西方大都市区的管理模式及其对我国的启示

第27卷第4期2006年8月
衡阳师范学院学报
Journal of Hengyang Normal University
No.4Vol.27
Aug.2006
西方大都市区的管理模式及其对我国的启示
谢守红,傅春梅
(衡阳师范学院资源环境与旅游管理系,湖南衡阳　421001)
摘　要:大都市区是城市化发展到较高级阶段的产物,也是国际上进行城市统计和研究的基本地域单元,并代表了当代城市化的主导趋势。

大都市区的发展在西方国家已有近百年的历史,对大都市区的管理也形成了较完整的体制和模式。

文章分析和探讨了西方国家大都市区的几种不同管理模式,并结合我国城市发展实际,提出了若干促进大都市区发展的建议。

关键词:大都市区;管理模式;大都市区规划
中图分类号:D73232文献标识码:A文章编号:1673—0313(2006)04—0081—04
作者简介:谢守红(1966—),男,湖南新邵人,教授,博士,加拿大约克大学访问学者,主要从事城市与区域发展研究。

大都市区(Metropolitan Area)是指一个大的城市人口核心以及与其有着密切联系的具有一体化倾向的邻接地域的组合,是国际上进行城市统计和研究的基本地域单元。

大都市区是一个跨越广大地域、以功能相互联结的巨大区域,其空间组织复杂。

一般来说,大都市区总是包含若干个基层行政系统,各基层行政区和政治团体之间难免出现各种矛盾和冲突。

因此,协调各地方政府之间的矛盾,确保大都市区的整体利益就成为大都市区管理中的最重要事宜。

大都市区的发展在西方国家已有近百年的历史,经过探索和实践,西方发达国家已建立起一套比较完整、定型的大都市区行政管理组织和体制。

改革开放以来,随着我国社会经济和城市化的迅速发展,出现了类似西方国家大都市区的新的城市空间形态。

分析和探讨西方大都市区的管理模式,对于推进我国正在兴起的大都市区建设具有积极的意义。

一、西方大都市区的管理模式
1、大都市区政府
大都市区政府(Metropolitan G overnment)是指大都市地区政府的结构或机构的安排,也称作“大都市模型”,具有以下4个主要特征:(1)政治合法性,即其政治代表是通过直接选举产生的;(2)从高级政府到地方当局的自治;(3)范围广大的司法权;(4)“恰当的”地域覆盖,基本上由功能城市地区组成。

大都市区政府一般是通过兼并或者联合地方政府而建立的,大都市区政府的行政长官通过直接选举而产生。

大都市区政府的主要职责是制定地域发展战略规划、基础设施网络的经营管理(运输、水、污水和废物的处理等)、消防和文化。

早在1954年,多伦多大都市区政府就在加拿大建立,其政务会由该城市地区的13个市政当局的市长组成。

多伦多大都市区政府拥有广泛的权力,包括规划、水资源管理、污水和废物的处理、高速公路和公共运输等,已经发展为超市政当局的组织形式,是加拿大最有力的大都市区政府之一。

