046.基于遗产影响评估的历史街区开发影响研究——以《青岛馆陶路历史文化街区保护规划》为例

基于遗产影响评估的历史街区开发影响研究——以《青岛馆陶路历史文化街区保护规划》为例1
潘鹏程，仇婧妍
摘要：本文从历史街区保护利用现状局限入手，通过引入遗产影响评估（HIA）方法，借鉴遗产影响评估的国际实践经验，建立适合我国国情的历史街区开发影响评估体系，预测判断历史街区保护规划建设对遗产本身、社会、经济、环境四方面的潜在影响，分别进行保存影响评估、社会影响评估、经济影响评估、环境影响评估，得出遗产保护价值导向缺位、规划编制技术缺漏、规划实施保障缺失三方面问题，为优化设计方案提供依据，为编制规划项目提供指导，实现历史街区的可持续发展。

关键词：遗产影响评估,历史街区,开发影响
2011年《世界文化遗产影响评价导则》提出利用文化遗产影响评价来预测文化遗产发生的变化，如针对历史建筑改造再利用评估、历史街区中新建项目开发影响评估，同时为了进一步加强文化遗产的原真性保护与可持续利用，平衡遗产的保护与开发的关系。

但是，目前国内尚无一套完善、合理的历史街区开发影响评价体系，由于评价标准的缺失使得各个地方在历史街区改造利用及开发的实践过程中难以有效合理地保护与开发历史街区。

1我国历史街区保护与利用的局限
1.1亟待化解历史街区保护与开发的矛盾
历史街区是城市历史文化资源的重要组成，但是在蓬勃发展的城市化进程中，历史街区的保护与利用开发之间的矛盾日益突出，出现了历史建筑破坏、街区尺度失衡、街区功能单一、形式异化、街区传统风貌丧失等问题，迫切需要我们寻求一种科学、理性的方式平衡遗产保护与城市发展建设之间的矛盾。

1.2亟须重新认识历史街区多元价值
目前对于历史街区的核心价值的判断已经取得了重要的进展，在《内罗毕建议》《华盛顿宪章》以及《瓦莱塔原则》中均提及历史街区的可持续发展、活态保护的原则，强调历史街区对发展变化的适应性以及其价值内涵传承的重要性，承担着遗产保护、风貌维持、民生改善、文化传承等众多责任。

正是由于这样，历史街区的保护与利用应该由风貌导向转变为多元价值内涵导向，加强对于历史街区价值的再认识，建立以价值导向为核心的历史街区保护与开发的评价体系。

1国家自然科学基金资助项目（批准号：51778126）：基于价值导向的历史街区保护利用综合评价体系、方法及机制研究
1.3亟须探索中国遗产影响评估的方法体系
国内遗产影响评估理论与方法均处于起步阶段，相关评价体系、指标、方法仍不成熟。

国内现有项目开发影响评价主要依据环境影响评价（EIA），无法针对历史街区的价值核心进行开发影响评价，对历史街区的有效保护缺乏指导性意义。

然而国外已然开始采取遗产影响评估体系指导建设文化遗产的保护与利用。

中国应该学习借鉴国外的遗产影响评估的思路和方式，建设一套适合中国国情的遗产影响评估方法体系，这是一个艰巨、迫切的时代使命。

2遗产影响评估的定义与国际实践
2.1遗产影响评估的定义
遗产影响评估(HIA，Heritage Impact Assessment)是从环境影响评估方法延伸到文化遗产保护领域内的应用。

IAIA（国际影响评估协会）将其定义为“一个识别、预测、评估、表述当前或者预期的发展政策及行为对文化生活、组织和社区文化资源带来可能影响的过程，然后整合调查资料，制定缓解及增益措施，并将评价的成果纳入到规划或政策决策的过程”。

ICCROM（国际文物保护和修复中心）将其定义为“遗产影响评价是一种用以对遗产变化实施管理并消除负面影响的手段工具，目的在于保存遗产所承载的重要意义，这也是遗产管理的基本任务”。

《世界文化遗产影响评价导则》(2011)将其定义为“通过系统的、连续的方法，将世界遗产地看着是一个独立实体，评估对承载突出普遍价值(OUV)的属性的影响，从而评估相关活动对遗产的影响。

