郑玉燕、福州市鼓楼区人民政府二审行政裁定书

郑玉燕、福州市鼓楼区人民政府二审行政裁定书
【案由】行政行政行为种类其他行政行为
【审理法院】福建省高级人民法院
【审理法院】福建省高级人民法院
【审结日期】2020.08.13
【案件字号】（2020）闽行终441号
【审理程序】二审
【审理法官】许秀珍聂文佳覃丹
【审理法官】许秀珍聂文佳覃丹
【文书类型】裁定书
【当事人】郑玉燕;福州市鼓楼区人民政府
【当事人】郑玉燕福州市鼓楼区人民政府
【当事人-个人】郑玉燕
【当事人-公司】福州市鼓楼区人民政府
【代理律师/律所】王慕姬福建青翰律师事务所;龚少丽福建青翰律师事务所;陈淑嫒福建名仕律师事务所
【代理律师/律所】王慕姬福建青翰律师事务所龚少丽福建青翰律师事务所陈淑嫒福建名仕律师事务所
【代理律师】王慕姬龚少丽陈淑嫒
【代理律所】福建青翰律师事务所福建名仕律师事务所
【法院级别】高级人民法院
【原告】郑玉燕
【被告】福州市鼓楼区人民政府
【本院观点】根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第（六）项的规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

【权责关键词】行政强制违法受案范围证据驳回起诉维持原判改判可诉性
【指导案例标记】0
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【本院认为】本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第（六）项的规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

联系本案而言，本案被诉行为系被上诉人作出的《房屋征收告知书》，该被诉《房屋征收告知书》的内容仅是告知被征收人拟征收房屋的范围、建设项目名称、征收部门和实施单位等事项，而非对房屋的征收决定。

且鼓楼区政府于2020年3月17日作出被诉《房屋征收告知书》后，已于2020年7月8日作出了房屋征收决定。

由此可见，被诉《房屋征收告知书》是行政机关作出房屋征收决定前的一个准备性、过程性行为，其本身并不具有行政强制力，亦未对上诉人的权利义务产生实际影响，依法不属于行政诉讼的受案范围。

上诉人就被诉《房屋征收告知书》提起本案诉讼不符合行政诉讼法定起诉条件，一审裁定驳回起诉并无不当。

上诉人如对房屋征收决定不服，可依法另行提起诉讼。

综上，郑玉燕的上诉请求缺乏事实及法律依据，对其上诉请求本院不予支持。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
【裁判结果】驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

【更新时间】2022-09-21 23:24:37
【一审法院认为】原审认为，一个复杂的行政行为经常体现为一系列行政行为组成的一个行
政过程，在作出最终行政处分之前，会有一些预备性、程序性和处于中间阶段性行政行为。

阶段性行政行为，虽然其外观完全符合可诉行政行为的特点，但从行政过程的整体性来看，其对相对人不产生独立的行政法律效力，不应单独纳入行政诉讼受案范围。

本案原告请求确认违法的鼓房征[2020]9号《福州市鼓楼区人民政府房屋征收告知书》（以下简称《房屋征收告知书》），仅以告知书的形式通知“原省气象局乌山旧址地块项目”项目名称、征收范围、房屋征收部门及实施单位等事项，未作出最终具有强制力的行政决定。

该告知书不是成熟的行政行为，不对原告产生独立的行政法律效力。

根据行政行为成熟原则，对于行政程序中的对相对人权利义务未产生实际影响的过程性、阶段性行政行为，不具有可诉性。

本案被诉的行政行为作为一种通知行为，不具有可诉性。

依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告郑玉燕的起诉。

【二审上诉人诉称】郑玉燕不服原审裁定，提起上诉，请求撤销原审裁定，由一审法院继续审理本案。

其主要理由为：一、被上诉人依据《房屋征收告知书》已实施征收行为，该行为是可诉的，属于行政诉讼的受案范围。

在上诉人提起本案诉讼时，被上诉人除了出具一份《房屋征收告知书》，没有任何其他关于本次征迁的行政文书，因此上诉人有理由认为被上诉人是凭着此份告知书实施本次征收行为。

本次拟征迁的96户，其中78户的签约、拆房等工作均是在2020年7月8日之前完成，也就是说在出具正式房屋征收决定之前，仅剩18户未签约搬迁。

二、被上诉人组织社区街道人员、拆迁办工作人员等，依据《房屋征收告知书》多次上门要求上诉人搬迁，不断给上诉人施加压力。

被上诉人对已签约78户住房进行了拆迁，造成垃圾四处堆放，给居住在这里的住户留下巨大的安全隐患，直接导致部分住户只能到外面租房，原来出租的房屋也全部遭到租户弃租，给部分上诉人造成较大的经济损失，因此《房屋征收告知书》对上诉人的权利义务已产生实际影响。

三、被上诉人已经与其他业主在“协商征收”阶段签订《房屋征收补偿协议书》，被上诉人所提供的中寰花园、白马河东侧省广电地块、公益雅苑等产权调换房源在房屋征收决定作出之前已经耗尽，剩余被征收人即使在房屋征收决定给出的签约期限内签约也不能享有前述产权调换房源的选择机会。

因
此上诉人是本案的利害关系人。

综上，郑玉燕的上诉请求缺乏事实及法律依据，对其上诉请求本院不予支持。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
郑玉燕、福州市鼓楼区人民政府二审行政裁定书
福建省高级人民法院
行政裁定书
（2020）闽行终441号当事人上诉人（原审原告）郑玉燕。

