重庆市农村扶贫开发纲要实施办法

重庆市农村扶贫开发纲要实施办法（2011-2020年）（征求意见稿）
加快贫困地区发展，是党为人民服务根本宗旨的集中体现，是中国特色社会主义的本质特征，是实现科学发展、社会和谐的内在要求。

为更好地贯彻实施《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》，努力缩小城乡、区域、贫富三个差距，促进共同富裕，结合我市扶贫开发实际，特制定本实施办法。

（一）重庆扶贫开发事业走在全国前列。

直辖以来，重庆高度重视扶贫开发，始终把扶贫开发放在统筹城乡、缩小三大差距、贯彻民生十条和一系列改革发展的重要位置，组织和动员了大量资源全力扶贫开发，重庆扶贫始终走在了全国前列。

农村贫困人口大幅度减少，贫困区县农民收入显著增加，贫困地区基础设施大幅改善，贫困地区公共服务事业快速发展。

重庆扶贫全面超额完成了纲要、规划的目标任务，为促进全市经济发展、政治稳定、民族团结、社会和谐发挥了重要作用，探索出了一条重庆特色扶贫开发路子。

（二）扶贫开发面临四大转变。

重庆农村贫困人口主要分布于武陵山、大巴山两大集中连片的贫困区域，贫困面广量大，贫困程度深，“两翼”集中连片困难地区发展明显滞后，致贫原因复杂，新贫困群体增加，农民增收后劲乏力，相对贫困现象凸显，扶贫工作呈现“大进大出”态势，因病返贫、因学致贫、因灾贫困现象普遍。

当前，国家重新调整扶贫标准，各行各业、社会各界更加关注贫困地区和贫困群体，区域政策、行业政策和社会政策努力向“三农”倾斜，不同渠道进入贫困地区的资金明显增加，更多的社会资源服务于消除贫困，一个“大扶贫”的工作格局正在逐步形成。

近年来，重庆在历届市委市政府带领全市人民打下的良好基础上，以“314”总体部署为总纲，走民生路、念共富经，努力促进共同富裕，为扶贫开发提出了新的挑战。

扶贫对象从瞄准贫困人口转变为对低收入人口全面实施扶贫，扶贫开发从开发式扶贫转变为开发扶贫和生活救助“两轮驱动”，扶贫重点从传统“救济式”转变为增强“贫困人口综合素质和自我发展能力”，扶贫区域从分散式转变为“集中连片”的综合治理方式。

一、总体要求
（三）指导思想
高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，以胡锦涛总书记“314”总体部署为指导，增加贫困人口收入、加快贫困地区发展、提高贫困群众幸福感，以专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫为支撑，更加注重转变扶贫开发方式转变，着力提高贫困地区自我发展能力；更加注重人力资源开发，着力增强人口减贫的内生动力；更加注重促进基本服务均等化，着力改善贫困地区生产生活条件；更加注重重点片区与重点人口，着力发展乡村旅游等新兴扶贫产业加快脱贫致富步伐；更加注
重城乡统筹扶贫机制的构建，着力打造大扶贫工作新格局，让改革开放成果更广泛的惠及贫困群众。

（四）工作方针
坚持开发式扶贫方针，采取政府主导和自力更生相结合，实现开发扶贫与社会扶助两轮驱动，把低保作为解决温饱的基本制度，把发展作为消除贫困的根本途径，提高贫困地区和贫困人口发展能力，增强造血功能。

把专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫有机结合，充分调动和发挥社会各界在扶贫帮困中的作用，努力构建大扶贫工作格局。

