统筹城乡发展推进城乡一体化的对策研究

关于统筹城乡发展推进城乡一体化的对策研究
哈尔滨市专顾委课题组
内容提要：本课题从贯彻落实科学发展观的要求出发，对国内外城乡一体化理论进行概要阐述，介绍了国内外城市化类型和我国城乡一体化主要模式，对哈尔滨城市化发展阶段以及人口、土地、规划、资金等四大瓶颈进行了定量和定性分析，在此基础上，提出把城乡一体化作为哈尔滨“十二五”主导战略的基本构想：根据市委“超越自我、再塑形象、奋起追赶、努力晋位，把哈尔滨建设成为现代化大都市”的总体目标以及“北跃、南拓、中兴、强县”的发展战略，以“五个统筹”为载体，以三个集中为重点，以综合配套改革为保证，逐步形成以中心城区为核心、大中小城镇有机结合、空间布局合理的城乡一体化新格局。

长期以来，城乡二元结构一直是制约哈尔滨发展的最大瓶颈。

面向“十二五”，哈尔滨必须从贯彻落实科学发展观的要求出发，重新审视城乡关系和战略发展问题，着眼于城乡统筹，把城乡一体化作为下一轮改革发展的重点和新的引擎，激活我市大城市、大农村、大工业、大农业所蕴含的存量资源，全力拓展区域战略腹地，形成城乡互动、可持续发展的良好态势。

本课题重点对国内外城乡一体化的理论和实践进行概要阐述，对哈尔滨城市化发展状况进行定量和定性分析，在此基础上，提出把城乡一体化作为哈尔滨“十二五”主导战略的基本构想。

一、哈尔滨城乡一体化的基础条件
（一）经济基础
进入新世纪，我市经济连续多年两位数以上增长。

2007年，全市GDP达到亿元，比1978年翻了番，人均GDP突破3000美元；2008年，全市GDP达到亿元，人均GDP超过4000美元，工业增加值占GDP的比重为%，城镇人口占总人口的比重为49%，三产结构比例为::。

按照发展经济学的四项指标来衡量，我市总体上属于工业化中期的初级阶段，进入工业化带动城市加速发展的历史时期。

凭借比较雄厚的城市现代工业基础，不断对广大农村和腹地进行辐射带动，促进城乡专业化协作配套，吸收农村剩余劳动力，带动我市城市化发展以每年近1个百分点的速度增长。

近年来，呼兰、双城、宾县等县域开发区承接中心城区的产业转移，带动县域经济快速发展。

县域经济总量位列全省首位，10个县（市）中有3个进
入全省十强县，县域三次产业比例达到::。

卫星城承载能力有了明显提升，为我市推进城乡一体化奠定了坚实基础。

（二）社会基础
全市共有普通高校48所，每万人在校大学生数达到391人，接近中等收入国家水平，为我市城乡发展提供了充足的人才储备。

在基本普及和巩固九年义务教育基础上，逐步向普及12年教育目标推进，全部免除了农村义务教育阶段学杂费。

全市现有科研机构131个，国家级企业技术中心7个和省级企业技术中心27个。

全市共有各类卫生机构（含农村卫生室）3595个，其中医院264个、卫生院203个、门诊部（所）65所，疾病预防控制中心22所、妇幼保健机构20所。

农村卫生院有197个，床位3713张，卫生技术人员万人。

截止2008年底，城镇职工基本养老保险、基本医疗保险、失业保险人数分别达到万人、万人、万人，新型农村合作医疗参合率为%。

“以城乡低保为基础、专项救助为辅助、社会互助为补充”的新型社会救助体系逐步形成。

（三）空间区划
哈尔滨多次进行区划调整，呈现出人口、产业向外扩张的离心城市化特征。

1996年，经国务院批准，松花江地区和哈尔滨市合并，双城、依兰等7个县划归我市管理，组建新的哈尔滨市。

2004年以来，我市又经过两次区划调整。

通过撤销太平区，其行政区域划归道外区；设立松北区；撤销呼兰县，设立呼兰区；以及撤销动力区、香坊区，组建新的香坊区；撤销阿城市，设立阿城区，全市总面积达到万平方公里，市区面积由原来的1660平方公里增加到7086平方公里，城区面积增加倍，城市未来发展空间有了极大拓展。

通过区划调整打破了阻隔城乡协调发展的行政壁垒，使主城区北移东扩30公里左右，拉近了与周边宾县、五常市、尚志市、巴彦县等县（市）的空间距离，使中心城市的技术、人才、资金、信息等辐射周边农村腹地，城乡资源和生产力布局得以更加合理的优化配置。