”
2.2遗产影响评估的国际实践
2.2.1《世界文化遗产影响评价导则》涉及历史街区开发影响的主要内容:
（1）价值评估：
了解历史建筑、历史街区的价值是制定保护计划和影响评估的基础。

对承载其历史价值、建筑价值、美学价值、科技价值及社会价值的要素，如建筑肌理、街巷空间、屋顶、墙体、柱子、门等，进行总结和做出评估。

（2）影响评估：
遗产影响评估的指标体系：国际古迹遗址理事会《西安宣言》提出，影响是多种多样的，分为直接的和间接的，积累的、暂时的和永久的，可逆的、不可逆的，视觉的、实物的，社会的、文化的，甚至经济影响等等。

影响可能是开发项目的建设造成的，也可能是项目运转造成的。

遗产影响评估的权重设计和方法运用：通常采用矩阵法，分别从项目影响因素、遗产影响程度等方面进行评价（表1，2），最后针对评估因子提出保护方案与缓解措施。

评价的结果包括“严重影响—显著影响—一般影响—轻微影响—没有影响”5个影响等级，如果影响程度为“显著影响”、“一般影响”时，提出对应的缓解措施，影响程度“严重影响”的需要终止开发项目，影响程度为“轻微影响”、“没有影响”的可以按计划实施，一般“没有影响”
的项目多为公益性质的公园广场等。

（3）工作思路：
主要工作思路为：遗产价值——承载价值属性受影响——建设活动。

通过对文化遗产显著的普遍价值（OUV）进行遗产价值评估，将其OUV进行分类，与开发项目直接影响以及间接影响进行矩阵分析，鼓励三维虚拟、数字可视的技术方法。

表1影响因素一览表（来源：自绘）
表2影响程度等级表（来源：自绘）
2.2.2香港遗产影响评估涉及历史街区开发影响的主要内容：
（1）针对项目地点以及皱纹环境（历史环境）就艺术重要性、历史重要性、社会重要性、精神重要性以及重要性声明五点进行价值阐释；
（2）从文化展示、与周边社区及文物建筑的协调性、相容性影响方面确定保护措施；
（3）从“高、一般、较低、很低、有利、可以接受、不可以接受”7个影响等级层面对文武庙重要性的影响进行评估，提出相应的潜在影响以及缓解措施（表3），对影响结果“一般”、“高”的提出详细的保育计划，以减轻负面影响。

表3影响等级及其相应措施表（来源：自绘）
2.2.3澳大利亚遗产影响声明涉及历史街区开发影响的主要内容：
a针对建筑或构筑物的拆除
b针对遗产用途的更改
c针对遗产加建工程
d针对毗邻遗产的新开发
e针对遗产所在地块拆分
f针对遗产的重新粉刷（使用新的配色方案）
g针对遗产的屋面翻新、外墙翻新
h针对遗产新增设施（如空调、水管）
i针对遗产防火措施升级
j针对遗产景观和外装工程（包括停车场和围栏）
k针对树木移植
l针对新的指引标志
2.2.4英国遗产影响评估涉及历史街区开发影响的主要内容：
a遗产及其环境影响的识别
b评价环境对遗产资产是否具有贡献
c怎样贡献及贡献程度
d评价开发项目对遗产重要性的影响，是遗产增益还是减小破坏
e探索最大增益或最小损害的方法，记录决策并监测结果
表4各国以及世界组织文化遗产评估重要文件一览表（来源：自绘）
3遗产影响评估的对象
3.1遗产影响评估的主体
在城市规划项目的评估中，可以将其分为内部评估主体和外部评估主体两种（黄甥柑，2017）。

内部评估主体包括城市规划项目的编制者或者决策者，包括城市政府、规划主管部门等相关政府部门，国外的评估组织包括世界银行、ICOMOS等。

外部评估主体则主要包括城市规划项目编制决策之外的组织或者个体，包括相关地方名城保护委员会、专家咨询委员会、社会公众等。

3.2遗产影响评估的客体
3.2.1遗产保护规划管理机制
历史街区在保护整治与规划建设活动中，分为内部遗产保护管理机制以及外部规划建设管理机制（肖洪未，2017）。