针对低收入农民和“两翼”贫困农村特点，因人而异，因地制宜，分类指导，统筹兼顾，科学发展，促进贫困地区经济社会人口与资源、环境协调发展。

（五）基本原则
——政府主导，分级负责。

各级政府对本行政区域内的农村扶贫开发工作负总责，把扶贫开发纳入经济和社会发展战略及中长期发展规划。

实行农村扶贫开发目标责任制和考核评价制度，纳入年度目标考核。

——突出重点，分类指导。

努力促进贫困地区经济社会协调发展。

把集中连片特殊困难地区和扶贫开发重点县作为扶贫开发重点区域，把有劳动能力的贫困人口作为扶贫开发重点对象。

根据不同区域不同群体特点，实行差异化的扶持措施。

——社会帮扶、共同富裕。

充分调动社会各界参与扶贫开发的积极性、主动性，完善帮扶机制，拓展帮扶领域，扩大帮扶规模，增强帮扶实效，提高帮扶水平。

强化政策措施，鼓励先富帮后富，努力促进共同富裕。

——因地制宜、改革创新。

对扶贫对象全面实施扶贫政策，对因灾因病等陷入暂时性贫困人口提供救济救助，对没有劳动力或劳动能力丧失的贫困人口提供最低生活保障，对不具备开发条件的贫困人口实行易地扶贫。

坚持改革创新释放扶贫开发动力，研究解决相对贫困的模式、机制和政策，积极探索统筹城乡扶贫开发的路子。

——以人为本，科学发展。

把改善贫困群众生活作为一切工作的出发点和落脚点，解决好群众最关心、最直接、最现实的利益问题。

做到扶贫到户、脱贫到人。

坚持把发展作为第一要务，转变发展方式，走生产发展、生活富裕、生态良好的可持续发展之路。

——自力更生，农户主体。

强化贫困地区广大干部群众的自强不息意识和奋发进取观念，积极鼓励和充分发挥贫困地区干部群众的积极性、创造性，不等不靠，苦干实干。

尊重贫困群众的主体地位，主要依靠自身的力量改变贫穷落后面貌。

在实施扶贫政策的过程中，尊重农户的知情权、选择权、监督权和管理权，突出农户在扶贫工作中的主体地位。

促进社会和谐。

二、目标任务
（六）总体目标。

到2015年，全面消除绝对贫困现象，实现2000个贫困村整村脱贫，５０％的贫困区县脱贫致富。

统筹城乡扶贫开发模式全面深入，扶贫开发工作重点区县特色产业局面基本形成，集中连片特殊困难地区的发展环境和条件明显改善；贫困地区公共服务基本实现均等化，基础设施和生态环境明显改善，社会保障体系比较健全，力争贫困地区与全市同步进入全面小康社会。

到2020年，贫困区县全部脱贫摘帽，人力资源开发、基本公共服务更加均等、连片特困地区贫困问题基本解决，相对扶贫开发机制全面建立，统筹城乡扶贫开发体制基本形成，全市扶贫开发工作实现更好更快发展，为实现全面建设小康社会奋斗目标创造条件。

（七）主要任务
——基本农田建设及农田水利。

到2015年，贫困地区人均有效灌溉面积达到0.5亩以上。

到2020年，农田水利基础设施基本完善。

——产业开发。

到2015年，力争每个扶贫开发工作重点县建立2-3个扶贫支柱产业，发展３－５个扶贫龙头企业。

到2020年，基本构建完成覆盖全市的特色产业体系。

——饮水安全。

到2012年，贫困地区饮用水问题全面得到解决；到2015年，农村居民自来水普及率达到95%以上；到2020年，贫困地区饮用水安全标准进一步提高，实现自来水全覆盖。

——通电通讯。

到2015年，实现自然村全部通电、通电话、通电视，到2020年，宽带覆盖全部行政村。

——异地移民扶贫搬迁。

2020年前，力争完成百万人扶贫搬迁任务。

整合小城镇建设、巴渝新居、农村危旧房改造等资源，打造100个扶贫移民新村。

实施农户“宜居工程”，改造农村危房，让每个贫困户都能住上安居房。

——交通。

到2013年，基本实现乡镇和行政村通油（水泥）路，85%的自然村通公路。

到2015年，贫困地区乡镇和行政村全部实现通油（水泥）路，90%的自然村基本通公路，同步推进村庄内外道路硬化。

到2020年，实现村村通班车，全面提高农村公路防灾抗灾能力。

——科教。

到2015年，学前三年教育普及率达到60%左右，巩固提高九年义务教育水平，采取适当措施确保适龄儿童不因贫困而失学，普及高中阶段教育，毛入学率达到80%；扫除青壮年文盲，加强民族地区双语教育；促进区域均衡发展。

