环保主体互动法制保障论

2012年第1期第20卷
(总83期)
上海交通大学学报(哲．学社会科学版)
J O U R N A I．O F SJTU(P hi l os ophy and Soc i al Sci en ces)
N O．1，2012
V01-20
F e b．．N O．83
环保主体互动法制保障论
王曦
(上海交通大学凯原法学院，上海200240)
摘要：法律对于环保事业主体良性互动关系的保障程度，是衡量一个国家的环保事业和环境法制发展水平的重要指标。

本文结合《环保法》修订研究工作的成果，提出并论述“环保主体互动关系”概念和“环保主体互动等边三角形模型”的研究方法，介绍外国在环保主体互动关系方面的经验和教训，论述环保事业中的管制和监督两类互动关系的理由和原理，就完善法律对于环保主体互动关系的保障提出了比较系统的制度设计。

关键词：环境法；环保事业；主体；互动；规则；法制；保障
中图分类号：D922．6文献标识码：A文章编号：1008—7095(2012)01—0005—18
一般认为，环境法的功能是调整因开发、利用和保护环境和资源而产生的社会关系。

人们通常将这种社会关系称为环境法律关系。

由人类开发、利用和保护环境和资源的活动的多样性和复杂性所决定，环境法律关系必然是多样的和复杂的。

因此，人们对纷繁复杂的环境法律关系从不同的角度做出分类。

就本文的目的而言，笔者按照时间纬度，将环境法律关系分为两类。

一类是“微观的”和“事后的”环境法律关系。

例如，在涉及人们环境权利的诉讼中，环境法的调整限于诉讼当事方的权利义务关系。

这是一种“微观的”和“事后的”调整。

另一类是“宏观的”和“事前的”环境法律关系。

其中一个重大问题是界定各种主体在环保事业中的法律地位并对它们之间的良性有效互动提供制度保障。

相对于“微观的”和“事后的”调整而言，“宏观的”和“事前的”调整功能具有基础性，因而更加重要。

法律对于环保事业主体良性互动关系的保障程度，是衡量j个国家的环保事业和环境法制发展水平的重要指标。

在研究《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环保法》)修改过程中，笔者领悟到，作为“环保事业基础法”，《环保法》的一项特殊功能是为环保事业主体之间的良性有效互动提供保障。

①笔者及其研究组据此起草并向国家有关部门提交了一份《中华人民共和国环境保护法修订建议稿》(以下简称《建议稿》)。

《建议稿》试图弥补现行环境法律的缺陷，侧重于有关宏观的、“事前的”、基础性的环境法律关系，为政府、企业和“第三方主体”②之间的良性有效互动做出了一系列制度设计。

这些制度设计不仅服务于《环保法》修改工作，更重要的是，它们体现了一个新的、十分有意义的研究视角和研究方法——从环保事业主体互动关系的角度考察环境法制建设状况。

本文结合《建议稿》，对这个方法和相关的制度设计做出理论阐述，以期抛砖引玉，引起同仁对这类问题的更多研究和讨论。

为方便读者阅读，特将《建议稿》条文目录作为附件附于本文之后。

收稿日期：2011—12一06
基金项目：环境保护部项目“环境行政立法与政策研究——环境行政立法与政策研究——环境法制定研究”(二～1)作者简介：王曦，上海交通大学凯原法学院教授、博士生导师。

6上海交通大学学报(哲学社会科学版)第20卷
一、环保事业主体互动关系的概念
环保事业主体互动关系指的是环保事业的参加者因开发、利用或保护环境而发生的相互作用、相互影响的状态。

这种相互作用、相互影响的状态是一种社会关系。

由于环保事业主体互动关系涉及的是人类与其赖以生存的物质基础——环境——之间的关系，事关人类与自然能否长期和谐共处的重大问题，因而它是一个至关重要的社会关系。

人类之所以兴办环保事业，就是为了解决这个人与自然和谐共处的大问题。

当环保事业主体互动关系处于法律的调整之下时，这种互动关系就是环境法律关系。

在法律的调整下，环保事业主体就是环境法律关系的主体。

从空间上看，环保事业有国内的和国际的两个层次。

本文所论述的，是国内环保事业主体的互动关系。

环保事业主体互动关系可以用以下等边三角形模型来表达(见图1)。

I管制者兼被监督者l，I被管制者兼被监督者】
(政府)l’■吾丽矿I(企业等)
图l环保主体互动等边三角形模型
如图1所示，从互动关系的角度看，环保事业主体主要有四类，即管制者、被管制者、监督者和被监督者。

