试论公安指挥中心职能

试论公安指挥中心职能
试论公安指挥中心职能
胡晓燕
摘要：本文以公安机关指挥中心现运行模式的弊端和原因以及未来的发展方向为主要内容来研究公安机关指挥中心的职能，通过与美国911指挥中心和我国香港警察指挥体制的比较，发现我国公安机关指挥中心重新定位后可能出现的问题，思考可以采取的措施，确定我国公安机关指挥中心未来的发展方向。

关键词：公安机关指挥中心；职能；重新定位
人类社会每天都在产生着大量的不安定因素。

大到杀人放火、国际性恐怖，小到邻里纠纷、夫妻反目，真可谓五花八门，无奇不有。

警察的任务就是化解这些矛盾，维护社会的稳定。

问题是警察是否有能力在早期发现早期化解呢？能发现化解多少呢？这是至关重要的，警察指挥中心正是在这一重大问题上发挥了重要作用。

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一、当前我国公安指挥中心的职能现状和存在弊端的原因
（一）当前公安指挥中心的职能
1、接警处警
这里的“警”包括报警报案、举报线索、紧急求助、群众投诉等，还包括GPS 报警、金融系统报警。

这是指挥中心的对外职能。

2、收集报送信息
公安部在文件中明确规定：“凡是重大紧急信息的报送工作，统一归指挥中心负责。

”因此，收集、整理、报送公安信息是指挥中心的又一重要职责。

体现了指挥中心就是公安机关的信息枢纽的职能。

3、指挥、调度、协调、支持、服务
这是指挥中心的对内职能，可概括为“三个联动”：一是警种联动，是指指挥中
1注释：武强，深圳市公安局指挥中心，《公安指挥中心的总体目标与效能评估》，《公安大学学报》，1995年01期，第42页
心指挥、调度、协调各警种统一快速处置各类群体性、突发性事件。

二是社会联动，是指指挥中心指挥、调度、协调政府各有关职能部门紧急处置各类社会应急求助。

三是跨区域联动，是指指挥中心接受上级指挥中心的指令或请求其支援，从而实现跨市县、跨省市快速治安联防协作。

此外，指挥中心还担负着对各处警单位的处警工作进行检查指导、监督管理，表扬先进、鞭策后进，发现问题、及时纠正等职责。

（二）现行指挥中心职能存在的弊端及原因
指挥中心工作多而杂，小而细，涉及面广，项项业务都牵涉各个警种，事事关联公安工作大局。

纵观现行公安机关指挥中心的工作模式，还不同程度地存在着各种问题，制约着指挥中心工作的健康发展。

以县级公安机关指挥中心为例，指挥中心作为综合部门和指挥机构，接警处警、收集报送信息、指挥调度这三项职能本应该不偏不倚，但是近些年来指挥中心却围绕服务领导、服务基层、服务中心工作“三服务”目标开展工作建设，承担了大量的文秘保障、统计分析、机要保密、档案收发、等相关工作，致使“认识不高、重视不够、机制不畅、自身建设不强”的现状，指挥中心难以协调、调度，达到预期的工作目的。

究其原因，可分为以下两个方面：
1、人员配置方面
（1）警力不足、业务繁重，培训不够、水平低下。

指挥中心虽是一项新形势下有效控制、打击犯罪的“安全工程”和赢得人民群众赞誉的“民心工程”，但自其开通之日起，就“先天不足”，存在许多隐患，尤为突出的是警力严重不足的问题。

绝大部份指挥中心的民警呈老龄化，不会使用指挥中心的设备，如电脑、监控器等，其对动态治安信息的研判能力也十分薄弱。

除此之外，许多专职接警员由聘用的协管员担任，只是“接接电话”，不懂得分析警情，缺乏对警情发展有所预见和对处警力量进行部署的能力。

客观上的繁忙和工作人员主观上的消极态度，极大地制约了指挥中心的发展。

(2)接处警范围宽泛致使指挥中心不堪重负。

关于人民警察的职权，在《人民警察法》第六条中有十四项规定内容，《公安机关人民警察内务条令》第三十二条也规定“公安民警应当热情为求助的群众提供必要的帮助”，话虽如此，但都没有界定明确的职能范围。

