公共政策概论课件：第七章 公共政策研究的方法

团体理论认为，政治体系本身实质上是所有社会团 体的互动体系，这种体系的平衡依赖于几种重要的 社会力量的支撑。
第一，社会上存在一个非常庞大的、普遍的、潜在的社会团体， 它拥护和支持国家的宪法体系和维护社会稳定的运行机制。
第二，团体间成员资格的相互重叠会使任何孤立地团体难以 偏离社会的基础价值观，从而对平衡的维系发挥了重要作用。
民主政治制度
政府机构 利益集团
政治互动
政党组织 社会民众
政策分析内容
公共政策制定与执行
公共政策分析模式
制度分析模式的评价
➢ 政治制度与公共政策之间的因果制约关系是相对的 ➢ 政治制度与国家权力机构对政策制定的制约和影响，
很难用确凿翔实的调研资料进行准确说明 ➢ 制度分析模式虽然能否揭示出不同政治制度下政策制
➢政府的任务是面对团体间的利益冲突和 竞争压力，建立竞争规则，促成团体间 的妥协，平衡利益通过制定政策达到新 的均衡。
中国利益集团如何影响政策制 定？
利益集团影响政策制定的方式：
院外活动、舆论宣传、政治捐款、抗议 示威
“国进民退”中的国有企业，对山西煤 矿合并重组的再思考？
新的《劳动合同法》出台，民营企业家 联合与抗议？
第三，团体之间的竞争能够使任何单个团体的势力得到有效控制。
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外加影响
备选
政策 位置
集团B的影响
政策 变化
公共 政策
均衡
团体理论模型
集团A的影响
➢ 政府要想通过公共政策协调团体冲突，社会环境必须 具备以下前提条件：
➢ 第一，社会中必须有个相当大的“潜在团体”存在； ➢ 第二，团体成员要具有思想和行为倾向的多重性；
此冲突
政治精英
制定政策
政策分析内容
国家行政机构
执行政策
社会民众（服从政策）
公共政策分析模式
精英分析模式的评价 ➢彻底否定民主政治制度在公共政策制定
和执行中的重要作用，不符合现实状况 ➢不符合实际地贬低了民众在公共决策中
的重要作用 ➢政治精英的个人情况极少对社会全面公
开，将政策分析带入一个死角。
公共政策中精英主义并不意味着对大众采取 敌对态度，而是认定大众福利必须肩负在精 英而不是大众自己身上。精英的价值观可能 非常具有“公共关怀”，贵族的义务感可能 会渗透到精英价值观中，大众的福利也可能 会成为决策中的重要因素。
过程模型可以帮助我们理解决策过程的 各种行为。
包括问题确定、议程设置、政策形成、政策 合法化、贯彻和评估。
决策涉及到议程设置（吸引决策者的注意 力）、建议形成（设计和选择政策选项）、 政策合法性（提高政治支持、赢得国会、总 统或国会的赞同）、贯彻政策额（创建官僚 体系、经费开支、颁布法律）以及评估政策 （分析政策是否有效、是否得人心）。
者与被统治者两大阶级；少数统治者由社会精英构成； 社会精英可以分为政治精英和统治阶级成员两个阶层； 精英统治是永恒的，但精英是流动的； ➢ 现代政治精英理论：社会精英并不限于政治领域；专 业技能关系到一个人能否成为精英；在社会政治系统 中，精英的作用是居于社会最高层发挥战略指导作用； 社会政治精英主要通过符号、暴力、财务和实践四种 手段达到对社会的统治
精英主义并不意味着精英们从来没有不同意 见，从来不为追求卓越而相互竞争。只不过 精英们的共识多于分歧。
团体理论模型：作为团体平衡的政策
根据戴维·杜鲁门的看法，利益集团就是“有 着共同态度的团体，对社会上其他团体提出 一定的要求”；“如果通过政府或者向政府 机构提出要求”，它就是政治性团体。
只有当人们的行动作为利益集团的一部分， 或者代表利益集团而行动时，个人在政治中 才是重要的。
（1）首先是公共政策的合法性； （2）其次是公共政策的普遍性； （3）最后是公共政策的强制性；
政治制度实际上是个人和团体行为的结构性 模式，这些相对固化的行为模式对公共政策 内容的影响主要表现在以下几个方面：
（1）它可能有利于某些政策的形成与实施， 不利于另一些政策的形成与实施；
（2）它可能对社会上的某些利益需求提供便利， 对另一些利益需求其抑制作用；
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公共政策分析模式
公共政策分析模式
政治分析型模式
围绕“理性”探索的模式
系统型分析模式
