高平市人民政府与赵强成等履行法定职责纠纷上诉案

高平市人民政府与赵强成等履行法定职责纠纷上诉案
【案由】行政行政行为种类行政强制
【审理法院】山西省高级人民法院
【审理法院】山西省高级人民法院
【审结日期】2020.06.16
【案件字号】（2020）晋行终145号
【审理程序】二审
【审理法官】魏晓俊石春英闫成先
【审理法官】魏晓俊石春英闫成先
【文书类型】裁定书
【当事人】高平市人民政府;赵强成;高平市城市管理局
【当事人】高平市人民政府赵强成高平市城市管理局
【当事人-个人】赵强成
【当事人-公司】高平市人民政府高平市城市管理局
【代理律师/律所】张文京山西炎焱律师事务所;赵雪玲北京圣运（天津）律师事务所;田强山西炎焱律师事务所
【代理律师/律所】张文京山西炎焱律师事务所赵雪玲北京圣运（天津）律师事务所田强山西炎焱律师事务所
【代理律师】张文京赵雪玲田强
【代理律所】山西炎焱律师事务所北京圣运（天津）律师事务所
【法院级别】高级人民法院
【原告】高平市人民政府;高平市城市管理局
【被告】赵强成
【本院观点】本案的争议焦点是上级行政机关对下级行政机关的行政执法行为的层级监督行为是否属于人民法院受案范围。

【权责关键词】行政强制行政复议行政征收合法违法不予答复第三人关联性证据不足行政复议可诉性行政不作为
【指导案例标记】0
【指导案例排序】0
【本院查明】本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。

【本院认为】本院认为，本案的争议焦点是上级行政机关对下级行政机关的行政执法行为的层级监督行为是否属于人民法院受案范围。

一般认为，可诉的行政行为应当是行政机关直接设定行政管理相对人权利义务或者对相对人权利义务直接产生影响的管理行为，并不包括行政机关基于上下级监督关系而形成的内部监督管理行为，亦即上级行政机关基于组织法和上下级之间的管理与被管理关系而对下级行政机关所作的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。

因此，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第(八)项规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

行政管理相对人可以直接针对对其权利义务产生影响的对外发生法律效力的行为，以在对外发生法律效力的文书上署名的行政机关为被告，提起行政诉讼。

而上级行政机关对下级行政机关的执法过错行为的调查及追责，既是行政机关上下级之间的内部管理行为，也是行政机关上下级之间的内部监督行为。

不论内部监督行为的结果如何，都不对申请人的权利义务产生直接影响。

因此，针对下级行政机关的执法行为，不论上级行政机关是否立案调查，是否作出相应决定，当事人对相关决定是否接受，均不属于人民法院司法监督范畴，也非行政诉讼受案范围。

本案中，赵
强成向高平市政府申请查处高平市城市管理局作出的行政行为违法，系要求高平市政府履行
对其职能部门的执法检查层级监督职能。

高平市政府针对其职能部门高平市城市管理局作出的高市执字〔2013〕第003号限期拆除告知书是否调查处理，以及处理结果如何，均非人民法院行政诉讼受案范围。

一审法院认为高平市政府在收到被上诉人的《查处申请书》后，即
具有及时核实、处理的法定职责，但高平市政府无证据证明其履行了法定职责，可认定为不
履行法定职责违法，并责令高平市政府在两个月内进行核实、处理的判决，属于适用法律错误，应当予以纠正。

综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第(一)项的规定，裁定如下：
【裁判结果】一、撤销山西省长治市中级人民法院(2019)晋04行初46号行政判决；
二、驳回赵强成的起诉。

本裁定为终审裁定。

【更新时间】2022-08-21 03:45:59
【一审法院查明】原审查明，2010年5月12日，赵强成与高平市城北居委会企业管理组签
订《营业场地承包合同书》，就承包营业场地有关事宜达成协议。

高平市北城街街道办事处
城北社区居委会分别于2013年6月6日、6月15日向城北面粉加工经营户赵强成发出拆除
通知，通知将对赵强成临时租用的城北居委会场地和地面上临时建筑物及附属物进行拆除。

2013年6月22日，高平市城市管理行政执法局(现高平市城市管理局)对赵强成作出高市执
告字〔2013〕第003号限期拆除告知书，告知赵强成将高团路以西临时租用城北居委会场地
和地面上所建的临时建筑物及附属物自行拆除，逾期不拆，后果自负。

2019年3月18日，
晋城市城市管理行政执法局作出晋市城执函〔2019〕11号《关于对高平市城市管理行政执法局行政行为行政复议的答复》，决定对赵强成的行政复议申请不予受理。