内部遗产保护管理机制主要从现状基础研究、保护规划编制依据、保护整治实施三个环节遗产影响评估，属于城市规划项目实施前评估，评估客体为城市规划项目的方案成果。

外部规划建设管理主要从规划建设方案、项目实施两个方面进行遗产影响评估，属于城市规划项目实施后评估，评估客体主要包括城市规划项目实指导下完成的城市环境等物质空间形态以及非物质空间形态。

本文主要针对保护规划编制阶段的保护规划影响评估（本文也称开发影响评估），见下图1。

图1历史街区保护整治与规划建设活动一览(来源：自绘)
3.2.2保护规划影响评估客体
保护规划编制的保护规划影响评估，其客体主要包括三个方面的主要内容，即遗产保护价值导向、规划编制技术评估以及规划实施保障分析。

1.遗产保护价值导向：遗产的价值包括历史价值、美学价值、文化价值、社会价值、
环境价值、建筑价值、经济价值、文脉价值八方面（于红霞等，2014）等，并基于
详细的现状调查分析并梳理承载这些价值的主要要素，即历史建筑、历史环境、街
巷空间、建筑尺度以及非物质文化等，这些保护原则和保护内容从根本上决定着保
护规划本身的科学合理性。

2.规划编制技术评估：保护范围划定、建筑与环境保护整治方式、传统文化保护方式、
街区环境保护与发展规划、街区展示与利用的方式等，这些规划内容直接影响保护
规划对历史街区的管控实效性。

3.规划实施保障分析：制定近期街区保护行动计划，包括法规、政策和资金保障等，
以及保护宣传和公众参与计划等，这些行动计划可以有效提升历史街区规划实施的
可行性。

其具体内容汇总如下表5
表5历史街区保护规划编制体系表（来源：自绘）
4历史街区开发影响评估指标体系构建
历史街区开发影响评估的侧重点应是考量规划实施最终效果是否遵循原真性、完整性，实施影响评估关注的不是规划文件所设定的目标的完成情况，而是关注保护工作对整个历史街区的影响，包括对历史街区实体、功能、使用者的影响评估（刘渌璐，2016）。

4.1国外遗产影响评估指标方面探索
Alan Bond,Lesley Langstaff（2008）等讨论并归纳了遗产影响评估中涉及建筑遗产、公众参与、文化遗产等的相关议题。

Esther H.K.Yung等（2016）运用分析因子赋权方法，通过概率回归的技术方法，来定量研究遗产评定中各个因子的影响权重。

F.Kovacs,K.J. Galvin,R.Shipley(2015)基于64个历史街区开展了综合比较评价。

M.D.Najd,N.A.Ismail 等（2015）基于可视化技术开展历史街区空间绩效评价研究。

Langston C,Wong F.K.W,Hui E.C.M等（2008）Rast R.W.（2014）分析遗产、财政、环境、社会影响之间的相关性，开展遗产可适应性再利用评价，建立可适应性再利用潜力模型（ARP）。

Isabelle Frochot等人建立了历史街区文化遗产旅游开发模型，涉及旅游服务质量等角度。

4.2国内遗产影响评估指标方面探索
石若明等（2008）从经济影响、社会影响、环境影响等方面提出了历史街区保护综合影响评价的指标体系。

沈苏彦等（2014）从旅游资源质量、社会和生态环境、配套设施和开发潜力等方面构建了一套旅游开发适宜性评价体系。

任娟（2012）将环境容量的概念引用到历史街区的研究中，运用环境容量的观点分析历史街区系统内部复杂的环境、经济、社会问题，
以量化分析的方法，为科学决策提供理论方法与数据支持。

吕斌等（2013）从空间、经济、社会数据以及保护主体的参与度、满意度、认可度指标等方面建立了一套历史街区保护绩效评价体系。

彭剑波（2017）从社会结构、经济特征、社区建设、社会文化等方面建立了一套历史街区再发展社会经济影响评价体系，见下表6。

表6部分历史街区影响评估指标研究汇总表（来源：自绘）
4.3遗产影响评估指标的四个方面的确定
笔者通过对现有文献的收集研究，得到历史街区影响评估指标的四个方面：遗产保护、社会、经济、环境。