管制是只能由政府即行政机关承担的职能，因而管制者只能是政府。

政府主要通过执行环境保护法律和环境政策来进行环境管制。

被管制者，又称为管理相对人，指的是根据环境保护法律和政策的要求，承担环境保护义务的自然人、法人和其他组织，其中主要的是企业。

监督者指的是依法享有对政府和被管制者的影响环境的行为进行监督的权利的主体，包括立法机关、检察机关、法院、公众、公民团体等除管制者和被管制者以外的所有“第三方主体”。

被监督者指的是政府和企业等环境污染者和生态破坏者。

在环保事业的三大主体之间存在着两种互动关系．即管制者与被管制者之间的管制与被管制关系(即关于管制的互动，以下简称“管制关系”)、监督者与被监督者之间的监督与被监督关系(即关于监督的互动，以下简称“监督关系”)。

这两种、三条互动关系构成图1模型中等边三角形的三条边。

三大主体围绕环境问题发生互动。

没有这种互动关系，就没有环保事业。

从互动的结果看，环保事业主体互动关系包括良性关系和恶性关系两种。

良性互动关系指的是环保事业各个主体都有效发挥自己的作用，共同促进环境保护事业的进步的状况。

良性互动关系可以用图1中的等边三角形来表示。

在数学上，等边三角形的特点是均衡和稳定。

等边三角形均衡和稳定的原因在于它的结构。

从结构上看，它具有相等长度的三条边和相同角度的三个内角(都是60度)。

这种结构能够均衡地传递和支撑一定程度的内外压力，保持形状不变。

假如有任何一条边的长度或一个内角的角度不同于其他边或内角的数值，这个等边三角形的均衡性和稳定性就遭到破坏。

因此，在符合等边三角形的条件的情况下，即三方主体既不缺位也不越位，它们之间的两对互动关系的力度都恰到好处的情况下，环保事业主体之间构成一个总体均衡、稳定的互动关系。

在良性的互动关系中，管制者有效地行使管制的权力，被管制者接受管制，依法约束自己可能对环境带来不利影响的行为；监督者依法有效地对管制者和被管制者进行监督，促使它们依法办事；三类主体方向和目标一致，共同为环保事业做出自己应有的贡献。

环保事业主体间的恶性互动关系指的是由于环保事业主体功能缺位或主体之间存在严重的负激励，使环保事业停滞甚至倒退的状况。

例如，由于政府管制缺位或管制不力，企业等被管制者大肆向公共环境排放污染物，通过规避治理污染的成本来换取其产品的价格竞争力，以牺牲环境和资源的方式谋求一己之私利。

再如，由于公众和社会对政府和企业监督不力，致使政府在环境与发展问题上决策失
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误，环保履职不力，企业违反环保法律却不能问责和追究。

这种不良情况如不纠正，会出现恶性循环，以至于积重难返。

二、我国环保事业的主体及其互动关系
(一)我国环保事业的主体
按在环保事业中的地位和作用划分，我国环保事业主体有三个，分别是“管制者兼被监督者(政府)”、“被管制者兼被监督者(企业等)”和“监督者(第三方主体)”。

在图1“等边三角形模型”中，它们分别处于三角形的三个角上。

其中，管制者只有一个，就是政府。

政府是唯一的环境管制主体，依法享有对被管制者发布行政命令和采取行政强制措施的权力。

政府同时又是被监督者，在进行环境管制的同时，要接受监督者即“第三方主体”的监督。

被管制者也只有一个，就是依法受到管制的引起环境污染和生态破坏的“人”，主要是各类企业，包括个体企业和自然人。

他们同时又是被监督者，在接受政府环境管制的同时，接受监督者即“第三方主体”的监督。

监督者，我称之为“第三方主体”，指的是“国家权力机关、国家检察机关、国家审判机关和公民、法人(包括在不因从事排污和资源开发行为而处于被监管者地位时的企事业单位个体工商业者)和其他组织。