2019年3月26
日，赵强成通过EMS邮政特快专递向高平市政府邮寄查处申请书，高平市政府于2019年3月27日收到，后未对查处申请书进行核实、处理。

【一审法院认为】原审认为，本案中赵强成是高平市城市管理行政执法局(现高平市城市管理
局)作出的高市执告字〔2013〕第003号限期拆除告知书的行政相对人，其有权提起诉讼。

另关于起诉期限，据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款的规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。

法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。

因本案的诉讼请求之一为责令被告履行查处的法定职责，起诉期限应从高平市政府收到申请之日(2019年3月27日)起两个月届满时起算，原告于2019年7月4日提起诉讼，未超过起诉期限。

关于高平市政府是否应履行查处职责，据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第七条第一款规定，任何组织和个人对违反本条例规定的行为，都有权向有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门举报。

接到举报的有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门对举报应当及时核实、处理。

本案中，高平市城市管理行政执法局向赵强成作出限期拆除告知书，告知其按照城北居委会规定期限自行拆除所建的临时建筑物及附属物，逾期不拆，后果自负。

因此，该告知书与赵强成的权益有直接关系。

赵强成于2019年3月26日向高平市政府邮寄《查处申请书》，要求查处高平市城市管理行政执法局(现高平市城市管理局)作出的高市执告字〔2013〕第003号限期拆除告知书的行政行为违法，高平市政府于2019年3月27日收到该申请。

则高平市政府在收到该《查处申请书》后，即有及时核实、处理的法定职责，但高平市政府无证据证明其履行了法定职责，可认定为不履行法定职责，属于违法。

故原告赵强成的诉讼请求，具有事实和法律依据，依法予以支持。

高平市政府对赵强成的查处申请，依法应当及时核实、处理。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决责令高平市人民政府在该判决生效之日起两个月内对赵强成提交的《查处申请书》进行核实、处理。

【二审上诉人诉称】高平市政府上诉称，1．一审判决认定上诉人高平市政府于2019年3月27日收到被上诉人赵强成《查处申请书》的事实不清，证据不足。

2．一审判决适用法律明显错误。

被上诉人要求上诉人履行查处的法律依据错误，被上诉人引用的《山西省行政执法检查办法》根本不存在。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》适用范围是国有土地上的房屋
征收和补偿活动，本案被上诉人所述房屋非国有土地上房屋征收行为。

3．本案不属于具体行政行为，高平市城市管理局向被上诉人发出的《限期拆除告知书》是告知通知而非《限期拆除通知书》，且是被上诉人在其房屋被拆除后才收到的。

被上诉人要求查处的行为属于信访举报行为。

4．被上诉人申请查处的时间已超过二年，行政诉讼时效已超过一年。

5．高平市城市管理局不是拆除行为的具体实施人，其出具的《限期拆除告知书》不是被上诉人房屋被拆除的依据。

综上，请求撤销长治市中级人民法院(2019)晋04行初46号行政判决书，驳回被上诉人赵强成的起诉。

高平市人民政府与赵强成等履行法定职责纠纷上诉案
山西省高级人民法院
行政裁定书
(2020)晋行终145号当事人上诉人(原审被告)高平市人民政府，住所地晋城市高平市长平西街某某。

法定代表人原健，市长。

出庭应诉负责人杨积才，副市长。

委托代理人张文京，山西炎焱律师事务所律师。

被上诉人(原审原告)赵强成。

委托代理人赵永芳，汉族。

委托代理人赵雪玲，北京圣运(天津)律师事务所律师。

原审第三人高平市城市管理局(原高平市城市管理行政执法局)，，住所地晋城市高平市建设南路某某
法定代表人李白旦，局长。

出庭应诉负责人赵志荣，副局长。

委托代理人田强，山西炎焱律师事务所律师。

审理经过上诉人高平市人民政府(以下简称高平市政府)因赵强成诉其及第三人高平市城市管理局履行法定职责一案，不服山西省长治市中级人民法院(2019)晋04行初46号行政判决，向本院提起上诉。

本院依法组成合议庭对本案进行了审理。

本案现已审理终结。

一审法院查明原审查明，2010年5月12日，赵强成与高平市城北居委会企业管理组签订《营业场地承包合同书》，就承包营业场地有关事宜达成协议。

高平市北城街街道办事处城北社区居委会分别于2013年6月6日、6月15日向城北面粉加工经营户赵强成发出拆除通知，通知将对赵强成临时租用的城北居委会场地和地面上临时建筑物及附属物进行拆除。

2013年6月22日，高平市城市管理行政执法局(现高平市城市管理局)对赵强成作出高市执告字〔2013〕第003号限期拆除告知书，告知赵强成将高团路以西临时租用城北居委会场地和地面上所建的临时建筑物及附属物自行拆除，逾期不拆，后果自负。