制 度 分 析 模 式
精 英 分 析 模 式
衡团 分体 析冲 模突 式均
理 性 分 析 模 式
渐 进 分 析 模 式
混 规政 合 范策 扫 最过 描 佳程 模 模模 式 式式
政决 治策 系博 统弈 模模 式式
过程分析模式的评价
从整体出发把握各个运行环节在政策运 行中的功能，系统监测各个环节功能发 挥是否正常，检测政策成功或失败时关 键环节所起的作用，对公共政策更加科 学有效具有重要的意义
➢由于这种分析模式的宏观性和一定的抽 象性特征容易导致纯理论性的抽象形式 研究。
政策系统分析模型
系统理论。这种途径是由大卫·伊斯顿等 人所提出的。它从系统论的角度来研究 公共政策问题，将公共政策看作对周围 环境所提出的要求的反应。或者说，将 公共政策看作是政治系统的输出。系统 途径注重环境与政治系统的相互作用和 社会反映。
定的不同机制，但无法指出哪种制度下制定的政策更 有功效
讨论：
党的决议、政府政策与人大法律之间的 关系？
精英理论模型：作为精英偏好的政策。
公共政策往往被看作是统治精英的偏好 和价值体现。精英理论认为，民众对于 公共政策态度冷漠和缺乏了解。精英在 事实上塑造了大众舆论，而不是大众塑 造精英舆论。公共事务官和管理者实施 由精英制定的政策，政策从精英向下流 动。大致总结如下：
（１）问题的确定，确定政策问题，要 求政府采取行动。
（２）议程设置。使媒体和政府官员的 注意力集中到一些具体的公共问题，以 解决决策问题。
（３）政策形成。通过利益集团、白宫、 国会委员会和智囊团提出政策建议。
（４）政策合法化。通过国会、总统和 法院的政治行为，选择和制定政策。
（５）政策贯彻。政策机构本身、外部 顾问、媒体和公众对政策进行评估。
系统研究 系统设计 系统属性量化 修改与简化 系统评价
系统目标 系统环境 系统明确化
系统定型 待选方案 政策主体的选择
常用的方法是SWOT分析法，即将组织 所面对的环境分为外部环境和内部环境。
在外部环境中，主要分析某一营销战略 的机会（Opportunity）和威胁 （Threat）；在内部环境中，主要分析 该战略的优势（Strength）和劣势 （Weakness）。需要注意的是， SWOT分析法适用于分析战略的优良， 而不是用来分析组织本身的强弱。
团体成为个人和政府之间重要的桥梁。政治 就是团体之间为了影响公共政策而展开的斗 争。
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政治体系最根本的使命就是通过以下途径调和团体 之间的冲突：
（1）建立团体斗争的游戏规则并充任裁判； （2）平衡各方利益，力求彼此妥协目标； （3）以公共政策的形式出台折中办法； （4）通过各种形式和措施推动公共政策的实施；
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公共管理核心课程系列教材Βιβλιοθήκη 精英理论能给予政策分析的启示：
第一，告诉我们公共政策不反映公众的要求，而是反映精英的兴趣和偏好 第二，公众是被动的、麻木的和信息闭塞的，公众情感被操纵在精英们股掌之中。
第三，对支撑社会制度的基础准则，精英集团有着一致的认识。
公共政策分析模式
精英分析模式 理论基础——政治精英理论 ➢ 近代政治精英理论：任何社会条件下，都存在着统治
第七章 公共政策研究的方法
这一章 主要讲三个问题 一、政治学对公共政策的研究方法 二、经济学对公共政策的研究方法 三、马克思主义对公共政策的研究方法
一、政治学的研究途径
关于政治学的研究途径，托马斯·戴伊在 《理解公共政策》这一论著中概括了八种模 型或途径，即制度模型、集团模型、精英模 型、渐进模型、理性模型、过程模型、博弈 模型和系统模型。
➢2、以农民工权益保护为例？ ➢从“城乡二元分化”到“城乡一体化” ➢从“被牺牲的群体”到“被忽视的群体”
再到“被关注的群体” ➢从“农民工进城”到“民工荒” ➢“民工荒”背后的“体制困境”与“权
利匮乏”
政治过程模型：
政治过程模型：通过研究选民、利益集 团、立法者、总统、官僚、法官以及其 他政治行为主体的行为对政策过程的影 响。
团体冲突均衡分析模式
理论基础——团体政治理论
➢强调团体与国家的平行存在和本质的趋 同
➢强调以政治团体不同特征为基础的政治 多元主义