到2020年，高中阶段教育毛入学率达到100%，加快远程教育和社区教育。

——医疗卫生。

到2012年，实现贫困地区村村有标准化卫生室，医疗设施、基本药物配备齐全；母婴死亡率降低到**%，营养不良的儿童比例降低到**%。

到2015年，基本建立覆盖农村居民的基本医疗卫生制度、贫困地区实现人人享有基本医疗卫生服务，母婴死亡率降
低到**%，营养不良的儿童比例降低到**%。

到2020年，贫困地区医疗资源和公共卫生服务更加均等。

——公共文化。

逐步推进贫困地区广播电视“户户通”建设。

到2015年，实现一个行政村一月放映一场数字电影，贫困地区行政村基本通宽带，自然村和交通沿线通信信号基本覆盖。

每个重点县有图书馆、文化馆，每个乡有综合文化站，每个村有文化活动室。

——社会保障。

到2015年，全面建立起覆盖贫困地区城乡居民的社会救助体系，新型农村社会养老保险实现对农村所有适龄居民的全覆盖。

到2020年，农村社会保障和服务水平进一步提高。

——人力资源扶贫开发。

到2015年，每年培训农村劳动力10万名。

每年务工技能培训农村青年劳动力**万名。

到2020年，培训农村劳动力**万名，基本实现农村劳动力技能培训全覆盖。

三、对象范围
（八）动态扶贫标准。

始终坚持按照全市农民人均纯收入30%作为全市相对扶贫标准，实行动态管理，逐步建成统筹城乡扶贫开发的相对扶贫机制。

（九）重点扶持群体。

将家庭人均收入低于全市扶贫标准的农村住户作为扶贫对象，进一步建立健全贫困识别机制，做好贫困人口建档立卡工作，实行动态管理，确保应扶尽扶，更加注重对少数民族、妇女、残疾人、留守儿童的帮扶。

（十）重点扶持区域。

扶持的范围涉及全市33个区县(自治县)，把贫困人口相对集中的“两翼”农村作为扶贫开发的重点区域，把武陵、秦巴山区等集中连片特殊困难地区作为未来十年扶贫开发攻坚的主战场，完善调整机制，使最困难的农村得到有效扶持。

四、专项扶贫
（十一）整村脱贫。

结合社会主义新农村建设，按照“分类指导、一村一策”的原则，制定整村脱贫规划，“十二五”期间，每年实施450个贫困村整村脱贫，全面完成市委市政府制定的2000个贫困村整村脱贫计划。

每村投入财政资金300万元，整合其它资金1000万元，按照“七有四通三解决”的标准，加快道路交通、人畜饮水、广播通讯、文化教育、卫生医疗等设施建设，培育一批生产效益稳定、受益面广、覆盖面宽、适宜高山地区发展的基础产业。

抓住国家集中解决特困连片地区整体脱贫的机遇，实现武陵山片区、秦巴山片区整体脱贫。

（十二）易地扶贫搬迁。

坚持政府引导，群众自愿的原则，对生活在交通闭塞、生存条件恶劣的人群实行易地扶贫搬迁。

对生存条件恶劣、地质灾害频发和生态保护重点区域，采取集中安置与分散安置相结合，多形式、多渠道实行搬迁扶贫、易地开发。

把移民搬迁与户
籍制度改革、退耕还林、小城镇建设、生态建设等结合起来，有计划、有组织、分阶段进行。

充分利用农村闲散资源，实施便利的梯度移民。

（十三）产业扶贫。

全面落实资金扶持、产业带动等9项到人到户政策，以万元增收工程为契机，发展林果药桑菜鸡牛羊兔蜂十大扶贫骨干产业；积极培育和发展贫困地区养蜂、中药材和乡村休闲旅游等新兴产业，力争用3年左右，在贫困地区培育成规模连片、成熟壮大的扶贫旅游产业。