委托代理人王慕姬，福建青翰律师事务所律师。

委托代理人龚少丽，福建青翰律师事务所实习律师。

被上诉人（原审被告）福州市鼓楼区人民政府，住所地福州市鼓楼区津泰路某某。

法定代表人黄建新，区长。

委托代理人张鸿羽。

委托代理人陈淑嫒，福建名仕律师事务所律师。

审理经过上诉人郑玉燕因诉福州市鼓楼区人民政府（以下简称鼓楼区政府）行政告知一案，不服莆田市中级人民法院（2020)闽03行初87号行政裁定，向本院提起上诉。

本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。

一审法院认为原审认为，一个复杂的行政行为经常体现为一系列行政行为组成的一个行政过程，在作出最终行政处分之前，会有一些预备性、程序性和处于中间阶段性
行政行为。

阶段性行政行为，虽然其外观完全符合可诉行政行为的特点，但从行政过程的整体性来看，其对相对人不产生独立的行政法律效力，不应单独纳入行政诉讼受案范围。

本案原告请求确认违法的鼓房征[2020]9号《福州市鼓楼区人民政府房屋征收告知书》（以下简称《房屋征收告知书》），仅以告知书的形式通知“原省气象局乌山旧址地块项目”项目名称、征收范围、房屋征收部门及实施单位等事项，未作出最终具有强制力的行政决定。

该告知书不是成熟的行政行为，不对原告产生独立的行政法律效力。

根据行政行为成熟原则，对于行政程序中的对相对人权利义务未产生实际影响的过程性、阶段性行政行为，不具有可诉性。

本案被诉的行政行为作为一种通知行为，不具有可诉性。

依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告郑玉燕的起诉。

二审上诉人诉称郑玉燕不服原审裁定，提起上诉，请求撤销原审裁定，由一审法院继续审理本案。

其主要理由为：一、被上诉人依据《房屋征收告知书》已实施征收行为，该行为是可诉的，属于行政诉讼的受案范围。

在上诉人提起本案诉讼时，被上诉人除了出具一份《房屋征收告知书》，没有任何其他关于本次征迁的行政文书，因此上诉人有理由认为被上诉人是凭着此份告知书实施本次征收行为。

本次拟征迁的96户，其中78户的签约、拆房等工作均是在2020年7月8日之前完成，也就是说在出具正式房屋征收决定之前，仅剩18户未签约搬迁。

二、被上诉人组织社区街道人员、拆迁办工作人员等，依据《房屋征收告知书》多次上门要求上诉人搬迁，不断给上诉人施加压力。

被上诉人对已签约78户住房进行了拆迁，造成垃圾四处堆放，给居住在这里的住户留下巨大的安全隐患，直接导致部分住户只能到外面租房，原来出租的房屋也全部遭到租户弃租，给部分上诉人造成较大的经济损失，因此《房屋征收告知书》对上诉人的权利义务已产生实际影响。

三、被上诉人已经与其他业主在“协商征收”阶段签订《房屋征收补偿协议书》，被上诉人所提供的中寰花园、白马河东侧省广电地块、公益雅苑等产权调
换房源在房屋征收决定作出之前已经耗尽，剩余被征收人即使在房屋征收决定给出的签约期限内签约也不能享有前述产权调换房源的选择机会。

因此上诉人是本案的利害关系人。

二审被上诉人辩称鼓楼区政府答辩称：一、《房屋征收告知书》仅为国有土地上房屋征收过程性行为，并非最终房屋征收决定，并未对上诉人的权利义务产生实质影响。

《房屋征收告知书》仅告知被征收人拟征收房屋的范围、建设项目名称、征收部门和实施单位等事项，这些事项只涉及房屋征收决定正式作出之前的预备性、准备性工作，不具备强制力。

而上诉人在上诉状中所述的在作出《房屋征收告知书》之前未履行的征收补偿安置方案论证及征求公众意见程序、社会稳定风险评估等，被上诉人已经积极进行，并分别在2020年5月22日公布《原省气象局乌山旧址地块项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》，2020年7月8日作出征收决定。

可见，被上诉人作出的《房屋征收告知书》仅是房屋征收决定正式作出前的预备性、宣传性工作，并未对上诉人的权利义务产生实际影响。

二、上诉人在庭审中陈述并非事实，亦无证据支持。

被上诉人在征收范围内开展了大量的宣传工作，张贴标语、与被征收人进行沟通、摸底均是为了后期作出征收决定的预备性工作，被上诉人并没有实施任何强制措施。

至于其他被征收人与征收部门达成初步征收意向，是被征收人主动与被上诉人友好协商的结果，并未影响上诉人行使其权利，与本案无关。

本院认为本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第（六）项的规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

联系本案而言，本案被诉行为系被上诉人作出的《房屋征收告知书》，该被诉《房屋征收告知书》的内容仅是告知被征收人拟征收房屋的范围、建设项目名称、征收部门和实施单位等事项，而非对房屋的征收决定。

且鼓楼区政府于2020年3月17日作出被诉《房屋征收告知书》后，已于2020年7月8日作出
了房屋征收决定。

由此可见，被诉《房屋征收告知书》是行政机关作出房屋征收决定前的一个准备性、过程性行为，其本身并不具有行政强制力，亦未对上诉人的权利义务产生实际影响，依法不属于行政诉讼的受案范围。

上诉人就被诉《房屋征收告知书》提起本案诉讼不符合行政诉讼法定起诉条件，一审裁定驳回起诉并无不当。

上诉人如对房屋征收决定不服，可依法另行提起诉讼。

综上，郑玉燕的上诉请求缺乏事实及法律依据，对其上诉请求本院不予支持。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
裁判结果驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

落款
审判长许秀珍
代理审判员聂文佳
代理审判员覃丹
二〇二〇年八月十三日
书记员刘勇附法律依据附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或变更；
……
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