关于新形势下高校档案法治建设的思考

关于新形势下高校档案法治建设的思考
邵婧
在依法治国战略决策的指导下，高校档案法治建设问题已经引起人们的重视。

笔者试图通过高校档案法治建设的内涵，分析高校档案法治建设存在的问题，讨论加强高校档案法治建设的对策措施，以期促进高校档案法治建设的发展。

档案是承载人类活动的原始记录，是社会历史的真实再现。

高校档案是高等学校在从事招生、教学、科研、管理、建设等日常工作中形成的具有保存价值和传承作用的文字、图表、声像等不同形式和载体的历史记录。

高校档案工作是高校重要的基础性工作。

它犹如一条无形的纽带把高等教育的昨天、今天和明天有机的联系在一起。

借助高校档案工作可以促使人类社会的科技、文化、创造活动得以积累和沉淀，从而成为推动社会进步和历史发展的动力资源。

随着历史的进步，社会现实要求人们以法制的形式规范调整档案工作。

从而引起我们反思加强高校档案法治建设问题。

一、高校档案法治建设的内涵
法制建设是指国家关于法律制度建设的简称。

法治建设是指国家塑造法律的运行状态和工作过程，表达了支配与服从的关系，揭示出一切社会行为必须在法律的规范之下运行，不允许有超越法律之外的特权。

它包括科学立法，严格执法，公正司法，全民守法等四个方面。

科学立法是法治建设的前提，严格执法是法治建设的关键，公正司法是法治建设的防线，全民守法是法治建设的基础。

档案法治建设是指国家机关及其公民为了实现依法治档的目标，根据宪法和法律赋予的职权而进行的档案立法、档案行政执法、档案行政执法监督、档案行政复议、档案普法教育等活动的有机体系。

高校档案法治建设是在《档案法》和《档案法实施办法》的指导下，贯彻落实、具体细化、不断完善《高校档案管理办法》的实施状态和工作过程。

在档案基础工作信息化，档案资源结构多元化，档案分类管理复杂化，档案服务利用社会化的今天，不断加强高校档案法治建设是历史赋予高校档案工作人员的重要使命。

二、高校档案法治建设存在的问题
近三十年来，国家教育行政管理部门及其高等学校以《档案法》为核心，以《档案法实施办法》为主线，先后制订了以《高校档案管理办法》为标志的一整套档案管理的法律、法规、规章、条例，形成了国家法律、地方法规、部门规章等不同层面的法律规范，拉开了依法治档的序幕，推动了高校档案事业健康有序的发展。

但是，随着我国教育改革的不断深化，在高校档案法治建设中也遇到了一些新的问题，现实的档案工作环境与档案法治建设的要求还具有一定的差距，使我们不得不直面这些不容忽视的问题。

1、档案法治意识薄弱。

档案法治意识在依法治档的过程中具有重要的作用，档案法治意识是档案法治建设的基础。

档案法治建设需要得到社会的关心，更需要得到领导的重视，还需要得到档案工作人员坚持不懈的努力。

然而，目前的实际情况是：社会档案法治意识薄弱，重人治、轻法治；重人情、轻法理；重业务活动、轻法制建设；使得档案行政执法缺乏社会基础。

领导档案法治意识薄弱，档案工作得不到应有的重视；档案事业经费投入不足；档案工作基础设施薄弱；档案信息化建设相对滞后；使得档案行政执法缺乏客观条件。

某些工作人员档案法制意识薄弱，以权代法；以言代法；以情代法；使得档案行政执法力度不足。

从而影响了档案法治建设的进程。

2、档案法律体系不够健全。

经过坚持不懈的努力，我们初步建立了档案法律体系，基本做到了档案管理有法可依，档案工作有章可循。

随着社会改革的深化，档案工作领域出现了一些新的情况，反映出部分档案法律法规之间缺乏内容上的兼容性，新旧法规之间、部门规章之间、档案管理规范之间协调不够；也反映出部分档案法律法规缺乏实际上的可操作性，某些档案法律缺乏相应的实施细则，导致某些行为的违法情节、裁定标准、适用条款、难以准确把握；还反映出部分档案法律法规缺乏执行中的严谨性，某些档案法规不够确切、缺少衔接、造成理解差异、援引法条不一、影响执法效果。