”[1]‘‘第三方主体”是相对于管制者和被管制者而言的，它的职能是依法对管制者和被管制者遵守环保事业的规则即环境法律的情况进行监督。

(二)我国环保事业主体间的互动关系
上述三个主体在环保事业形成“三对”、“两种”互动关系。

“三对”关系是从关系主体来看的，指的是由政府与企业为一对，第三方主体与政府为一对，第三方主体与企业为另一对构成的三对关系。

“两种”关系是从关系内容来看的，指的是管制和监督两种关系。

关系的内容决定关系的参与者。

本文的“管制”，指的是政府出于维护公共利益的目的，依法对市场主体和其他主体的行为的直接干预和问接干预。

管制的方式是执行法律和行政规章。

在环保事业中，管制表现为政府对被管制者执行环保法律和规章的行政行为。

管制关系的内容决定了其主体是作为管制者的政府和作为被管制者的企业等环境污染者和生态破坏者。

本文所说“监督”指的是由享有监督权的法律主体依法对被监督者的检查和督促。

在环保事业中，这种监督的途径比较多，可依监督来自行政机关外部或内部，分为外部监督和内部监督两大类。

外部监督主要有国家权力机关即各级人民代表大会及其常务委员会、国家检察机关、国家审判机关、公民和公民团体、企业的监督。

⑧监督关系的内容决定监督关系的主体是监督者(第三方主体)和被监督者(政府和企业等)。

本文所说的监督是外部监督，所以监督关系的主体是第三方主体、政府和企业等引起环境污染或生态破坏的主体。

在这三个主体中，作为监督者，第三方主体一方面对政府的环境管制和其他有关环境的行为(例如政府的地方产业规划、招商引资计划、建设项目审批等)进行监督，另一方面当对企业等引起环境污染或生态破坏的主体进行监督。

三、环保事业主体互动关系的外国经验与教训
发达国家的工业化和现代化过程中积累了大量环保主体互动关系方面的经验和教训。

仅从笔者早年所著《美国环境法概论》一书中就可以找到很多例子。

(一)良性有效互动的外国经验
环保事业主体形成良性有效互动是发达国家防治国内环境污染和生态破坏取得成功的一条重要历史经验。

美国环保事业的历史在这方面提供了丰富的例证。

《美国环境法概论》一书对此有所记载和评论。

美国环保事业发展的“黄金时期”是20世纪70年代。

在那个时期，环保事业的三大主体——政府④、企业和公众之间有着良性有效的互动。

让我们先看公众这个主体。

公众这个主体的作用，在1970年4月22日爆发的“地球日”纪念活动中体现得最为明显。

据估计，参加“地球日”第一天活动的人“至少有2000万人”。

[2131笔者曾根据美国《会社大全》(1987年版)对美国环保团体的发展情况做过统计。

据统计，从20世纪60年代初到1983年的23年间，美国诞生并保持了85个全国性常设公民环
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保团体。

而从19世纪90年代初到20世纪70年代末的80年里，美国总共才诞生并保持了11个此类公民环保团体。

在《会社大全》记载了成员数的57个全国性环保团体中，成员数在5000人以上的有13个；成员数在10000人以上的有9个。

当时，这57个团体共有成员850000人。

[213738“如此众多的公民环保团体，或把一个街区或小镇的居民组织起来，或把一座城市、一个州、几个州、甚至全国的公民组织起来，形成一股强大的力量，推动环保事业的发展。

m’[2138美国的公民环保团体，虽然其宗旨和成员各不相同，但它们在环保事业中所起的基本作用主要是以下五类，即自救、环境诉讼、环境宣传教育、环境咨询服务和环境立法院外活动。