从接处警的实际情况来看，民警有很大一部分时间在从事着非警务的工作，如城市养狗、街头流浪人员、非法传销等问题。

另外，一些政府职能部门也依赖于公安机关的职权来完成本部门的任务。

2、指挥机制方面
(1)缺乏权威，工作力度得不到保障。

指挥中心接处警遵循的是一级接警、分类处警、就近处理的原则，出警单位有派出所、巡警、交警、消防及社会联动单位等。

这些单位的职能可能存在交叉重叠，辖区的划分也有不清之处。

在辖区管理相邻或不清的地方一旦出现警情，就会造成“都管，都不管”、推委、扯皮的现象，影响群众对公安机关的满意度。

再者，指挥中心由于受警力不足制约，聘用协警担任接警员，在处警中容易产生“协警指挥民警，民警指挥科所队长”的错误认识，降低了指挥中心的指挥权威。

（2）指挥机制落后。

当前的指挥机制可简单的概括为：“下达命令，放手不管！”，这是当前国内指挥机制的通病。

也就是说，当指挥中心下达命令后就放手不管了，至于警力什么时候到达，如何处理，需不需要增援……基本不管。

与此同时，世界上所有发达国家和地区的城市警察，都建立了现代化的报警指挥中心。

他们为此花费了大量的经费，配备了不少先进技术设备，而且调配了充足的工作人员，昼夜24小时“热位”运行……他们为何如此厚爱指挥中心呢？道理很简单，因为指挥中心产生了良好的社会效益和警务效益。

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二、美国911指挥中心和我国香港警察指挥体制的启示
（一）美国911指挥中心的功能和运作方式
1、911指挥中心的基本定位
911指挥中心是一线警员重要的信息来源和指挥中枢，它并不属于警察局管辖，而是政府危机管理部门的一部分，是政府的综合指挥调度的中枢系统。

政府根据案（事）件的需要，通过指挥中心统一调度警察。

2、指挥中心调度员
911指挥中心的工作人员一般为文职，并非着装警察，也没有执法权，被称为“指挥中心调度员”。

调度员是一个专业职称，通过培训并获得调度员资格后方可上岗。

本局与外局、本局内部、指挥中心与警员、警员之间的通信联络均由调度员负
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注释：浅论公安指挥中心的改革方向和发展空间（邢台），2009年11月26日，http://10.24.2.9/n92121c7.aspx
责。

3、调度员应当具备的条件
（1）精通警务。

调度员不是警察,不必像警察那样能够独当一面地处置不同案件,但从知识层面上讲必须精通警务,尤其是警务管辖。

即警务与非警务、本局管辖的警务与其他警局管辖的警务必须十分清楚,不能接收并指派警员从事非管辖范围之内3的任务。

从这个意义上讲,911指挥中心对大量的报警电话起到过滤的作用,保证依法从警,防止越俎代庖浪费甚至滥用警务资源。

（2）熟悉相关法律。

调度员除了熟悉刑法、刑事诉讼法、交通法等直接与警务有关的法律之外,还要熟悉民事、家庭等相关法律,以便为报案人提供即时的法律咨询和建议。

即使不属于警察管辖,也要给报案人指出正确的投诉方向,不能简单推出门了事。

（3）要有急救和心理知识。

无论刑事案件、交通事故或者火灾事故,现场时常有人员伤亡。

因此,调度员必须具备现场急救知识,以便在处置现场急救事件时,能够在伤员或被害人等待救护车期间,通过电话及时给予伤员或家属正确的处置指令。

另外,调度员还要有心理学知识,知道如何面对儿童以及因惊慌失措而无法正确表达的报案人。

（4）熟悉地形以及相关机构。

调度员必须对其管辖地区的街区、道路、建筑物以及相关机构十分熟悉,以便在紧急情况下,迅速配合警员行动。

如驾车追堵过程中,调度员根据现场警员提供的嫌犯位置及前进方向,判断其即将经过的路段,提前调度警力进行堵截。

如果不熟悉地形则难以胜任。

4、911指挥中心一般操作程序
（1）接报案后,调度员迅速进行确认。

如有人报警称车辆丢失,调度员应首先确认是否有与报案人相关的其他人员将车开走的可能,不能盲目派警员前往。

但是如果遇到接通 911后未通话对方就挂机的情况,调度员应立即回拨电话确认,对方不接电话的,立即派警员前往确认。

因为往往会出现报案人受到暴力威胁不得不挂机的情况,或是报案人因身体受伤突然昏迷无法接听电话。

因此,对于 911未通话就挂机的都必须按照高危处警处置,不能先入为主地认为是恶作剧而不予理睬。

3注释：石子坚，《谈美国911指挥中心的功能和运作方式》，《警学国际版·石子坚专栏》，《公安学刊》，《浙江公安高等专科学校学报》，2007年第 5 期，第33页
（2）通知负责警员。