所以，现行档案法律法规的某些条款还需进一步细化和完善。

3、档案行政执法力度不够。

在现实档案工作中存在着某种程度上的有法不依，执法不严，违法不究的现象。

某些档案法律条文没有得到认真贯彻执行，违反档案法规的行为时有发生，在实际工作中，档案收集不够完整，移交不够规范，有的部门因为不够重视档案工作，造成档案资源的损毁和流失；个别部门或者个人把档案资源看成私有财产，隐匿不交，或者认为移交以后，使用不便，不愿移交；致使一些档案资源不能及时归档。

有的工作人员认为档案部门是辅助服务部门，无权无势，社会地位低微，对于违规行为，熟视无睹；有的工作人员认为档案工作无足轻重，琐事繁杂，容易惹人，不愿直接面对违规行为；有的工作人员认为档案部门总是有求于人，不能得罪上下左右“关系”，“人治”思维仍存，人为因素影响档案行政执法工作，使得某些应该查处的档案违规行为难以查处，致使档案行政执法工作举步维艰。

影响了《档案法》的权威。

4、档案工作人员的法律素质不高。

高校档案工作人员大多不是档案专业毕业，大多没有深入研究过档案法律法规，不够熟悉有关法律条文，缺乏相应的法律知识，依法行政能力还有欠缺。

对于违纪行为、违法行为、适应规章、处罚标准、处罚程序等情况的把握还不十分准确。

法规应用能力较低，行政执法能力薄弱。

学习培训法律法规活动跟不上形势的发展。

致使他们的执法理念、专业素质、信息技术水平还不能够完全适应新时期档案法治建设的需要。

5、档案行政执法监督不力。

高校档案行政执法监督是指上级领导对学校档案工作的行政执法监督，学校党政机关对档案工作的行政执法监督，学校师生及其他档案利用者对档案工作的行政执法监督，档案部门对相关单位档案工作的行政执法监督。

上述监督旨在加强对档案部门和档案工作人员的监督约束机制，保证档案工作按规有序的正常进行。

在
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现实情况下，档案行政执法监督缺乏具体的规章条例；监督机构不够健全，监督成效不够明显；相关工作人员的行政执法水平与强化档案行政执法监督的要求还有差距，工作中存在为难畏缩情绪，有被动应付之嫌。

从档案行政执法监督的形式上看，定期督查的多，不定期督查的少；综合督查的多，专项督查的少；泛泛督查的多，有针对性督查的少；听取汇报的多，深入调查的少。

出现了重视安排督查、轻视督促整改，重视表面形式、轻视实质内容的现象。

影响了档案行政执法监督的成效。

三、高校档案法治建设的对策
1、强化档案法治意识。

档案法制意识是指人们依法管理国家档案事务的思想观念。

这种思想观念对于促进档案法治建设具有及其重要的意义。

强化档案法治意识不仅是高校的事情，而且是全社会的共同责任。

为了强化档案法治意识，首先，要加强档案法治教育；利用电视、网络、广播、报刊等新闻媒体，通过档案法制讲座、档案知识竞赛、档案咨询服务、档案馆藏珍品展览等活动，普及档案法律知识，宣传档案法治意义。

其次，档案法治教育要突出工作重点，注意工作方法；档案法治教育的重点是各级领导干部和档案工作人员、同时涵盖全体公民。

工作中要把档案法治教育与档案行政执法活动结合起来，把档案法治教育与档案社会服务工作结合起来，把档案法治教育与档案社会娱乐活动结合起来，提升档案法治教育的社会效果，提高领导干部、档案工作人员及其社会公众的档案法治意识。

通过档案法治教育，努力使档案法律法规成为人们潜意识的自觉行动。

再次，档案法治教育要坚持常抓不懈；设法营造良好的档案法治氛围，认真履行档案工作职责，努力激发档案工作的创造性，不断增强档案行政执法的影响力，为形成社会档案法治意识创造条件。

社会档案法治意识的形成，必然产生运用法律法规管理档案工作的强烈要求，从而使其成为推动档案法治建设的重要力量，促进档案工作由注重行政管理方式转向运用档案行政执法措施解决问题的进程，推动档案事业的健康发展。

2、完善档案法治体系。

加强档案立法工作，提高档案立法质量是完善档案法治体系的根本保证。

根据社会改革的趋势，结合档案工作的现状，加强档案基础理论研究、档案法学理论研究、档案实体资料研究、档案法治实践研究、档案信息技术研究、档案管理机制研究，促进档案法制建设，完善档案法规体系，发现问题，剖析原因，找准对策，弥补缺漏，不断健全档案法律制度。