[2138--40总起来看，在20世纪70年代，美国公众分别对政府和企业形成巨大的政治压力，迫使它们重视环境危机。

对政府，他们敦促并监督其担负起环境保护公共职能，对企业进行环境管制；对企业，他们监督其生产，抵制其污染环境的行为。

再看政府这个主体。

在公众强大的环保呼声和压力面前，美国的政府，包括其立法、行政和司法三大部门都对环保事业做出了“全面、系统而强烈”的反应o EZ]48立法部门即国会首先制定了颇具创意的《国家环境政策法》(N E PA)，对有关环境的联邦政府行为加以规范和制约；然后制定了一大批关于防治环境污染和生态破坏的法律，对企业进行环境管制。

行政部门为保证环境保护类法律的实施进行了改组，将《国家环境政策法》所宣布的新的政府公共职能——环境保护职能在联邦政府机构中进行了分配，并设立了专门的联邦环境保护局(E PA)。

行政部门最重要的一项改革，是落实《国家环境政策法》的规定，改革行政决策程序，对行政决策实行环境影响评价制度。

司法部门的反应主要是审理环境诉讼、解释环境法规和对行政行为开展司法审查。

司法部门成为公民环境权益和国家环境管理的坚强后盾。

最后看企业这个主体。

在美国环保事业中，企业的地位主要是被管制者。

环境保护类法律如《清洁空气法》、《清洁水法》，《固体废物处置法》等，无不以对企业影响环境的行为建立管制为宗旨。

主要的管制措施有污染物排放标准、污染物排放达标计划、空气质量控制区、环境保护行政处罚措施等。

除了面对政府环境管制以外，企业还面对公众的监督。

在政府和公众的监督下，美国企业不断调整产业结构，更新生产技术，减少生产过程中污染物的排放，对环境质量的改善做出了很大的贡献。

@我很早以前翻译的《难逃幽灵城——震惊世界的化学污染悲剧》一书，忠实地记录了美国纽约州尼亚加拉瀑布县的公民环保团体“洛夫水道(L ove C a nal)户主协会”为拯救其成员于有毒化学品污染之苦海而同州和联邦政府的艰苦博弈。

洛夫水道(又称为“罗浮水道”)的故事就是一个关于美国环保事业主体互动关系的故事。

该故事的主人公洛夫水道户主协会会长洛伊斯吉布斯女士在书中说：“洛夫水道是一个揭示政府如何处理的故事，也是一个叙述我们——普通美国公民——怎样通过坚韧不拔的努力使政府听取我们的意见，从而支配自己命运的故事。

-[810通过为期10年的博弈，环保事业的三方主体——政府、企业和公众最终形成了良性互动的关系：居民为自救而请愿并施压于政府，政府加强对污染者的管制并采取措施帮助污染受害者，企业依法承担治理污染的责任，居民对政府和企业遵守环境法律的情况给予持续的监督。

总起来看，在20世纪70年代，美国环保事业形成了一个三方主体良性有效互动的格局。

从图1所示“环保主体互动等边三角形模型”的角度来观察，可以看到这个时期美国环保事业主体互动关系中的管制关系和监督关系得以建立并运转良好。

政府、企业和公众，犹如三匹骏马，共同有力地拉动环境保护这个“马车”前进。

正是因为美国环保事业在20世纪70年代所取得的骄人业绩，美国成为当时全球环保运动的领袖，美国环境法也成为各国环境法制建设的一个榜样。

当然，除美国以外，自20世纪70年代以来，环保事业主体良性有效互动的例子还可以在欧洲和日本等国找到。

(二)恶性互动的外国教训
在外国也有由于环保主体恶性互动，以至于环保事业出现停滞的情况。

例如，在20世纪
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80年代当罗纳德里根担任美国总统的时候，就出现了这种情况。

据记载，“ (1981)
罗纳德里根接任总统后，美国环境法的实施遇到了来自法的主要执行者——美国总统和联邦环保局的消极对待。

……在里根总统执政的8年里，联邦环保局的工作被大为削弱。

里根执政之初，面对严重的经济衰退和巨大的财政赤字，采取牺牲环境利益换取经济复苏的政策。

为实现分权(decent r a l i zat i on)和削减赤字的主张，里根对联邦环保局采取紧缩政策。

他任命在环境保护问题上态度很消极的安妮高瑟琪为联邦环保局长。

高瑟琪在联邦环保局忠实地执行里根的主张。

她压缩编制，裁减人员，压缩环保项目，使联邦环保局几乎瘫痪。

里根把前任卡特总统拨给环境项目的140亿美元行政预算削减近20亿美元，把环保局经费削减74％，把环境质量委员会的经费削减72％。

从1981年到1984年，联邦环保局的开支数额由52．42亿美元降至40．76亿美元。

里根的联邦环保局实施环境法规不力的一个突出例子是它在实施《固体废物处置法》方面的拖延；联邦环保局制定的陆地固体废物处置设施条例和标准不仅大大落后于法律规定的时间，而且是迫于环境诉讼和国会的压力才制定的。