4.3.1保存影响评估
评价历史街区规划项目对历史建筑的留存数量、保护整治措施合理性、保护整治实效性以及非物质历史文化留存完整性四方面来评价。

4.3.2社会影响评估
评估历史街区规划项目产生的社会影响，包括公众参与、社会宣传两方面。

4.3.3经济影响评估
评估历史街区规划项目对经济发展状况的影响：一是街区的整体收益，二是居民的经济收益两方面。

4.3.4环境影响评估
评估历史街区规划项目对历史街区整体环境的影响，包括公共设施便捷性、居住环境优美性、基础设施适宜性三方面。

4.4历史街区开发影响评估体系的建立
4.4.1开发影响评估指标体系建立
现阶段历史街区评估，注重规划编制技术、以及规划实施效果的评价，往往忽略了其历
史街区特殊的价值属性。

历史街区作为人们宝贵的历史文化财富，记录着地区一直以来的物质、生活、社会、文化的发展形态，在规划策略上要以价值评价作为导向，从而编制规划技术和规划实施保障（杨君然，2014）。

因此，本文以遗产保护价值的首要导向、规划编制技术的直接体现、规划实施保障的重要支撑三位一体，构建历史街区开发影响评估体系，结合保存影响评估、社会影响评估、经济影响评估、环境影响评估四大遗产影响评估指标，形成下属二级指标体系，见下图2，从而构建历史街区开发影响评估指标体系，见下图3。

图2开发影响评估与遗产保护价值导向、规划编制技术评估、规划实施保障分析关系
4.4.2开发影响程度评价
对历史文化街区开发影响程度进行评判，形成不同区间的开发影响程度，并进行“优、良、中、差”四级评定，见表7。

表7历史街区开发影响程度分级评价表(来源：自绘)
图3历史街区开发影响评估体系(来源：自绘)
5《青岛馆陶路历史街区保护规划》开发影响分析
5.1保护规划基本情况
馆陶路历史街区位于青岛市市北区内，街区范围西至莱州路、堂邑路，北至陵县路、招远路、旅顺路，南至市场一路、市场二路、吴淞路，总面积约17.3公顷。

在德占时期形成临港商贸区，在日占时期成为商贸、金融聚集区，发展到民国政府时期，成为青岛的“华尔街”、“外滩”，解放至今城市地位渐逝。

正基于此，青岛市城市规划设计研究院编制了《青岛馆陶路历史文化街区保护规划（2017）》。

5.2保护规划评估结果
笔者将《青岛馆陶路历史文化街区保护规划（2017）》基础资料汇编、文本、说明书、图纸等内容进行梳理，逐条比对历史街区开发影响评估体系各项指标，见表8。

在保存影响评估、社会影响评估、经济影响评估、环境影响评估四个方面，根据设置“优、良、中、差”四个等级。

评估结果发现，环境影响评估的各项指标均达到优秀，经济影响评估各项指标均不达标，保存影响评估和社会影响评估各项指标良莠不齐。

5.2.1保存影响评估结果
保存影响评估各项指标中，实体保存方面均得到有效规划保护，例如历史建筑存留、街巷格局保护等评价优秀，但是修复水平与技艺方面均未得到规划有效保护，例如建筑修复材料和技艺等评价差劲。

对于非物质文化遗产方面各项指标均不达标，非遗传统数量、非遗传承者传续情况等均未在规划中提及。

5.2.2社会影响评估结果
社会影响评估各项指标中，保护规划中缺乏公众参与的内容，故公众规划认知度、公众参与度、居民满意度、非居民使用者满意度均不合格。

对于原住民去留、传统产业发展方面泛泛而谈，对社会结构方面造成影响，原住民比例、传统产业发展不达标。

规划对建筑功能改变提出具体措施，该项评价优秀。

5.2.3经济影响评估结果
经济影响评估各项指标中，对于旅游开发方面规划较少，旅游服务设施、游客承载量、旅游开发收益指标均不达标。

规划在街区收益、居民收益方面均未提及，社会投入、居民人均收入、居民就业带动指标不合格。

5.2.4环境影响评估结果
环境影响指标各项指标中，保护规划在街区设施改善、街区环境改善方面优于前三者，道路系统、公共服务设施、基础设施改善情况指标评价优秀，绿化公共空间、环境卫生改善情况指标良好。