在中高海拔贫困农村继续做大反季节无公害农产品生产基地、中药材生产基地，逐渐形成为工业原料生产基地。

“十二五”期间投入100亿扶贫贴息贷款支持重点县工业园区、物流园区和现代农业园区建设。

发展农业产业化龙头企业和农民专业合作社，引导龙头企业和农业大户与贫困群众结成利益共享、风险共担。

（十四）劳动力培训。

认真落实“雨露计划”，提高贫困家庭劳动力就业、创业能力，逐步拓宽工作领域，提高就业脱贫、稳定增收的能力。

大力开展贫困劳动力转移培训，结合我市新兴的电子产业，每年为我市新兴产业输送劳动力２万人；开展实用技术培训，重点培训农村种养殖技术，为“万元增收工程”培育技术能手；利用我市发展微型企业之机，大力开展创业培训，以创业带动就业。

（十五）金融支持扶贫。

到2015年，投入财政垫底资金3亿元，在全市2000个贫困村中建立2000个互助资金组织,实现贫困村互助资金全覆盖。

每年向低收入农户发放小额贷款十亿元以上。

积极支持农村土地流转、地票交易，增加低收入农民的财产性收入。

与农村金融机构和组织加强合作，尝试担保、入股等引领金融扶贫。

“十二五”期间争取各类扶贫融资和低收入农民财产性收入等达到100亿元。

（十六）大力实施以工代赈。

有效改善贫困地区耕地质量，稳步增加有效灌溉面积。

加强乡村道路和人畜饮水工程建设，开展小流域治理，增强抵御自然灾害能力，夯实发展基础。

五、行业扶贫
（十七）推进现代农业产业开发。

积极推进农业产业化经营，继续把发展种养业和林下经济作为扶贫开发的重点，采取小额信贷等扶持方式，在稳定提高贫困地区粮食综合生产能力的基础上，依托资源比较优势，发展区域特色农业和乡村服务业，引导调整贫困地区农业结构。

因地制宜地扶持发展一批具有较强市场开拓能力的大中型农产品加工企业，发展订单农业和公司加农户经营模式，加快形成贸工农一体化、产供销一条龙的产业化经营格局，不断提高优势产业开发水平和产品的竞争能力。