”[2]18”181在1991年，美国波士顿大学的彼得C依格从“体制的限制(i ns t i t ut i onal l i r a～i t s)”，“机构的限制(or gani zat i onal l i m i t s)”和“场合的限制(s i t uat i onal l i m i t s)”三个层次上揭露了美国环境法在控制污染，保护环境方面的局限性。

[2]182185他认为，在政治体制、行政体制和执法场合都存在对于政府严格执行环境保护法律的限制。

他的这个分析，可以看作是对里根时期美国环保事业出现停滞的一个注释。

在这段时期，美国环保事业主体之间的互动出现失衡的主要表现是政府(以总统为首领的行政部门)这个主体对于环保的态度发生倒退，从而在有关环保的行政经费、行政立法和行政执法等方面都弱化了其立场和行动。

用上述“等边三角形模型”理论来观察，可见在这段时期，由于环保事业主体中的管制者成为一块“短板”，因而导致这个三角形结构的失衡即管制关系和监督关系都出现软弱乏力的情况。

美国在这个时期出现的环保主体互动关系的失衡，影响深远，直至今日。

可以说，正是由于这段时期的失衡，美国在上个十年积累的环保声誉“资本”很快被消耗殆尽，美国从世界环保运动的领导者的地位上跌落下来，至今仍未恢复。

美国公共行政协会副会长、美国佛罗里达大学公共管理系刘国材教授最近指出，“上世纪80年代，美国开启新一轮私有化运动，强调政府放松管制，而显著的金融危机、财政危机也是始于那时的政策过度推行，导致恶果出现……”[41美国环保事业的这个教训，值得我们记取。

四、环保事业主体互动的必要性：
经济学的回答
环保事业中为什么存在主体之间的管制关系和监督关系呢?经济学对此做出了较好的回答。

(一)环保事业中管制关系的理由
微观经济学中关于外部性(又称“外部效应”，ext ernal i t i es)和公共品(又称“公共物品”、“公共产品”等，publ i c goods)的理论为管制关系的建立提供了充分的理由。

微观经济学认为，“当私人成本或收益不等于社会成本或收益时，就产生外部性。

”[51352人们的消费和生产活动都可能引起外部性。

[6]506_525这些外部性分为正外部性(又称为“外部经济”)和负外部性(又称为“外部不经济”)两种。

消费的正外部性如私人花园对邻居的“养眼”效果。

生产的正外部性如苹果园与养蜂者的生产之间的相得益彰效果。

消费的负外部性如大声播放音乐、抽烟、汽车尾气对他人的不利影响。

生产的负外部性如工厂排污对邻近渔场的有害影响。

“由于外部性的存在，某一商品的有益或有害影响，其市场价格不能反映出来，会使经济资源配置不能达到最优状态。

价格扭曲，信息传递失真，会造成经济效率损失，这样，具有外在经济的商品生产可能不足，而具有外在不经济的商品的生产却可能过多，这必然会破坏市场经济中资源的有效配置。

”[7]177
对于经济的健康发展而言，重要的问题是
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减少和消除负外部性，达到资源的有效配置即资源配置的“帕累托最优，，[51348状态。