探讨公共档案法、私人档案法、法人档案法、档案馆法等档案法律法规的建设问题，提高档案立法的科学性和预见性，增强档案法规的具体性和操作性，强化档案法规的灵敏性和权威性。

正确处理档案归属和流向问题、严格规范档案工作的操作程序，具体量化档案价值的评估标准，依法保护档案知识产权、档案著作权和档案隐私权。

规范电子档案的生成、归档、利用等工作程序，确保电子档案的真实可靠性。

加快研究新领域、新载体、新事物的档案立法工作，促进档案法治建设的健康发展。

3、落实档案行政执法责任。

落实档案行政执法责任是加强依法治档的重要措施。

档案行政执法是指档案行政管理部门以档案法规为依据，按照客观事实，通过法定程序，履行法定职责的各种行政行为。

为了规范档案行政执法活动，必须落实档案工作岗位责任制，努力把档案工作的法律法规转变为档案工作人员的实际行动。

为此，必须明确档案行政执法主体，严格档案行政执法程序，规范档案行政执法权限，协调档案行政执法关系，建立一套责、权、利相统一的档案行政执法工作机制，落实档案行政执法责任，提高档案行政执法效率，促使档案行政执法体系高效廉洁的运转。

目前，高校档案工作应该努力做好三个转变，一是档案工作方法由看门守摊向主动服务转变；二是档案工作重心由被动查阅服务向注重档案编研转变；三是档案工作模式由档案行政管理向档案行政执法转变。

逐步理顺高校档案行政执法关系，在档案部门内部，以服务督导工作为主，不断完善档案的收集、整理、编研、保管、利用、服务等工作体系建设；在档案部门外部，以协调配合工作为主，注意与兄弟院校、党政机关、院系部门等互通情况、获取信息、分析问题、研究对策、落实责任，努力形成档案行政执法的合力，推进档案行政执法工作。

4、提高档案工作人员的法律素质。

档案工作人员的法律素质是档案法治建设的核心要素，建立一支高效廉洁、精通业务、公正执法的档案工作队伍是档案法治建设的必备条件。

为了提高档案工作人员的法律素质要努力做好三项工作，首先，做好引进人才工作；选择那些政治品德好，文化层次高，专业知识精，法治观念强的干部从事档案工作。

其次，坚持教育培训制度；档案部门要注重工作人员的教育培训问题，组织他们认真学习《行政法》、《行政诉讼法》、《刑法》、《刑事诉讼法》，学习电子政务、信息资源保护、信息安全保密等相关法律法规，深入贯彻《档案法》、《档案法实施办法》和《高校档案管理办法》，打好严格执法的根基。

在法制培训中，努力把档案法治教育与思想道德教育结合起来，把档案法治教育与档案知识教育结合起来，把档案法治教育与档案信息技术教育结合起来，运用法律制度规范档案工作人员的行动，不断提高档案工作人员的综合素质。

再次，完善考核激励机制；档案部门要定期组织阶段性的档案岗位责任考核和档案执法能力考核活动，推行档案工作岗位责任制，落实档案行政执法能力考核制，提高档案工作人员的责任意识，增强档案工作人员的忧患意识，促使档案工作人员不断提升自己的政治、业务、法律素质，从而适应档案事业发展的需要。

5、加强档案行政执法监督。

档案行政执法监督是指依照国家有关法律，结合档案工作实际，监督检查档案行政机关、档案事业单位、档案部门人员的工作状态是否符合法律规定，是否廉洁高效的档案行政执法活动。

档案行政执法监督是档案法治建设的重要环节，是促进档案事业发展的有效举措。

目前，高校档案行政执法监督要努力做好三个方面的工作，首先，强化监督意识；根据高校档案工作的实际，制订监督条例，规范监督程序，解决当前档案行政执法监督操作困难、措施不力、效力薄弱的问题。

其次，明确监督重点；档案行政执法监督要以事实为依据，以法律为准绳，监督查处档案违法案件，调查处理档案违纪事件，通报批评档案违规行为，督促整改档案不当做法，减少档案工作失误。

再次，注意监督方法；认真落实层级监督制度，不断完善上下级之间和档案工作部门之间的监督制约机制，发挥社会公众和新闻媒体的监督制约作用。

做好档案行政执法督查工作，坚持联合督查与独立督查相结合，定期督查与不定期督查相结合，综合督查与专项督查相结合。

从而实现科学、合理、有效的档案行政执法监督机制，促进档案事业的健康发展。

（作者单位：西北大学）
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