公民拨打 911紧急电话后,会被自动接通到附近的 911指挥中心,指挥中心调度员面前都有当班执勤的警员名单及其执勤区域,调度员会优先呼叫直接负责的警员前往处置。

警员收到指令后应立即前往,并向指挥中心索取必要的信息。

因此,911指挥中心不仅要了解本辖区所发生的警情,而且对当班警力的使用状况也要了如指掌。

（3）调度员要与该警员保持联系,直至案件处理完毕。

如定时询问警员安全状况、了解处置进程、是否需要增援等。

并且指挥中心要根据警员要求为其提供信息、装备以及警力支持。

综上所述,911指挥中心的指挥并非现场指挥,调度员也非普通接线员,指挥调度既不能简单按职务高低决定,更不能相互推诿，而是自觉依照法律法规自动生成的指挥链系统。

（二）我国香港警察指挥体制
1、采用集中管理、分区式指挥的指挥体制
香港警察分成6个指挥中心，其中包括一个水警和一个消防警。

每个指挥中心都有独立的值班大厅，每班次有30-40人值班，每个大厅按照下属各个警署设置相应的席位。

2、采用直接指挥到路面的指挥模式
香港警察是以网格式的徒步巡逻为主。

全香港有6000名警察在路面上日夜巡逻，平均每平方公里就有6名巡警，分为3个班，每班2人。

由于采用网格式的巡逻方式，所以路面警力比较充足，能以2、3分钟内实现以互相照应为原则的警力部署。

3、指挥过程全程跟踪
无论是电话报警还是路面巡警的报警，指挥中心接到指令后，会迅速对警情进行确认，不能及时确认的，指挥中心会立即派遣附近的巡逻人员前往确认，在确认为警情后指挥中心会调派附近的警力前往事发地。

在接到请求支援的指令后，指挥中心会迅速确认周围最近的警力，以便以最快的速度赶往现场。

在事件处理完毕后，路面警力会用无线电向指挥中心汇报处理结果，以便表示可以接受新的任务。

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三、我国公安机关指挥中心职能重新定位的探讨
分析美国的911指挥中心和香港的警察指挥体制，不难发现其特点。

911指挥中4注释：王欣，《香港警方巡逻体制的构成及特点》，《辽宁警专学报》，2004年9月，第5期，第62页
心侧重对调度员的培养，着重加强指挥中心的专业化建设，以提高指挥中心调度员素质的方式，起到报警电话的过滤作用，从而达到警力资源的优化配置。

香港则是通过结构的“扁平化”建设，使指挥中心的指令能通过最短的传输渠道到达一线，这样同样达到了提高工作效率的目的。

美国有专业的调度员、香港有充足的网格化巡警，美国有先进的技术、香港有完善的体制。

结合我国的实际情况，到底是学习美国的911指挥中心比较好，还是借鉴香港的指挥体制比较合适？是将指挥中心的职能定位为美国式，还是香港式？
建设美国式的指挥中心应侧重学习美国指挥中心的职能定位和运作方式。

首先将指挥中心的职能定位为政府的管理部门之一，以达到提升权威的目的。

其次提升指挥中心工作人员的素质，通过专业培训的方式，提升法律素养，培养对信息的研判能力，在警力合成、信息集成等方面形成“化学反应” ,最后达到发挥整体效应的作用。

这要求在指挥过程中指挥中心工作人员要真正做到工作目标明确、职责任务清晰 , 工作规范化、操作程序化、管理制度化 , 从而更加有效地发挥警力资源整合、信息资源优化配置的作用 , 进一步提高整体作战效能。

根据我国的现状，首要任务的就是成立专业的部门以达到培养专业调度员的目的，通过加大对指挥中心“软件”的投入转变指挥中心的职能。

建设香港式的指挥中心首先应该构建“扁平化”的公安编制体制。

将指挥中心放置在“金字塔”的顶端，使之成为综合协调部门，充分发挥参谋部的职能作用。

其次要牢固一线民警的服从意识，积极主动的将社会治安的情况、发展趋势及时的汇报到指挥中心，为指挥中心的决策服务。

建设美国式的指挥中心要求要有很强的科技投入，而建设香港的指挥中心对科技的要求虽然不高，但是在编制体制方面需要一次大刀阔斧的改革。

四、我国公安机关指挥中心职能重新定位可能出现的问题及解决办法
好的指挥中心应该是量体裁衣的，而不是照搬其他的模式。

美国的各个州都有独立的法律和司法机构，相互间是平级关系，是横向的；而我国公安的最高机构是公安部，其次是各个省厅和下属的市级公安局，是管辖与被管辖的关系，是纵向的。