启动了哈西、哈东、群力、平房工业新城等区域性调整改造，松花江南北两岸联动发展的态势初步形成。

（四）工作基础
近年来，我市深入贯彻落实科学发展观，把支持农村、发展农业、关心农民作为城市化的重要内容，确立了统筹城乡发展的工作思路，在推进城乡一体化的实践上进行了积极探索。

1.努力争取国家级试点。

在国家小城镇发展改革的两批试点中，我市呼兰区康金镇、南岗区王岗镇、尚志市亚布力镇、宾县宾西镇、巴彦县兴隆镇、道外区团结镇、道里区新发镇入选。

在国家“城乡建设用地增减挂钩项目区试点”中，我市道外区团结镇（包括民主乡1个捆绑乡镇）、南岗区王岗镇和巴彦县兴隆镇（包括洼兴镇、黑山镇、德祥乡、龙庙镇、巴彦港镇、华山乡、龙泉镇等7个捆绑乡镇）入选。

目前两个试点都在积极推进中。

2.加大了财政支农力度。

初步建立了财政支农资金稳定增长的新机制。

“十五”期间，仅市本级对农业总投入就达亿元，是“九五”时期的倍，年均增长23%，高于财政经常性收入增幅12个百分点。

2008年，财政支农事业支出亿元，其中，用于农村公共事业近9亿元。

3.全力推进新农村建设。

圆满完成了第一批新农村建设试点任务，新建通乡通村公路2935公里，村屯内硬化道路1721公里，通乡通村硬化率分别达到97%和77%，新建安全饮水工程229处，完成泥草房改造万平方米，新建农房372万平方米，实施扶贫开发项目331个。

4.创造了一些“新鲜”经验。

案例一：龙头企业带动。

五常市中良美裕有机谷物制品有限公司在实施有机水稻战略过程中，与民乐乡富胜村翻身屯160户农民签署置换协议，企业投资1800万元为农民建设80栋二层别墅，把村里集约化节约下来的7万平方米宅基地置换给公司，用作中良美裕的水稻种植基地。

企业和农户签订了2009年的水稻订单合同，农户完全按照规范模式生产有机水稻，秋收后全部卖给美裕公司。

龙头企业加农户的模式为农民转移和土地规模集中提供了新的思路。

案例二：土地集中转包。

五常市八家子乡靠山村农民杨秀岩从上世纪80年代中期开始承包租种其他农民的耕地，是五常市最大的农机种粮户。

2007年租种农田达540多公顷，一年纯收入70万元；2008年，又转包经营土地640公顷。

土地转包的直接效益是“三高三省”（“三高”即高投入、高产出、高收益，“三省”即节省购置种子、化肥和使用农业机械的资金投入）；间接效益是土地流转促进了农村劳动力转移，共转移出去劳动力1000余人，每人年收入在1万元以上。

案例三：区县合作共赢。

宾县和道外区毗邻，是省会城市连接东部地区的必经之地，具有得天独厚的区域合作优势。

2009年5月，双方自发建立区域合作关系，实行“招商引资工作一体化”。

自5月份以来，宾县与道外区分别引进投资项
目15个和5个，双方共同引进项目两个。

宾县在宾西开发区专门辟建1平方公里的“道外工业园”，道外区在滨江新区又专门为宾西开发区企业设立“总部服务中心”。

合作的目标是最终实现区域间市场同体、交通同网、产业同步、环境同治、信息共享、资源共用和经济共兴。

案例四：建设农民新村。

呼兰区利民街道办事处下辖的玉田村和玉强村“并点上楼”建设农村新村。

玉田新村占地8.7万平方米，建设14栋住宅楼（规划有车库、商服、农贸市场），有120户村民搬迁上楼；玉强新村占地12万平方米，建设住宅880套，商服172间，配套建设学校一所，可容纳学生1200人。

两个新村规划科学、布局合理，在水、电、暖、气和教育、文化、卫生等方面与城市完全融合对接，村民享受到了“居住楼房化、管理社区化、公共服务城市化”的城市生活。

案例五：农村资产确权。

今年4月，巴彦县以松花江乡五一村为试点进行农村产权制度改革，率先在全省进行农村集体土地所有权和集体建设用地所有权、集体各类资产资源所有权、农户土地经营权、集体林权和农户林权、农户房屋所有权、农户宅基地权等所有权的核实、确权工作。

