）就在14世纪20年代大大改善了英国财政部的组织。

明确并改进程序的努力也在进行，就像在14世纪对巴黎议会的法令。

在法国，有趋势要创新的政府部门，并在周边省区建立旧有部门的复制品。

因此，在14世纪末期专门的法院建立了起来，来处理税收，而原来的法院处理从领地获得的收入。

在15世纪，为朗格多克地区建立了一个援助管辖权法院（或高等法院）（最后也运用到其他地区）。

这种办法无疑节省了在交通上的时间，减轻了在中心地区的拥挤，也使地方显贵满意。

然而，他们并没有改变官僚的思路。

在新的议会，法官马上回到了传统并结合了传统巴黎议会的精神。

在对资产和收入评估的精确度上，以及在把应收的收入份额交到国库上，新的财政机构并不比旧的更成功。

实际上，法国扩大了其官僚规模，大到足够使政府更复杂，但还不足以使它有能力直接处理人民的事务。

许多征税是征税官征收的，而盐税由商人征收。

这些人会压迫纳税的人民，但并未增加国王收入。

英格兰则遵循了一条比较不同的道路。

几乎没有建立新的部门，在管理机构上也很少膨胀。

膨胀的主要是在服务的数量上，这些服务是由不付饷的地方显贵所要求的，尤其是通过治安法官办公室的建立。

到14世纪末期，这些法官、乡绅、城市统治者，都有责任在地方层面上行使职位要求和行政命令，有责任逮捕违法者、处理小案件。

地方显贵也有责任征税。

因此，英国官僚机构能相对保持小规模、不那么复杂。

它也并不十分有效率，但它的低效率成本低于其他任何国家。

当国王和有产阶层能够统一他们的目标时，英国的系统由于地方显贵的支持，在配置人力和资金资源方面或许能比其他国家更有效率。

中世纪后期政府的主要问题，既不是由法国通过扩大官僚机构的规模和复杂程度的实践来解决的，也不是通过英国对不付饷的地方显贵要求更多的工作来解决的。

这些基本问题能总结为以下两条：一是政策制定者和官僚间不可避免的巨大鸿沟；二是，部分由于这条鸿沟
的原因，部分是其他原因，无论政策制定者还是官僚在处理14、15世纪不断发生的危机时都没有展现出足够的能力。

政策制定者和官僚们之间的鸿沟一直到1300年都还不是很尖锐，但在14世纪则相当严重。

政策由国王和他的贵族会议制定，这个议会是一个由皇室成员、皇室亲属、公国首领和政府部门的官员组成的团体。

由于贵族是很少出席，所以贵族会议基本上总是由行政管理官员组成。

这样的贵族会议能够处理日常的国内管理事务并实行已经通过的政策，例如，征集军队。

但当牵涉到战争与和平的重大问题的时候，需要进行停战或联盟，就必须和皇室成员进行咨询。

这些人的信息渠道并不完全，他们也不会努力弥补他们在信息上的障碍。

但即使他们很想纠正这一点，他们也会发现这是很困难的。

正如我们看到的，职业官僚由于遵循着他们越来越僵化的惯例，不可能获得及时的关于国内事务的信息。

没有人有责任收集对国际事务的信息，贵族会议中的贵族成员当然也不会去做。

因此主要政策的决定就是基于非常狭隘的认识而作出的，而且经常被个人的意图或显贵们的不满所影响。

一场战役也许仅仅是为了给皇室家族成员一个机会来通过领导军队以显赫自己，并通过收集战利品和赎金变得富有而开展。

为支持战争而征收的税收，也许被挥霍在贡品、奖金上以及补充不够的军用支出。

当国王弱小而无能时，政策制定者在这个方面的不负责任会达到顶点。

例如，法国的查理六世以及英格兰的亨利六世。

但甚至是强大有能力的国王，他们挑选了最优秀的御前大臣，也会在制定持续而有效的政策上遇到困难。

他们会高估在财政和军事上的力量，并低估国内改革的需要。

正如我们在前面提出的，职业的官僚没有机会影响政策决定，部分是因为缺少必要的信息来影响显贵们的意见，部分是因为强大的市政传统和机构已经把自己从政策中孤立开来。

甚至是作为御前大臣的各部门官员，他们更关注关于具体的程序而不是政策的实质。

确实，对程序的仔细演进也许能够改变机构并提高政府的收入，从而间接地对政策产生影响。

但在行政改革上起草最仔细的计划，如1338年英格兰的沃尔顿法令（Walton Ordinances）或1389年法国的马穆塞
（Marmousets）法令，从来没有被完全施行。

贵族们不相信那些也许会减少他们权力和收入的改革，战争的财政压力阻碍了在减少行政欺骗和低效率上的努力。

在危机时期的5万英镑，比改革措施出台后两年所产生的10万英镑更有价值。

简单说来，政策制定者可以通过突然的、短视的决定，给没有很好沟通的、组织不良的官僚施加很大的压力。

官僚不得不从一个权宜之计到另一个权宜之计上跳来跳去，来满足对钱与行动的突然需要，很少有时间来做长久的计划。

不得不承认，在中世纪后期大的欧洲国家，也许职业政府官员的创新能力很低，这是非常奇怪的。

在国家建立的第一阶段——大致是11世纪到13世纪——统治者和他的顾问们在建立政府的新制度和技术上，显示了卓越的智慧。

在新机构里的人员们——直到13世纪才能说他们是职业的——在为其服务机构扩大行动范围、完善行政程序上也显示了同样的智慧。

但在14世纪（一些意大利的城邦除外），政府似乎比以前更不愿意承担新的责任或发展新的行政职能。

唯一的组织良好的、持续存在的机构是财政部、法庭以及处理统治者收支的机构。

唯一的职业行政工作者是那些牵涉财政事务的、司法事务的以及文书记录事务的人。

部分负责地方行政的也能算上述的一部分，虽然总是很难在有经验的业余人员与职业新手间划出界线——前者仍限制在自己的地方或市镇，而后者希望最终在中央政府中获得一个职位。

但是，不管我们怎样描述政府部门或界定职业市政官员，明显的是，许多现代政府的功能，要么完全没有被实施，要么实施得很糟糕。

不能期待中世纪政府关注国民健康或教育问题。

但可以期待，在一个经济不稳定、国内不安全并经常有战争的时代，应该出现专业化的机构来规制经济、减少犯罪和动乱、组织军队并处理国内关系。

除了意大利，这样的机构并没有出现，即使是意大利，这些机构的运作也很糟糕。

缺少钱和强烈的地方自治传统能够解释上述的一些缺陷。

能够支付足够治安警力的大国家的出现，需要很长的时间。

而且，城镇有自己的管理者，郡或公国行政人员有他们的“警卫官”——一群能够处理小到日常工作大到军事治安问题的人员。

国内经济活动几乎完全被地方当局控制——在乡村的地主、城镇。