1970年,多伦多城市共同体(CUM)产生,其直接选举的代表来自大都市区的27个市政当局。

波特兰大都市区政府则是美国第一个直接选举产生的区域政府,其职能主要是会同地方政府制定区域规划,保护环境,提供区域性公共服务。

经过多年的发展,这个政府组织已
收稿日期:2006—03—15
基金项目:湖南省社会科学规划项目(05Y B149)。

经成为解决许多区域性重大问题的灵活而有效的区域性行政组织。

1960年法国在里尔、波尔多、斯特拉斯堡等大城市中创立城市共同体。

这些城市共同体是由间接选举代表组成的机构,拥有自己的税收系统和许多权力(规划、技术网络和住房等)。

但是,法国的城市共同体一直实施所谓“洒水车”的方针,即重视政治和人口平衡的资金分配,市政当局仍是其地域的主人。

英国在1972年通过法案设立大都市县,这也是一种典型的“大都市模型”。

大都市县拥有许多“环境”权力和自己的税收系统。

然而,由于大都市政府的权力与地方当局的权力相冲突,所以英国大都市县于1986年终止[1]。

2、大都市区议会
大都市区议会的典型当属美国双城大都市区议会和英国伦敦大都市区议会。

双城大都市区位于美国明尼苏达州东部,双城即指圣保罗和明尼阿波利斯这两个分居于密西西比河东西两侧的城市。

1986年双城大都市区共存在372个独立的地方政府单元,包括7个县、138个市、50个镇、149个学区、6个都市组织、22个特殊法院。

作为独立的利益实体,各地方政府均从地方本位主义出发,时而合作,时而竞争,整个地区的管理在这些不同利益驱动下分割成很多“管理碎块”。

而且,随着经济的发展,城市不断向外扩张,各种城市问题不断涌现,如基础设施落后、环境污染加剧等。

诸如此类的问题不仅影响到某一城市,而且扩展到整个大都市区。

正是在这种背景下,双城地区在1967年成立了大都市区议会(Metropolitan United Council)。

MUC是双城地区目前主要的都市组织,由州立法院授权建立,并对其负责。

议会共有17个成员,他们由州长提名任命,一般一个市一个代表,其基本职责包括3项:一是对大都市区内的实际事务进行长远规划,对一些长远支出预算进行审查;二是对一些都市组织如交通局、垃圾处理委员会、航空委员会的预算运行进行监督;三是就某些问题给县政府和各市议会提供咨询服务。

双城大都市区议会成功地处理了很多棘手的都市事务,促进了整个大都市地区的发展。

1957年,英国政府提出大伦敦重组的方案,1965年大伦敦议会正式成立,其辖区范围达1580平方公里。

大伦敦内建立两级政府,对原有的市镇再次进行合并重组,新的市镇以20万人作为最低下限,共设32个自治市和独立的伦敦城。

但大伦敦议会后来的作用逐渐下降,市政府的权力上升。

由于大伦敦议会缺乏效率,1986年被中央政府废除。

大都市的各项事物分别由不同部门管理,伦敦成为世界上唯一没有大都市区统一政府或机构的城市。

毫无疑问,这削弱了伦敦的国际竞争力,特别是当英国提出在伦敦举办世界杯足球赛的设想后,缺乏统一大都市区政府的伦敦与其它城市竞争至少在组织工作上处于不利地位。

英国政府在意识到这一点后又开始对伦敦大都市区的行政管理进行改革。

2000年重新选举了伦敦市长并成立大伦敦市政议会。

新的大伦敦市政议会主要负责以下事务:交通、经济发展、环境问题、规划和空间发展、旅游、娱乐、警察和消防等。

在新的统一市政府领导下,作为二级政府的自治市政府将继续提供地方性的服务,如教育、住宅、城市更新,但必须和大伦敦市长紧密合作以保证伦敦整体政策的一致性。

3、建立半官方性质的地方政府联合组织
大都市区内的各地方政府根据自愿的原则成立一个区域规划组织,主要负责处理大都市区内诸如土地利用、住宅、环境质量、经济发展等方面的问题。

在美国、加拿大的许多大都市区中都设有这种协调机构,在美国其数量已近700个之多,如旧金山湾区政府协会,由旧金山湾区的9个县和100个城市的政府组成;南加州政府协会由洛杉矶县、橘县等6个县政府和100多个城市政府组成,覆盖的区域面积将近10万平方公里,人口达1500万人,是美国管辖面积最大的地方政府联合组织。

辖区内城市是否参加协会完全自愿,目前188个城市中有135个参加了协会。

协会设有董事会,重大问题由董事会表决决定。

现有董事会成员70个,规模较大的城市一市一个,一些小城市则联合推选一个成员。

董事会成员必须是民选官员,其职能主要是从事交通、住房、空气质量、水资源等方面的区域性规划[2]。

4、设立功能单一的特别区及其专门机构
根据某种特定的管理需求,划出一定的区域范围,设立专门管理机构,实行区域协调管理。

特别区的区域范围划定根据需要有大有小,大的基本上覆盖整个大都市区,小的则只有2～3个城市的组合。

特别区的种类更是五花八门,有大气质量管理区、水区、学区、废弃物管理区、交通运输区、空港管理区、公园区、消防区、海岸保护区、图书馆区、体育场馆区等等。

大的特别区由州授权建立,小的由县设立,其中许多由民选产生。

因此,特别区管理机构具有相当的权威性。

美国特别区的数目大大超过了普通行政区区域的数目,1987年美国县、市、乡、镇等合计38933个,而各种特别区共有44253个。

特别区的职能可以概括为两个方面:一是协调利益冲突;二是提高资源共享性。

如美国加州南海岸大气质量管理区,其主要职能就是管理空气污染源。

纽约———新泽西港务局则统一管理两州的码头和机场及相应的不动产[3]。

5、大都市区管治
1970年代以来,随着西方国家后工业社会的来临,国家、市场、社会之间的关系发生了根本性的变化,对大都市区的管理提出新的挑战,许多经济和社会问题再也不能通过简单的借助自上而下的政府计划或凭借市场中介的无为而治的方式来解决,必须通过公共部门、非赢利性组织和私人团体之间进行协调来解决,于是大都市区管治(Metropolitan governance)应运而生。