目前，该村共发放土地承包经营权证1225个，占94%；发放宅基地使用权证749个，占76%；发放房产证907个，占82%；发放林权证42个，占88%。

县里同时着手建立“农村产权流转平台”。

确权后，拥有“三证”、“四证”的农民再贷款就摆脱了“农户联保”方式的束缚，各证可以分别提供信用担保。

这将促进农民合伙、合作、股份制等新型农民合作组织的发展。

二、哈尔滨城乡一体化的制约瓶颈
（一）人口问题
城乡一体化最根本的就是减少农民，增加城市人口比重。

据预测，到2030年全国城市化率将达到65%以上，如果按照这一比率，我市城镇人口将达到650万左右，增加150万，每年需转移农民万。

国际上城市化率达到80%是一个相对合理的临界点。

我市城镇人口自然增长率约为%，以总人口1000万为基数，全市城镇人口达到800万，农民保留200万是一个理想目标。

如何实现300万农村人口的合理转移，无疑是今后我市城乡一体化过程中最艰巨的难题。

1.观念亟待改变。

受千百年来农耕生活方式的影响，大多数农民仍留恋“面朝黄土、背朝天”的生活，认为“种田是一本万利、进城是自找苦吃”，既不愿意
离土，也不愿意进厂；怕离开土地失去生活依靠，怕进入城镇找不到就业门路，怕转移住宅不适应环境；老守田园，等待观望，苦度穷熬，寄希望于政府扶持。

这些落后的思想观念，在农村与城镇之间制造了难以逾越的“鸿沟”。

同时，由于担心农民进城会造成城市人口膨胀、基础设施紧张、社会混乱、环境恶化以及就业压力等，一些部门对进城农民采取清、赶、堵的办法，人为地控制和减少城市外来人口。

2.转移就业困难。

我市已进入劳动年龄人口增长的高峰期，每年新增就业人口13万左右，而每年只有10余万人的安置能力，就业压力越来越大。

2008年全市城镇登记失业率为%。

从农民工转移情况看，2008年全市有农村劳动力万人，全年转移农村劳动力万人。

其中：县域内转移万人，转移到县外省内的万人，转移到省外国内的万人，输出到国外的农村劳动力万人。

这些农民工受教育和培训程度低。

据农委“百村万户”调查，其中文盲半文盲占%，平均受教育年限为年，接受技能性培训的仅占%。

这类转移以临时性外出打工为主，年从业时间在6个月左右，虽然在非农产业就业，但没有摆脱农民身份，职业流动与身份转换严重背离。

3.管理体制陈旧。

城市化进程急速推进，相应的社会管理方式如就业体制、救助体制、保障体制、教育体制、福利体制等，需要随之改变。

我市仍然实行落后的城乡二元户籍管理制度，户口迁转手续繁杂，一些地方还要缴纳增容费、城建费、保险费等高额费用，在计生管理、人口暂住等方面也受到诸多限制。

城市化和现代化过程中流动人口急速增加，需进一步加强管理并保障其权益。

新的社会事务大量产生，行业管理、社会组织管理、社区管理、物业管理等方面需要有新的社会管理办法。

4.保障体系薄弱。

目前农民征地补偿方式以货币补偿为主，由于缺乏新的投资途径及农民自身的经营能力差，补偿资金使用效率低，损失严重，未来生存和养老问题依然难以解决。

尽管我市出台了《哈尔滨市被征地农转非人员参加基本养老医疗保险实施办法（试行）》、《哈尔滨市被征地农民养老保险和就业服务暂行办法》，但总体保障能力较弱，保障覆盖面不大。

截止2009年6月份，全市共审核45批次被征地项目，涉及被征地农民1826人，预留养老保险费1907万元，有5000多名被征地农转非人员参加基本养老保险，其中只有700多人领取了基本养老金。