2019年3月18日，晋城市城市管理行政执法局作出晋市城执函〔2019〕11号《关于对高平市城市管理行政执法局行政行为行政复议的答复》，决定对赵强成的行政复议申请不予受理。

2019年3月26日，赵强成通过EMS邮政特快专递向高平市政府邮寄查处申请书，高平市政府于2019年3月27日收到，后未对查处申请书进行核实、处理。

一审法院认为原审认为，本案中赵强成是高平市城市管理行政执法局(现高平市城市管理局)作出的高市执告字〔2013〕第003号限期拆除告知书的行政相对人，其有权提起诉讼。

另关于起诉期限，据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款的规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法
定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。

法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。

因本案的诉讼请求之一为责令被告履行查处的法定职责，起诉期限应从高平市政府收到申请之日(2019年3月27日)起两个月届满时起算，原告于2019年7月4日提起诉讼，未超过起诉期限。

关于高平市政府是否应履行查处职责，据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第七条第一款规定，任何组织和个人对违反本条例规定的行为，都有权向有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门举报。

接到举报的有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门对举报应当及时核实、处理。

本案中，高平市城市管理行政执法局向赵强成作出限期拆除告知书，告知其按照城北居委会规定期限自行拆除所建的临时建筑物及附属物，逾期不拆，后果自负。

因此，该告知书与赵强成的权益有直接关系。

赵强成于2019年3月26日向高平市政府邮寄《查处申请书》，要求查处高平市城市管理行政执法局(现高平市城市管理局)作出的高市执告字〔2013〕第003号限期拆除告知书的行政行为违法，高平市政府于2019年3月27日收到该申请。

则高平市政府在收到该《查处申请书》后，即有及时核实、处理的法定职责，但高平市政府无证据证明其履行了法定职责，可认定为不履行法定职责，属于违法。

故原告赵强成的诉讼请求，具有事实和法律依据，依法予以支持。

高平市政府对赵强成的查处申请，依法应当及时核实、处理。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决责令高平市人民政府在该判决生效之日起两个月内对赵强成提交的《查处申请书》进行核实、处理。

二审上诉人诉称高平市政府上诉称，1．一审判决认定上诉人高平市政府于2019年3月27日收到被上诉人赵强成《查处申请书》的事实不清，证据不足。

2．一审判决适用法律明显错误。

被上诉人要求上诉人履行查处的法律依据错误，被上诉人引用的《山西省行政执法检查办法》根本不存在。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》适用范围是国有土地上的房屋征收和补偿活动，本案被上诉人所述房屋非国有土地上房屋征收
行为。

3．本案不属于具体行政行为，高平市城市管理局向被上诉人发出的《限期拆除告知书》是告知通知而非《限期拆除通知书》，且是被上诉人在其房屋被拆除后才收到的。

被上诉人要求查处的行为属于信访举报行为。

4．被上诉人申请查处的时间已超过二年，行政诉讼时效已超过一年。

5．高平市城市管理局不是拆除行为的具体实施人，其出具的《限期拆除告知书》不是被上诉人房屋被拆除的依据。

综上，请求撤销长治市中级人民法院(2019)晋04行初46号行政判决书，驳回被上诉人赵强成的起诉。

二审被上诉人辩称赵强成答辩称，1．一审判决认定事实清楚，被上诉人于2019年3月26日通过EMS邮政特快专递向高平市政府邮寄查处申请书，物流信息显示高平市政府于2019年3月27日签收。

但其未在法定期限内予以核实处理。

本案上诉人明显存在行政不作为。

2．一审法院适用法律正确，应当依法维持一审判决。

本案诉争的行政行为是被上诉人申请查处上诉人是否应当履行查处法定职责的行为，该行为具有可诉性，属于行政诉讼受案范围。

另外，对于限期拆除告知书是否属于具体行政行为，是否可诉，原告认为与本案没有关联性，并非本案审查的行政行为。

《限期拆除告知书》将被上诉人房屋认定为违法建筑并告知被上诉人限期自行拆除，对于被上诉人的重大财产权利造成了实质性影响，是对被上诉人家庭重大财产利益的损害，第三人在作出该限期拆除告知书未经审查就进行认定为违建，剥夺了被上诉人审查陈述申辩的权利，且在送达该告知书之前，涉案房屋已经拆除，根据行政强制法第44条的规定，未给予被上诉人合法的救济权利。

因此该告知书对被上诉人的权利义务产生实际影响，属于具体行政行为。

3．上诉人的上诉状中说赵强成申请查处的行为属于信访举报行为是不正确的，根据《依法分类处理信访诉求工作规则》，本案属于申请行政机关查处违法行为，履行保护人身权、财产权等合法权益法定职责的，行政机关应当依法履行或者答复。