管治(G overnance)作为一种在政府和市场之间进行权利平衡的制度性理念,已经愈来愈成为全球性的共同课题,并迅速渗透到城市与
区域发展规划领域之中[4]。

目前,大都市区管治主要就以下内容进行探讨:(1)大都市区政府和组织体制的研究,主要围绕大都市政府系统内部行政权力的合理分配进行研究,包括大都市各级政府和各部门之间以及相邻城市间权力关系的整合等;(2)大都市区管治的影响因素和机制研究,主要围绕大都市区公共管理的行政化和非行政化、市场化运作机制等内容进行,其实质是在权力不流失的情况下探讨市场和社会参与决策的模式,以实现效率的提高;
(3)以人为本思想的研究,包括城市管理决策的社会化、公众参与及其建立满足城市居民需求的城市管理模式等。

二、对我国大都市区发展的启示
改革开放以来,随着我国经济建设的迅速发展,人口日益向城镇集中,城市化进程不断加快,尤其是大城市的发展更为迅速,城市经济实力和辐射扩散能力大大增强,地域范围不断扩张,与周围地区的社会经济联系日益密切,出现了类似西方国家大都市区的新的城市空间形式。

大都市区在当代中国的城市化进程中,是城市面向未来的发展目标和重要空间形式,承担着带动周边地区社会经济发展和促进城乡一体化的作用,并为强化中心城市功能提供相应的发展空间和条件。

进入新的世纪,中国面临城市化进程的跨越,与以信息化带动工业化的产业跨越发展相对应,中国也处于以大都市区化带动城市化的新城市时代,大都市区将成为中国区域发展的基本组织单元和城市化的重要模式。

因此,在我国尽快开展对大都市区的研究和管理是十分必要而迫切的任务。

1、尽快建立我国大都市区的概念
城市地域概念通常有三种类型,即行政地域、实体地域和功能地域。

城市行政地域伴随着城市建制的设立就已明确划定,实体地域是准确反映城市实体规模的概念,功能地域则是体现城市人口居住、就业、购物、医疗、游憩等基本功能的地域范围。

这三个概念各有其用途,缺一不可。

我国城市行政范围是非常明确的,主要分为市区和市域二个层次,目前我国几乎所有城市统计数据均是根据行政地域范围进行的,但是由于城市行政范围往往与城市功能地域不相吻合,不能确切地反映城市功能的作用,因而给城市统计、城市规划和城市管理带来诸多不便。

因此,及时建立中国的大都市区概念是十分必要的。

笔者认为,根据中国的实际情况,可以采用外围地区非农化水平作为界定大都市区范围的主要指标,同时也可以选择适当的反映大都市区中心城市与周围地区社会经济联系程度的指标。

建议采用75%以上的非农业增加值占G DP比重和40%以上的城镇人口比重作为大都市区外围县(市)的界定标准。

关于大都市区中心市的人口规模,以市区非农业人口在50万以上为宜,因为与西方国家相比,我国人口众多,人口密度高,大中城市数量多,如2000年中国20万人口以上的城市达到311个,50万人口以上的城市也有94座,但城市经济发展水平和发育程度并不高,绝大多数城市仍处于以向心集聚为主的发展阶段,20万～50万之间的中等城市更表现为强烈的向心集聚,城市形态多为集中块状结构,城市边缘组团和卫星城发育不明显,并未形成一个包括周边地区的城市化区域,不具备大都市区的基本特征。

按照我国城市规模分级,50万人口以上的城市才称为大城市,那么以50万人口以上的大城市为核心来组建大都市区才顺理成章,容易为人们所接受。

如果再进一步细分,可将中心城市人口在50万～100万之间的称为都市区,中心城市人口在100万以上的称大都市区,由2个或2个以上相邻的大城市构成的大都市区称为联合大都市区[5]。