积极推进旅游扶贫，开辟贫困农民增收新途径。

大力扶持建设各类农产品批发市场和边贸市场，完善农村社会化服务体系，为贫困农民增收创造条件。

（十八）加强基础设施建设。

加快中低产田土改造，提高耕地质量，提高土地综合生产能力。

采取多种形式兴办小型水利工程设施，增加有效灌溉面积，增强抵御自然灾害的能力。

积极组织有劳动能力的贫困农民投工投劳，按照村级道路施工要求，建设好贫困村的村级主干道和便民道。

以建设集中式供水池为重点，提高饮用水水质和利用率。

推进新一轮农村电网改造，保障生产生活电力需求，切实解决群众的用电难、用电贵问题。

加快农村邮政、通讯、宽带网络、广播电视“村村通”建设，推进广电、电信网、互联网“三网融合”。

（十九）大力发展社会事业。

改善贫困农村中小学办学条件，加大农村寄宿制学校建设力度，逐步提高贫困寄宿生生活补助标准。

大力发展职业教育，提高农民科学文化素质和创业就业能力。

建立高中、大学教育贫困生扶助机制，逐步对贫困生实行“两免一补”政策。

积极发展幼儿教育、特殊教育和民族教育。

加大对贫困地区基层医疗机构和公共卫生的投入，改善医疗服务设施条件。

提高贫困人口新型农村合作医疗参合率和补助标准，健全农村三级医疗卫生服务和医疗救助体系，切实解决看病难、看病贵和因病致贫、因病返贫的问题。

加强重大疾病和地方病防控。

推进贫困地区推动文化事业健康快速发展。

实施计划生育贫困户优惠政策，积极推进“少生快富工程”，加强优生优育。

（二十）深入开展科技扶贫。

围绕贫困地区主导产业，引进和推广一批先进适用技术,提高产业开发的技术水平和经济效益。

吸引一批科技人员参与扶贫开发。

培育一批科技型龙头企业。

进一步建设好农业科技扶贫示范园，将其建成集试验、示范、培训、推广为一体的科普基地。

在扶贫开发工作重点县建立一批具有示范带动作用的科技示范村、示范户。

继续选派科技扶贫开发团、科技副县长和科技副乡（镇）长、科技特派员到扶贫开发重点县（自治县）、乡（镇）工作，提高科技在扶贫开发中的贡献率。

（二十一）提高社会保障水平。

进一步完善农村五保户供养、最低生活保障等制度，提高保障水平，全面覆盖没有劳动能力或生活常年困难的贫困人口。

探索建立与农村经济发展水平相适应的农村社会养老保险制度。

进一步健全自然灾害应急救助体系，完善自然灾害生活救助政策。

做好村庄规划，优化居民点布局，逐步提高农村贫困户危房改造覆盖范围和补助标准，加快农村危房改造进程。

（二十二）重视生态环境和能源建设。

着力抓好人工造林、封山育林、退耕还林还草、生态公益林和天然林等工程建设，建立生态补偿机制。

因地制宜普及和推广应用沼气、节能灶、等农村生态能源项目建设，带动改水、改厨、改厕、改圈工作。

加强乡村污水、垃圾、粪便处理，改善村容村貌和人居环境。

加强山体滑坡、泥石流等地质灾害整治力度，科学有效地防治各类地质灾害。

六、社会扶贫
（二十三）切实加强定点扶贫工作。

加大与中央国家机关定点扶贫工作的联系协调力度，争取更大的支持。

各级党政机关要把定点扶贫作为一项政治任务，列入本部门、本单位的工作计划，统一部署，抓好落实。

要选派优秀中青年干部，到贫困区县、乡镇开展挂职蹲点扶
贫，努力为贫困乡镇发展办实事、办好事、做贡献。

要充分利用政府资源，积极引导国有企业、金融机构、科研院校、军队和武警部队积极参加扶贫活动，鼓励、引导各类非公有制企业、社会组织担当扶贫任务。

（二十四）创新集团扶贫工作。

进一步深化集团式对口扶贫，不断创新社会帮扶机制，拓宽帮扶领域，增强帮扶实效。

要把扶贫集团成员单位对口帮扶重点帮扶村，救助贫困户，资助失学儿童、留守儿童、空巢老人，帮助农民技能培训并实现转移就业作为社会帮扶工作的长期任务。

要把工作重心延伸到重点帮扶村，下沉到困难家庭和低收入人口，实行每个单位“包村联户”的工作方法。

要创新帮扶模式，完善帮扶措施，提高帮扶实效，建立“帮扶村不脱贫、定点帮扶不脱钩”的工作机制，增强集团扶贫的针对性和有效性。

（二十五）深入推进东西扶贫协作工作。

着力拓展东西部对口帮扶内容，按照优势互补、互惠互利、共同发展的原则，探索东西扶贫协作长效机制，不断深化鲁渝扶贫协作内容和形式。

加强政府间的合作，推动党政干部、各类人力资源的培训和交流。

各级政府根据实际情况积极主动组织开展区域扶贫协作工作。

（二十六）动员组织社会各界参与扶贫开发。

大力倡导企业承担扶贫责任，履行社会责任，鼓励中小企业采取多种方式、立足企业实际，参与本地区、本部门的扶贫活动，深入开展“村企共建”活动，推进贫困地区集体经济发展和低收入农民增收致富。