对于该情况，有权处理机关应当按照规定依法处理，因此本案不属于信访举报行为。

同时，上诉人主张本案属于层级监督关系形成的行政行为不能成立，被上诉人依据《山西省行政执
法检查规定》第15条的规定向高平市人民政府提出查处申请，该条规定公民认为行政执法单位及其人员执法有违法行为的，有权向相关部门进行投诉，相关部门应当及时受理并答复，赋予了公民对执法违法行为进行投诉的具体请求权。

上诉人应当及时进行受理答复，该受理答复行为本身与上诉人是否维持改变或者撤销行政行为无关，上诉人应当答复被上诉人。

4．对于上诉人主张查处期限超期，被上诉人认为没有法律依据，根据《山西省行政执法检查规定》，并未设立检查时效，针对本案第三人执法中的违法行为一直处于持续状态，被上诉人认为可以进行依法投诉，要求上诉人予以核实处理。

针对上诉人庭审中的补充意见，被上诉人认为本案涉诉行政行为并非是被上诉人的房屋强拆行为，因此，其主张应当按照民事合同纠纷处理没有事实和法律依据。

被上诉人针对第三人作出的告知书的行政行为提出的查处申请，根据一行为一诉的原则，上诉人主张不能成立。

高平市城市管理局述称：1．被上诉人行政诉状中的陈述不是事实。

被上诉人的民事建筑被拆除，是高平市北城办事处城北社区居委会依据双方签订的合同进行的拆除行为，该拆除分两次告知过被上诉人，被上诉人在拒不履行后，城北居委会组织人员对被上诉人民事建筑予以拆除。

我们是在开始拆除的情况下，向被上诉人送达了限期拆除告知书，告知其按规定时间自行拆除，所以我们不存在违法事实。

送达告知书不是具体行政行为。

2．本案不属于人民法院受理范围，行政诉讼法第12条规定了案件的受理范围，一审依据第12条第6款“申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复”的规定错误，本案不符合该条规定。

高平市政府是否有查处下级单位行政行为违法的法定职责并没有法律规定。

一审根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，认为政府有合法保护的权益，首先拆除房屋不是我们的行为，本案涉及的行为不是行政征收行为，一审依据法律和认定事实错误，本案不属于行政诉讼法受案范围，否则会造成政府资源和其他资源的浪费。

本院查明本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为本院认为，本案的争议焦点是上级行政机关对下级行政机关的行政执法行为的层级监督行为是否属于人民法院受案范围。

一般认为，可诉的行政行为应当是行政机关直接设定行政管理相对人权利义务或者对相对人权利义务直接产生影响的管理行为，并不包括行政机关基于上下级监督关系而形成的内部监督管理行为，亦即上级行政机关基于组织法和上下级之间的管理与被管理关系而对下级行政机关所作的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。

因此，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第(八)项规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

行政管理相对人可以直接针对对其权利义务产生影响的对外发生法律效力的行为，以在对外发生法律效力的文书上署名的行政机关为被告，提起行政诉讼。

而上级行政机关对下级行政机关的执法过错行为的调查及追责，既是行政机关上下级之间的内部管理行为，也是行政机关上下级之间的内部监督行为。

不论内部监督行为的结果如何，都不对申请人的权利义务产生直接影响。

因此，针对下级行政机关的执法行为，不论上级行政机关是否立案调查，是否作出相应决定，当事人对相关决定是否接受，均不属于人民法院司法监督范畴，也非行政诉讼受案范围。

本案中，赵强成向高平市政府申请查处高平市城市管理局作出的行政行为违法，系要求高平市政府履行对其职能部门的执法检查层级监督职能。

高平市政府针对其职能部门高平市城市管理局作出的高市执字〔2013〕第003号限期拆除告知书是否调查处理，以及处理结果如何，均非人民法院行政诉讼受案范围。

一审法院认为高平市政府在收到被上诉人的《查处申请书》后，即具有及时核实、处理的法定职责，但高平市政府无证据证明其履行了法定职责，可认定为不履行法定职责违法，并责令高平市政府在两个月内进行核实、处理的判决，属于适用法律错误，应当予以纠正。

综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一
款第(二)项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第(一)项的规定，裁定如下：
裁判结果一、撤销山西省长治市中级人民法院(2019)晋04行初46号行政判决；
二、驳回赵强成的起诉。

本裁定为终审裁定。

落款
审判长魏晓俊
审判员石春英
审判员闫成先
二○二○年六月十六日
法官助理闫玥玥
书记员谢茹
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