总之,要建立公认的、比较完善的中国大都市区界定方案,还有许多工作要做。

反观西方国家大都市区的概念都是在官方定义的基础上,经过长期反复修改,逐渐完善的。

因此,建议我国有关政府部门(如国家统计局或建设部)尽快组织专家进行深入研究,尽早确定和推广。

2、积极开展大都市区规划
大都市区规划是一种战略性的空间规划,具有宏观性、综合性、协调性和空间性的特点,它的主要目的是为城市政府提出关于城市和空间发展战略的框架,规划内容则以大都市区经济社会的整体发展策略、区域空间发展模式以及交通等基础设施布局方案为重点。

大都市区规划在国外已有悠久的历史,如1944年由阿伯克龙比制定的大伦敦规划就是一个著名的大都市区规划,它的许多关键原则和思想在今天仍然有意义并且适用。

美国的纽约地区规划、法国的巴黎地区规划、日本东京圈规划等都曾在当地城市发展和建设中发挥过重要作用。

面临经济全球化、信息化的新形势,各国又开始了新形式的大都市区规划,其中特别强调可持续发展的原则。

近年来,我国一些大城市如广州、南京、杭州等为了适应城市经济发展和空间拓展的需要,在行政区划调整的同时,相应地开展了城市总体发展战略规划(概念规划),这可以说是我国在特定背景下的一种大都市区规划的尝试。

此外,江苏省组织编制了宁镇扬、苏锡常和徐州三大都市圈规划,山东省开展了济宁———曲阜大都市区发展战略规划,湖南省制定了长株潭地区一体化规划等,则可以看做是联合大都市区的规划。

今后,随着我国大都市区概念的建立,应该使大都市区规划走上制度化、规范化的轨道。

3、加强大都市区的管理
由于在大都市区范围内存在较多的行政地域单元,各方面的利益冲突和矛盾难以避免,如基础设施的重复建设、产业结构趋同化、土地资源和水资源的利用、环境的保护等,这些问题往往因为行政区划的分割而得不到解决,而大都市区的设立将为此提供一个契机。

大都市区的主要作用就是它可用来作为跨行政区的区域规划、区域协调和区域管理的一种组织形式。

大都市区内跨市县的问题,可以在大都市区的组织框架内解决,跨大都市区间的问题,可以以大都市区为单元协商解决。

因此,在我国建立大都市区的官方定义和统计标准的基础上,应成立相应的组织管
理机构,以加强对大都市区的管理。

借鉴西方大都市区的几种管理模式,以建立半官方性质的地方政府联合组织和专门机构比较可行。

根据我国国情,要成立大都市区政府或大都市区议会不太现实,因为目前我国正在大力精简机构,要增设一级政府难度很大,而且机构变动牵涉到方方面面的利益,容易产生新的矛盾。

通过设立半官方性质的地方政府联合组织和专门机构,来实施对大都市区的有效管理,其主要职责包括区域性基础设施网络的规划和建设、区域性生态环境的保护和治理、区域性经济社会发展框架政策的制定(如财政、金融、产业、招商引资、土地批租、人才流动、技术开发、信息共享等方面)等。

为了更好地发挥组织和协调作用,该机构必须具有政策上的权威性和一定的财政分配能力,如对环境整治、交通建设等资金的分配权、区域性空间协调发展的审批权或监督实施权、对各类规划的评审和表决权、区域性贷款投资的倡议权等,以维护大都市区的整体利益,促进大都市区的持续发展。

同时,我们还应借鉴国外的经验,采用大都市区管治的理念,充分吸纳各类民间组织、专家学者、市民代表等参与大都市区的规划和管理,建立起和谐的城市市民社会。

参考文献:
[1]L.J.Sharpe.The G overnment of World Cities:The
Future of the Metromodel[M].New Y ork:John Wiley &Sons,1995.
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[4]John G ibson.Transformation f rom Below[M].London:
Edward Elgar,1996.
[5]谢守红.大都市区的空间组织[M].北京:科学出版
社,2004.
Management Models of Western Metropolitan Areas and Their
E nlightenment to Chinese Metropolitan Areas
X I E S hou2hong,FU Chun2mei
(Dept.of Resources Environment and Tourism Management,Hengyang Normal
University,Hengyang Hunan421001,China)
Abstract:Metropolitan area is a special urban spatial form at higher urbanization stage,basic spatial unit for international ur2 ban statistics and urban researches,and the leading trend of contemporary urbanization.Metropolitan area has developed for a2 bout a century in Western countries and its integrated management model has formed.This paper analyses and probes various management model of Metropolitan area in Western countries.Then according to Chinese urban development the authors put forward some countermeasures to f urther Metropolitan areas development in china.
K ey w ords:metropolitan area;management model;metropolitan area plan。