负外部性指的是对他人造成不利影响但不需要对他人进行补偿的情况。

[5]352消费或生产的外部性都是“市场失灵”(又称“市场不灵”，“市场失败”，m ar ket f a i l ur e)的表现。

负外部性是私人成本小于社会成本的状况。

私人成本是私人进行生产所耗费的各种生产资料之和，而社会成本是指私人成本与该私人应补偿而没有补偿的负外部性之和。

在存在负外部性的情况下，私人成本小于社会成本。

“资源有效配置原则要求市场价格等于社会成本”。

[8]127负外部性是不符合资源有效配置原则的，应当尽量避免它的出现。

公共品指的是“这样一种商品，其效用不可分割地影响整个公众，而不管其中任何个人是否愿意消费。

例如，一项根除天花的保健措施对所有人都起了保护作用，而决不只是那些付钱接种疫苗的人。

相比之下，私人品，如面包，如果被一个人消费，就不可能被另外的人消费。

”[51359笔者曾指出，“公共品具有与私人物品相对应的四个特性，即‘非排他性’、‘强制性’、‘无偿性’和‘不可分割性’。

作为社会公共利益的环境和生态就属于这种公共品。

由于公共品的这四个特性，特别是其中的非排他性和无偿性，它极易受到滥用。

作为‘经济人’，公共品的消费者天然地倾向于最大限度地消费公共品，最终导致所谓‘公地的悲剧’，即公共品因遭到滥用或过度消费而同消费者的公共利益一道毁灭或消失。

公共品的特性带来的另一个问题是所谓‘搭便车者’现象。

由于公共品是供免费消费的，且具有非排他性和不可分割性，人们天然地倾向于无偿享受公共品带来的利益并避免为维护公共品的完善性而支付费用。

例如，作为公共品的环境，正在被生产者和居民用作免费的‘垃圾坑’而遭到日益严重的污染和破坏。

从江河湖海的污染，到城市空气质量的恶化，无不属于此列。

”[9]微观经济学认为，负外部性和公共品问题，都是市场机制即市场的价格信号这个“无形的手”所不能解决的问题，因为它们没有以价格的形式出现在市场中。

因此，只有在市场机制之外寻找解决问题的办法。

这个办法就是政府干预。

微观经济学认为，“现代经济中政府的职能在于保障效率、纠正不公平的收入分配和促进经济的稳定与增长”。

[5]35’324126其中保障效率这一职能所针对的，除了垄断等不完全竞争问题以外，就是外部性和公共品问题。

经济学家指出，“当今，政府对付外部性通常要比对正外部性更为关注。

随着社会人口日益稠密，随着能源、化学和其他原料产量不断提高，负外部性或负的溢出效应已逐渐从微小的麻烦变成了巨大的威胁。

这正是需要政府进行干预的地方。

政府干预的目的是控制住外部性，如空气和水的污染，矿区的裸露、危险的排废行为、不安全的药品和食品，还有放射性物质，等等。

政府在很多方面很像一个家长那样常说‘不’字：不让工人暴露在危险的工作条件下；不让工厂的烟囱排放出有毒的烟尘；不得出售危险的药品；不得不系安全带驾车，等等。

”[5]31
微观经济学认为，针对外部性和公共品问题的解决办法有公共方式和私人方式两种。

公共方式指的是政府干预(gover nm ent al i nt e r—vent i on)。

⑥政府干预有直接干预和间接干预两种形式。

直接干预一般称为管制(r egul at i on)，包括经济管制(econom i c r egul at i on)⑦和社会管制(s oci al r egul at i on)。

[51297其中社会管制“用来保护环境以及劳工和消费者的健康和安全”，“矫正经济活动所引起的各种派生后果和外部性问题”。

[5129r间接干预指的是通过市场激励实现的干预。

它是一种“全新的管制”。

[51359权威经济学家认为，这种“全新的管制”的最好的例子是美国1990年《清洁空气法》所规定的污染许可证交易制度。

⑧这些公共方式，法学家称之为“公法”方式。

私人方式(pr i vat e appr oaches)主要有“责任规则”(1i abi l i t y l aw s)方式⑨和产权交易方式。

“责任规则”方式就是依法赔偿损失。

“外部性问题的制造者有法律责任向受害人进行赔偿”。

[5]a z6这种赔偿使得外部性被内部化了。

⑩法学家把“责任规则”称为“私法”方式。

产权交易方式是基于“科斯定理”的方式，它“依赖于明晰的产权和不同利益集团的谈判”015]326经济学家虽然将产权交易方式列为私。