表8开发影响评估一览表（来源：自绘）
5.3街区开发影响与规划问题总结
5.3.1遗产保护价值导向缺位
遗产保护价值导向的缺位，导致规划编制技术中缺乏建筑修复材料、技艺的相关研究，忽视非物质文化遗产存续的保护控制，保存影响评估指标良莠不齐，对保存要素（修复水平与技艺、非物质文化遗产）产生影响。

5.3.2规划编制技术缺漏
规划编制技术评估对于社会效益、经济效益的忽视，造成规划编制技术中欠缺旅游发展、产业发展的控制措施，社会影响评估、经济影响评估指标均不达标，对经济、社会要素（旅游发展、街区收益）产生影响。

但是，规划编制在用地功能、建筑功能的划分上，强调功能混合、性质兼容的原则，实现了“刚性+弹性”的街区可持续发展。

5.3.3规划实施保障缺失
规划实施保障分析对于以人为本的缺失，造成规划实施保障中缺少公众参与、民意调查的相关举措，社会影响评估指标不合格，对社会要素（公众参与）产生影响。

6总结
基于遗产影响价值评估的历史街区开发影响评估，以遗产保护价值为导向，针对历史街区保护规划编制以及规划实施保障进行动态反馈评估，不仅可以提升历史街区保护规划的有效性，而且可以及时发现问题、解决问题，以免造成历史街区不可恢复的伤害。

6.1建立完整的遗产保护价值导向
遗产保护价值导向作为历史街区保护规划的核心，需要对历史街区的核心价值进行全面完整的认识与梳理，包括历史价值、美学价值、文化价值、社会价值、环境价值、建筑价值、经济价值、文脉价值。

面对核心价值的复杂多样性，现状许多历史街区保护容易忽略某些价值。

例如，保护规划中往往缺少对修复材料、技艺的保护，导致历史街区美学价值、建筑价值的丧失。

鉴于此，江苏省南通市规划局组织专门为其编制了《江苏省南通市传统建筑修缮图集》，以求传承传统的修复材料和技术，更加是对历史街区建筑、美学价值的传续。

基于对历史街区充分调查理解，以及对多元遗产保护价值的判断，建立完整的遗产保护价值体系，
实现历史街区的整体保护与发展。

6.2完善全面的规划编制技术
规划编制技术作为历史街区保护规划的直接表现，需要关注物质层面的规划，以及经济效益、社会效益，坚持街区可持续发展原则。

完善现有规划编制技术，需要保证以遗产保护价值为导向的规划内容的全面完整，涉及保护范围划定、建筑与环境保护整治方式、传统文化保护方式、街区环境保护与发展规划、街区展示与利用的方式等，其中产业发展、旅游发展作为历史街区活态保护的基础，需要进行相关的专题研究；其次，需要保证历史街区的可持续发展，在规划编制上充分考虑“刚性+弹性”的规划内容，明确需要遵守的保护原则，提出可以弹性变更的用地性质、建筑性质，满足历史街区不同阶段的不同需求。

6.3推动健全的规划实施保障
规划实施保障作为历史街区保护规划的重要支撑，需要予以重视，通过制定近期街区保护行动计划，以及保护宣传和公众参与计划等，提升历史街区规划实施的可行性。

建立完善合理的规划实施保障，需要明确以人为本的目标，提供公众参与规划编制、公众监督规划实施的有效途径。

首先，在保护规划编制过程中为公众提供公开透明的参与编制的途径，为公众讨论协商打造公共公开的平台。

其次，在保护规划公示期间，将保护规划成果以公众听证会等形式进行公布，以求公众可以清楚了解、认识并反馈群众意见建议，实现公众参与的全过程性。

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作者简介
潘鹏程,东南大学建筑学院,硕士研究生
仇婧妍,东南大学建筑学院,硕士研究生。