➢团体分析是政治研究的主要内容
核心思想——戴维·特鲁曼和厄尔·拉兹姆
➢政治行为的核心内容是社会团体之间的 相互作用和冲突，使团体之间争取影响 政府制定有利于自己团体的公共政策的 竞争行为。
追问谁动了我的奶酪？（也即是谁在做 决策？）
制度主义模型：作为制度产出的政策。 政治活动一般围绕着一些特定的制度展 开——例如国会、总统、法院、官僚体 系以及州、市政府等等，公共政策具有 效力的制定、贯彻和执行都是依照这些 制度完成的。
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政府制度赋予公共政策三个明显特征：
（3）它可能为某些人和团体提供接近政府权力 的便利，为另一些人和团体设置了接近政府 权力的障碍。
总之，政府有能力支配公民的忠诚感， 实施统治全社会的政策，垄断合法的暴 力，使个人和团体在实施中将政府的偏 好注入政策之中。
我们期望：任何人在制定中都能够平等 发表看法；许多分散的利益主体为公共 问题提出解决方案；讨论、辩论和决策 是开放的，所有人都可以介入；政策制 定通过民主方式进行；政策贯彻过程合 理、公平且富于同情心。
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核心思想——托马斯·戴伊与哈蒙·齐格勒
➢ 社会有少数统治者与多数被统治者构成
➢ 政治精英是公共政策的决策者，他们把握着政策方向。
➢ 公共政策并不反映民众的要求，而只是反映精英的利益和价值 偏好
➢ 精英充满社会责任意识，同情民众
➢ 精英之间的矛盾冲突仅限于很小的议论范围，相互一致多于彼
➢ 第三，公共政策多达到的团体均衡，要有助于现行政 治制度的稳定；
➢ 第四，每个社会团体的权力都应相互制约
政治学家艾尔·拉桑从团体的角度对公共 政策的描述是：“所谓公共政策，就是 在特定时刻团体斗争达成的一种切实平 衡，它代表了相互争斗的派别或团体为 了实现自身需求而持续努力达到的一种 平衡……立法程序裁决这些团体之间的 斗争，判定成功联盟所取得的胜利，以 法律方式记录下放弃、妥协及征服”。
公共政策分析模式
现代制度分析模式：多元政治使得公共政策在现在民
主政治制度下体现为政府、非政府组织、社会民主互
动的结果，所以公共政策不仅体现着政府的行为指引
和行为规范作用，更体现为多元利益的调节和均衡，
体现着社会民主状况。因此分析主要内容：政治互动
分析、各决策主体的利益分析、民主程度分析、均衡
分析
严重，“疲于奔命”
3、中国中产阶级能否成为可依靠的对象？ 被动型 经济型 权利意识淡漠型 中产阶级整体的凝聚力何在？（还没有形成） 中产阶级联盟如何形成？（成员分散）
中国的弱势群体如何影响公共 政策？
1、弱势群体是公共政策的保护的对象？
体现社会公正
解决社会弊病，维护社会稳定
资源共享型社会，追求善政
房地产商与地方政府的合谋，房地产泡 沫经济？
中国中产阶级如何影响政策的 制定？
1、中产阶级扮演的重要的政治和社会 作用
橄榄型社会结构的好处
“有恒产才有恒心”——相对理性的决 策
2、中国中产阶级的特点？ 经济上中产，而政治上不感兴趣，多“小资” 物质丰富，精神匮乏，“富二代现象” 个人奋斗型，社会责任感低，“弱肉强食” 社会竞争激烈，个人挫败感严重，精神负担
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环境
要求 输 入 支持
环境
政治系统
政策和 输
行动
出
环境
环境
系统理论模型
公共政策系统
要求 输入 支持
政治系统
环境
政策
输出
环境
戴维·伊斯顿《政治生活的系统分析》
政府 决策者
内部输入
决定和行动 输出
反馈
社会、 结果 经济和
政治环
输
境
结果
入
需求 冷漠 支持
问题状况
政策过程分析模式——哈罗德·拉斯韦尔
核心理论：公共政策是解决政策问题的一系 列活动过程，政策分析的主要内容是针对系 统整体、影响因素和各系统环节的功能的分 析
序号 过程环节 分析内容
1 情报 2 建议 3 法规 4 行使 5 运用 6 评估 7 终止
政策问题决策信息的搜集和分类 政策建议和备选方案的形成和提出 政策方案的通过、发布规定 由谁裁决是否违反法规 政策方案的运用和实施 政策运行过程、效果和成败 政策变更终止的原因和方式