基础设施工程弹性投资管控探讨与实践——以城市轨道交通工程为例

基础设施工程弹性投资管控探讨与实践——以城市轨道交通
工程为例
摘要：弹性投资管控与传统意义的动态投资有所区别，弹性投资管控理论贯穿
于建设项目各个阶段，是一种管控方法，旨在通过弹性的投资管控手段，实现社会、经济、技术及管理的效益最大化，是工程造价从被动控制转为主动控制的的
一种主要表现，能体现和评价建设管理方的投资管控的能力和水平。

关键词：基础设施弹性投资管控
前言
弹性与刚性相对，运用于投资管控中，主要体现在在工程投资估算、概算、
合同执行等设计中适度预设技术引领、经济带动、安全可靠、进度可控、风险共担、互利共赢等弹性管控因子，并监督、回归预设的兑现，实现社会、经济、技
术及管理的效益最大化一种管控手段。

弹性投资管控并非追求“高估冒算”，也不
是投资失控，他需要建立在建设管理方技术、管理、数据等方面的沉淀之上，建
立在对所在行业、产业发展的研判之上，能避免建设“崭新的落后的基础设施”，
避免了重复投资，目的是为了实现风险共担，有利于项目执行过程的质量、进度、安全等控制，同时起到技术引领和产业带动等作用，它适应当前新技术和工业革
命的时代变化的要求，是当今重大基础设施投资管控比较新颖的手段和机制。

一、基础设施工程的属性为弹性投资管控应用提供了基础
（一）基础设施的复杂性。

基础设施工程，特别是重大基础设施工程，其本
身具有建设周期长、工程周边环境复杂、管理环境复杂、建设内容复杂、组织关
系复杂等特点，正是因为这些复杂因素的存在，对项目建设过程中质量、安全、
进度目标达成带来了不确定性。

建设单位可以通过对各类风险、因素的预判，在
项目投资中预设各类风险、增值的因子，做足投资，并通过过程弹性投资管控手段，逐步消化不确定风险，实现风险的对价和转移，提升项目效益，为项目刚性
目标达成提供保障。

（二）基础设施的公益性。

大部分基础设施都具有公益或者准公益的属性，
比如医院、学校、公路、桥梁、铁路以及城市轨道交通等，这类项目的投出产出
不以单纯的投资收益为目的，还需要兼顾社会、服务、带动等效益，由于基础设
施工程的公共产品、公益性的属性，相应的外部性和受政府监管干预明显1，基
础设施工程投入和建设过程需要兼顾环保、绿色、便民等总总需求，弹性投资管
控的手段，可以为实现更大的社会效应提供路径。

（三）基础设施的技术密集性。

基础设施工程涉及建设领域各个专业，包括
土建、机电、系统等，是一个技术高度集成的系统工程，通过基础设施的投资，
可以带动包括施工技术、机电设备、系统智能化、信息科技等产业的快速发展，
近年来，随着5G、人工智能、大数据等新兴科技的飞速发展，对基础设施的设计前瞻性、技术引领性和服务水平的提升提出了新的挑战，如何把握住新技术快速
更迭的时间窗口，同时实现对新技术产业的带动和应用，弹性的投资手段可以有
效促进新技术的发展。

二、弹性投资管控在城市轨道交通工程的应用
城市轨道交通工程泛指地铁、有轨电车等在城市市域范围内的轨道交通工程，其主要特点除了具有一般交通工程线性、前期论证时间长等共性特点外，还存在
专业繁多，技术复杂、运营复杂等特点，以地铁为例，一条线路少则几公里，多
则几十、上百公里，需要穿越一个城市的主要人流密集区域，地面上面临着交通
疏解、房屋征地拆迁、绿化迁移等协调、摸查工作，低下面临管钱迁改、地质变化、穿越复杂地面设施等综合技术难题，建设期间则需统筹车站、区间、轨道、
通信、信号、供电、综合监控、车辆等多专业的管控，除了工程本身，还需要兼
顾城市规划、民生、经济、生态等一些列社会效益问题，实现上述要求，需要建
设单位对工程的质量、安全、进度等进行有效的管理，以弹性的投资管控促进质量、安全、进度等刚性目标的平衡，实现效益最最大化，已成为其中的重要手段。