遵循市场经济规律，
张广宁强调，全市各级各部门要深入贯彻落实省委、省政府的决策部署，站在区域总体发展战略的高度，以国家中心城市的发展标杆和省会城市的工作水准，向着区域协调、城乡一体、联动共赢的和谐图景，坚定不移地推进扶贫开发“双到”工作，为建设幸福广东、幸福广州提供有力支撑。

（下转A2版）
（上接A1版）市委副书记、市纪委书记、市农村扶贫开发工作领导小组组长苏志佳主持会议。

副市长、市农村扶贫开发工作领导小组常务副组长陈国通报全市农村扶贫开发“双到”工作情况。

副市长、广州市扶贫开发“规划到户、责任到人”工作领导小组副组长曹鉴燎通报广州市帮扶梅州、阳江、茂名三市扶贫开发“双到”工作情况。

先进单位代表市司法局和番禺区东涌镇作了经验介绍。

市领导方旋、陈如桂、谢宝怀、陈明德、孙峰、简文豪出席。

张广宁在讲话中充分肯定全市扶贫开发“规划到户、责任到人”工作取得显著成绩。

张广宁指出，推进扶贫开发“规划到户、责任到人”是新形势下省委、省政府统筹城乡区域协调发展的一项重大创举，是缩小贫富差距、实现共同富裕的重要战略行动。

广州积极主动贯彻落实省委、省政府重大决策部署，举全市之力对口帮扶兄弟城市加快发展，同时扎实有效推进市内北部山区建设发展和扶贫开发工作，组织开展了有史以来规模最大的扶贫开发行动。

全市各级各部门按照市委、市政府工作部署，努力把资源配置到户、责任明确到人，科学规划、统筹组织，求真务实、积极主动，推动扶贫开发“双到”工作呈现出全面协调可持续的良好局面，对口梅州、茂名、阳江三市帮扶的3.47万贫困户脱贫率达89.5%，帮扶市内5810户贫困户至年底脱贫率可达56%。

对此，市委、市政府给予充分肯定和高度评价。

张广宁指出，对在实践中探索形成、行之有效的经验做法，在接下来的工作中要进一步完善和运用好。

具体主要有以下六条：一是切实加强组织领导，建立健全工作体系。

运用筹办亚运成功工作经验，市党政主要领导亲自挂帅，市四套班子领导全面参与，建立市领导挂点联系制度，健全“市扶贫开发‘双到’工作领导小组、市‘双到’办、驻市工作队、驻村工作组、驻村干部”五级工作体系；二是坚持规划引领，科学制定扶贫计划。

有针对性制定总体工作方案，并按年度分解细化任务，让帮扶对象参与规划制定，充分调动帮扶对象的积极性；三是坚持强化督办，落实责任。

加强督促检查，狠抓资金项目和工作措施落实，及时通报考评结果；四是坚持因地制宜，走特色帮扶路子。

按照“一镇一策、一村一策、一户一法”的思路，既做好“规定动作”、又做好“自选动作”，既打造名镇名村，完善公共基础设施建设，以城镇带动区域周边农村发展，又进村入户，实施创业帮扶、就业帮扶、智力帮扶、社保帮扶等多种帮扶路子；五是广泛发动社会各界力量，形成“大帮扶”工作格局。

既发挥社会主义制度优越性，动员各级各单位各社团踊跃参与，又善于运用市场机制，引进有实力的企业共襄帮扶光彩事业，形成党委政府帮、社会各界帮的“大帮扶”工作格局；六是坚持着眼长远，建立长效机制。

推动“双到”与“双转移”有机结合，既注重“输血”、更注重。