人民调解的历史沿革与现状

人民调解的历史沿革与现状
作者：赵莹雪李楠侯登华
来源：《法制与社会》2014年第02期
摘要调解是我国即古老传统而又常新的非诉讼纠纷解决方式，以调解的方式解决民间纠纷，在我国具有悠久的历史文化传统和坚实的现实根基。

本文即从人民调解的历史沿革出发，采用历史分析方法以及数据图像分析方法等，通过对人民调解委员会、人民调解员近些年的变化及对人民调解纠纷数量与法院一审受理民事纠纷数量的对比，对人民调解的现状进行分析。

关键词人民调解历史沿革司法确认
作者简介：赵莹雪，北京科技大学文法学院2013级法律硕士（法学）研究生；李楠，北京科技大学机械学院2013级动力工程研究生；侯登华，北京科技大学副教授，硕士研究生导师。

中图分类号：D925文献标识码：A文章编号：1009-0592（2014）1-109-02
自古代，我国就有了“息讼止诉”的文化思想，在此思想的影响下，为了达到息事宁人的目的，人们便理所当然的在遇到纠纷或是矛盾时寻求调和。

孔子曰“礼之用、和为贵”，孟子曰“天时不如地利，地利不如人和”，墨子曰“己所不欲，勿施于人”，在先贤们以“和”为基调下的“无讼”思想下，调解便成为了民间乃至官府解化解民间纠纷、缓和矛盾以及维护社会和谐与稳定的一项重要制度。

例如，在西周官府中设置了专门调解纠纷和维护社会持续的“调人”之职。

此后，经过秦朝、汉朝、晋朝、唐朝、明朝、清朝等朝代发展，调解逐渐成为了缓解社会内部矛盾，维护封建阶级统治的重要手段。

一、人民调解的历史沿革
现代的人民调解萌芽于上世纪20年代的第一次国内革命战争，其在中国共产党领导下在一些反对封建土地制度的农会和地区设立，以调解民间纠纷。

同时，在部分中华苏维埃共和国地区，成立了“裁判委员会”，专门负责民事案件的办理，群众纠纷的解决等。

抗日战争时期，人民调解得到进一步发展，“人民调解委员会”这一名称也就从那时起开始沿用至今。

新中国成立后，人民调解逐步发展成为一项社会主义民主与法律制度，成为了我国纠纷解决机制中的重要组成部分。

纵观其历程，虽然人民调解在发展道路中遭遇了不少挫折，但仍然充满着顽强的生命力。

1950年11月，中央人民政府政务院发布了“关于加强人民司法工作的指示”，其规定人民司法工作必须处理人民间的纠纷，对这类民事案件亦须予以足够的重视，应采取群众调解的办法以减少人民讼争；1953年第二次全国司法工作会议上做出了有领导、有计划地在全国范围内建立和健全人民调解委员会的决议；1954年3月中央人民政府政务院发布的《人民调解委
员会暂行组织通则》，规定了人民调解委员会的性质、任务、组织、活动原则、工作制度和工作方法，及其任务，自此人民调解作为法律制度，正式确定；1954年9月颁布的《中华人民共和国宪法》将人民调解委员会的性质被界定为群众性自治组织；从1957年开始，我国的人民调解组织受到“左”的思想和“文化大革命”的影响陷于瘫痪；1961年起，人民调解才逐渐恢复和发展；1973年人民调解组织随着人民法院工作的恢复而重生；十一届三中全会以来，社会主义民主与法制开始恢复，人民调解委员会和调解工作得到了迅猛的恢复和发展，进入了一个崭新的重建阶段；1982年《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》把人民调解规定为民事诉讼法的一项基本原则；1982年12月第五届全国人民代表大会通过的《中华人民共和国宪法》把人民调解制度作为人民群众自治的重要内容载入其中；1989年5月国务院公布的《人民调解委员会组织条例》对人民调解工作进行规范，进一步促进了人民调解工作的发展；2002年9月出台的《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》和《人民调解工作若干规定》确认了人民调解协议具有民事合同的性质，解决了人民调解协议的效力问题，为人民调解社会功能的实现提供了保障；2007年8月《关于进一步加强新形势下人民调解工作的意见》的公布，标志着人民调解工作已经进入到新的历史阶段，并纳入了法治的轨道；2009年7月下发的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》则促进了非诉讼程序的发展及与司法程序的衔接。