（一）估算阶段应用。

投资估算是指项目在立项、工程可行性研究阶段确定
的投资控制目标，估算一经审批后，将作为初步设计概算、施工图预算的控制线，根据国家及地方有关强化建设规划导向、前端投资控制的有关要求，初步设计和
建设期间投资超过建设规划投资、工程可行性研究报告总投资一定幅度的，应履
行相应的程序。

因此，在估算阶段充分考虑项目建设执行阶段的各项因素，实现
投资估算的准确性、合理性和充分性，是项目弹性投资管控的重要一环。

某城市
轨道交通工程在编制估算阶段，创造性的提出了“初步设计反包装工程可行性研究报告”、“数据为基础的系数调整充实投资估算”的做法，一是在选址方案稳定的情
况下，做深初步设计阶段的输入，如初步勘察、房屋基础调查、管线探测、征地
拆迁摸查等，通过初步设计工作与工程可行性研究同步开展，实现估算中“稳”的
部分尽量充实。

二是，在历年基础数据积累的前提下，与政府主管部门充分沟通，综合考虑物价波动、设备系统及技术前瞻性需求、运营模式创新等因素，通过调
整估算指标系数的方式，预埋估算弹性投资额度，为项目顺利推进打下基础。

（二）设计概、预算阶段应用。

设计概、预算是项目进入到设计阶段编制的
投资控制目标，概算一经政府审批，将作为建设单位投资控制的红线。

因此，在
设计阶段逐步明确、释放、细化估算阶段的弹性投资额度，掌握住设计阶段投资
控制的主动权，是建设单位全过程投资控制的关键2。

某城市轨道交通工程在初
步设计阶段，以施工图深度的标准开展初步设计，强化限额设计的基础上，结合
创新理念，输入新型施工工法，包括盾构工法、车站工法、高架工法、装配式工
法等，输入绿色环保、降噪要求，输入数字化、智能化运营设计要求，输入市民
搭乘的增值化服务需求，输入最新政策文件要求等，充分释放投资估算阶段的弹
性管控因子，以弹性投资管控的理念在前端做到技术的引领性、民生保障各项措
施的落地。

同时，此阶段，建设单位通过强化与政府的沟通，对执行期间的概算
调整释放窗口，以应对技术及设备系统等快速发展，以保证设计的先进性，实现
项目效益最大化。

（三）合同执行阶段应用。

进入到合同阶段，弹性投资管控体现在建设单位
与承包方的风险共担的相关合同条款设计上，某城市轨道交通工程在承包合同计
价方式上，巧妙地运用了“单价包干+总价包干+风险包干”相结合的弹性设计，对
稳定部分内容实行总价包干，节约成本，对不稳定部分单价包干，风险共担，对
承包商可预见的风险实行风险包干。

除此以外，项目合同还设计了变更条款、市
场价格波动调整条款，法律法规变化调整条款及项目激励条款，在基于信任的基
础上，充分运用弹性投资管控理念，以柔性合同条款促进项目刚性目标达成3。

三、主要启示
（一）政府方面完善监管、评价标准。

面对新技术飞速发展的时代，政府应
针对大型基础设施工程建立更全面、前瞻的绩效评价标准，在质量、安全、进度
等指标基础上，逐步侧重创新、综合社会效益可量化指标，为建设单位弹性投资
管控创造良好的外部环境，可以倒逼建设单位不断提升项目管理水平。

（二）建设单位强化数据沉淀和技术研究，为弹性投资管控创造条件。

建设
单位应积极主动强化数据沉淀，以数据信息为资本，不断掌控投资控制的主动权。

建设单位需不断加强技术研究，稳稳抓住本专业科技创前沿技术，推动标准建设
和落地，不断提升设计引领和前瞻性，为弹性投资控制创造条件。

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