我国的指挥中心职能定位就是公安机关的指挥中心，而非政府的机构。

这个本质的区别就决定了如果我们不能将指挥中心从公安系统分离，那指挥中心的职能就难以转变。

假使我们学习美国的911报警系统，将我们的指挥中心定位为政府的综合指挥
调度的中枢，指挥中心要求工作人员具有的素质就相对提高了。

在目前的工作模式中，指挥中心的人员大多都由招聘的协管员担任，期间基本上只充当“传声筒”的角色，技术含量低。

而指挥中心的工作任务是非常艰巨的，这一点并没有引起领导层和各方面的理解。

如果将指挥中心的职能重新定位，使指挥中心的指令直接到路面，并全程跟踪指挥，就必须补充大量的接警人员，并解决人员安定性的问题，如果专业人才的培养不能及时跟踪补充，容易使指挥中心的工作面临人员不足的尴尬。

再者，我国的警务体制是“头重脚轻”的，基层的派出所警力有限，管理的业务多，根本不可能有很多警力来快速反应。

现在建立了巡警体制，也都是由保安编制的协管员承担，这些人员素质较低，通常只是打卡签到，对街面的案（事）件预防没有发挥过多的作用，派出所却往往过分的信任路面的巡警，最后的结局只能是巡警和派出所“两张皮”根本长不到一块去。

若我们学习香港的警务机制，将派出所的民警调往路面，派出所的事务又难以交接，而且我国地广人多的实际，又会使公安工作陷入警力不足的困境。

照搬照抄美国和香港的指挥中心显然是行不通的。

但是我们可以重点要做好管理体制、运行机制、技术保障等几方面的工作，来重新定位指挥中心的职能。

(一)树立指挥中心的权威，建立“大指挥”工作格局
确立指挥中心的龙头地位，建立警令畅通、多警合成作战的“大指挥”工作格局，是确保指挥高效的有力保障。

这样不用大费周章的把公安指挥中心从现在的隶属机构中分离，只要将指挥中心建设成统一指挥调度、快速处警的司令部或中枢机构，就有助于进一步抓好工作规范的落实，规范指挥中心的职能，保证指挥中心的切实发挥作用。

另外，还要发挥指挥中心桥梁和纽带的作用，协调好与各部门、警种的关系，强化信息交流和整合，建立一整套应对各类突发事件、重大案件的预案体系，促进警务活动系统、规范、高效、有序运行，避免各单位各行其是，各自为政。

(二)建立“扁平化”指挥体系
借鉴香港的指挥模式，并不代表完全照搬其“扁平化”的指挥体系。

在警力调度上只要坚持就地就近、一步到位的原则，最大限度减少中间环节和指挥层次，畅通指挥渠道，保证指挥中心下达的指令直接到一线民警，就能实现“点对点”的指挥。

但是这同样要求基层指挥中心进一步改进指挥调度工作流程，提升接处警效能，建立信息灵敏、指挥高效、整体联动、反应迅速的指挥和实战体系，实现准确防范，
精确打击。

（三）建立专业机构，培养实战型人才
美国911指挥中心的调度员都是经过专业机构培养考核后才上岗的，而我们的指挥中心工作人员则都是“合同工”。

这些人员可能经过短期的培训，但也只是象征性的，根本没有专业性可言。

要提升指挥中心的工作质量，首先要求指挥中心的工作人员素质要高。

当前，我们指挥中心的专业人才培养依旧空白，这个问题迫切的需要得到有关领导的重视，将开设相关的专业，培养专业实战型人才提上日程。

5总之，公安指挥中心建设是一项庞大的系统工程、信息工程、科技工程，需要人力、财力、物力的大量投入。

我们公安机关要充分认识加强指挥中心建设对于做好新时期各项公安工作的极端重要性，着眼公安工作长远发展，把握公安工作规律，加强前瞻性、战略性思考，使指挥中心建设不断在创新中发展，努力实现公安指挥中心由按部就班向改革创新转变，由被动、滞后服务向主动超前服务转变，由服务领导向既服务领导又服务全局转变，由上传下达向高效指挥调度转变，由经验主导警务向信息主导警务转变，全面提高参谋服务水平，真正把指挥中心建设成辅助决策的智囊、应急反应的龙头、指挥调度的枢纽、警情研判的中心和服务群众的窗口。

此外，指挥中心民警工作强度大、责任大、压力大，要切实采取有效措施调动民警工作积极性，激发民警工作热情，使指挥中心真正成为锻炼干部的基地，培养干部的摇篮。

参考文献：
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[8] 浅论公安指挥中心的改革方向和发展空间，2009（11），http://10.24.2.9/n92121c7.aspx
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[10] 关于构建公安机关扁平化勤务指挥体系的思考，2009（6），http://10.24.2.9/n75276c7.aspx。