2011年1月1日，备受瞩目的《人民调解法》正式实施，其完整地规范了人民调解的相关内容，是我国第一部系统的专门规范人民调解工作的法律，其提升了人民调解的法律地位，为人民调解工作提供了强有力的法制保障。

随后的2011年3月，最高人民法院出台了《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》，其对人民调解协议司法确认程序予以了细化，进一步加强了人民调解协议的效力。

2013年1月起实施的《民事诉讼法》在特别程序中增加了一节“确认调解协议案件”，对人民调解协议的确认程序、法院管辖等具体事项作出了明确规定，其确定的调解协议的司法确认制度将非诉讼纠纷解决解决机制与诉讼解决机制有机的衔接。

人民调解司法确认机制的建立与完善，强化了人民调解的效力，实现了司法与非诉调解之间的有效衔接，更加激活了人民调解的活力与生机，促进了多元纠纷解决机制的不断完善。

二、人民调解的现状
改革开放后，特别是进入新世纪以来，我国的党和人民政府为了化解人民的矛盾纠纷，维护社会的安全稳定，着力加强对人民调解工作的指导力度，使得其在人民调解组织机构和人民调解人员构成等方面取得了显著的进步。

下面则通过人民调解近些年在一些数量上的变化（如图1所示），以及与同期人民法院受理一审民事案件数量的对比（如图2所示），来分析人民调解的现状。

从图1可以看出，自上90年代起，人民调解委员会数量日趋减少，人民调解人员数量下降。

但是，人民调解队伍依旧庞大，2012年，全国共有人民调解员433.55万名，基本覆盖全国城乡，且各村民委员会、居民委员会基本都有人民调解人员，保证了纠纷能够迅速、及时、就地化解。

就其数量的减少，也存在一定的必然性，首先，人民调解不收取任何费用，过于庞
大的人民调解队伍难以保障调解经费的完全到位，人民调解委员会及人员的适当减少，有利于经费的落实与保障；其次，过多的人民调解人员会存在其素质及专业水平层次不齐，在调解纠纷时容易造成调解专业性的欠缺，通过选拔优秀人才保留在人民调解的队伍中，精简人民调解队伍，更加利于专业化人民调解队伍的建设；再次，人民调解委员会经过一定的整改缩减，更加的规范化，使其在一定程度上增加了人民调解的权威性。

而从图2的人民调解解决纠纷数量及法院受理一审民事案件数量的相应走势可以清晰的看出，近30年，人民调解的发展尽管有所起伏，但总体上呈现出“U”型回归的态势，其中2002年是这一发展史上的分水岭。

也正是从这个意义上讲，人民调解在近30年呈现出一个“先衰落，后复兴”的发展态势。

2002年开始的复兴，主要是因为2002年《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》和《人民调解工作若干规定》的施行，极大程度上促进了人民调解工作的展开，提高了我国对人民调解的重视程度，使得人民调解成为了我国最重要的解决民间纠纷的非诉讼纠纷解决机制。

图1人民调解委员会及人民调解人员数量变化趋势图
图2人民调解解决纠纷与同期人民法院受理一审民事纠纷数量对照图
从图2中还能看出，新世纪以来，人民调解解决的纠纷案件与法院受理的一审民事案件数量不相上下，但近三年来，人民调解解决的纠纷案件数量明显高于法院受理的一审民事案件数量，这则归因于2009年《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》和2011年《中华人民共和国人民调解法》、《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》的公布，以及2013年新《民事诉讼法》的实施，更加明确的人民调解协议的司法确认机制，极大提升了人民调解协议的效力。

同时，通过调解，可以选择较诉讼程序更多的其他的执行方式，如进行司法确认、申请支付令、进行公证等，如果调解不成，还能再进行诉讼程序，这也使得调解成为了和谐化解纠纷的重要途径。

目前，我国正不断完善人民调解的立法，人民调解必将在民间纠纷的解决上和ADR中发挥出更大的作用。

参考文献：
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[5]刘家兴，潘剑锋.民事诉讼法学教程（第4版）.北京：北京大学出版社.2013.。