5.城市承载力不足。

哈尔滨城市交通、供气、排污、教育等基础设施老化，在现有人口条件下已经超负荷运转。

交通拥堵现象严重。

主城区现有集中供热管网420公里，地域覆盖率不足15%，同时管网老化、堵塞严重，失水率超标达%。

平均日产生活垃圾3300吨，无害化处理率仅为48%，其余生活垃圾均采取简易填埋的方式处理。

日产污水总量约100万吨，日处理污水万吨，城市污水处理率为%。

周边城镇规模小、人口少、基础设施简陋，文化、娱乐、卫生等公益事业发展滞后、功能不全，缺乏对要素的聚合力以及对农村转移人口的吸纳能力。

（二）土地问题
城市化的一个基本条件就是大量土地（特别是耕地）转变用途，用于带来更高收益的产业。

我市土地资源虽然富足，但在国务院2020年前“死守18亿亩耕地不动”的刚性规定面前，城市化发展的空间受到了严重制约。

城市化所需要的建设用地问题已经凸显为发展问题。

1.用地严重短缺。

哈尔滨市山地占全市面积的34%、丘陵占全市面积的%、平原占%。

2005年更新调查数据显示全市耕地面积20249平方公里，占总面积的%，人均耕地面积亩，基本农田保护面积15808平方公里。

上轮规划基本农田保护率全市为%，市区为82%。

2005年城市建设用地面积平方公里，人均80.6平方米；2020年规划城市建设用地面积458平方公里，人均9
2.3平方米。

而2007年国土资源部批准我市城市批次农用地转用及征收面积只有平方公里，2008年为平方公里，远远不能满足城市发展需要。

2.资源利用粗放。

现有工业企业占用土地的集约化程度低，单位土地资源产出效率不高。

我市的工业企业建筑容积率平均为，比国内同类城市低一倍左右。

市区工业用地产出率每平方公里仅为亿元，比上海、武汉分别少亿元和亿元。

在土地政策偏紧、土地资源日益稀缺的情况下，过低的资源利用水平显然是一种浪费。

3.土地流通不畅。

根据国家现行土地政策，“城市建设用地”与“农村建设用地”具有严格的界限，前者可以自由流通，后者只能村屯内部“流转”。

目前的模式是：城市要发展建设就必须挤兑农民（农村居民）的“三地”——承包耕地、自留地、宅基地，但这些可以“置换”出来的“盈余”土地资源，由于产权（包括土地产权、宅基地产权以及农村集体资产产权等）制度不完善，依旧不能充分流通。

我市土地流转的价格评估机制、需求市场、供给市场、中介市场还没有建
立起来。

全市土地承包经营权证书仅发放了33万户，占应发放135万户的%；土地规模化经营面积仅有万亩，占耕地面积的%，参与流转的农户仅占承包农户的%，与发达地区（如上海53%、广东%、浙江%、苏州%）的土地流转比例相差较大，与全省的%也有很大差距。

土地流转口头协议多，没有书面合同的占%，经过登记备案和公证的土地流转合同不到25%。

4.流转比较混乱。

按照政策规定，城镇居民不得购买使用农村宅基地。

但很多地方仍存在城镇居民购买使用农村宅基地问题，给今后农村宅基地流转埋下很大的隐患。

农村居民房屋拆迁没有可适用的法律法规，征地补偿政策缺乏统一的标准，农民间相互攀比，期望值过高，基层干部征地工作难以开展。

（三）规划问题
规划是城乡一体化的龙头。

编制一个好的规划，充分体现人文化、集约化、现代化的特点，形成各有侧重、有机组合、高度协作的最优空间网络系统，能够全面提升城乡整体功能，带动城市向更高层次发展。

我市启动城乡一体化，当务之急是从规划着手，研究和考虑统筹安排城乡区域的职能分工、产业布局、人居环境、空间优化等内容，变城市规划为城乡规划，建立和完善城乡一体的规划管理体制。

1.城乡优势没有发挥出来。

城市系统是一个由交通网络系统、信息网络系统、商品流通系统、金融系统、社会经济管理等一系列网络系统连接而成的综合体，中心市区就位于各个系统和各条线路构成的市域系统的结点上。

城市凭借自己的行政、经济、文化、交通地位，组织市域的人流、物流和信息流，将它与周围地区紧密联系在一起，形成自己的腹地。

反过来，中心城市也依靠腹地的资源、市场、劳动力等要素支持自己的发展。

如果中心城市与腹地能够对接畅通和高效运转的话，中心城市便能够得到迅速发展，并带动市域整体发展，形成城乡相互促进的良性循环机制。

哈尔滨市的规模与影响与省会城市的地位并不相称，管理、组织、创新、服务功能发育不足，目前还没有成为支持和带动城市周围地区经济发展、促进城市化的动力；农村劳动力资源丰富、农业生产水平高、面对城市消费市场，这些优势也没有得到有效挖掘；城市与乡村地区经济技术联系不够密切，尚未形成产业互补、分工协作、共同发展的利益共同体；城市化落后于工业化。

近10年来，全市城镇化率年均递增不到1个百分点。

在15个副省级城市中，我市的城镇化率处于中下游位置，排在第10位。

与其他副省级城市相比，我市城镇
化率明显偏低，武汉、广州等城市的城镇化率都在60%以上。

在东北四市中，我市与沈阳、大连已拉开距离，仅比长春略高。

2.产业结构、布局不合理。

第一产业比重偏高，二三产业比重偏低。

2008年，我市三次产业结构为::，二三产业比重之和为%，成都、大连、沈阳、长春的二三产业比重之和分别为%、%、%、%，分别比我市高、、和4个百分点，其中第二产业比重更是比我市分别高9、、和个百分点。

农业生产方式落后，比较效益差，基本上仍然是靠天吃饭，基础设施薄弱，抵御自然灾害能力不强。

2008年全市规模以上工业企业仅有969个，而同期的成都、沈阳、大连、长春分别是3148、4600、4000和1100个，与全国15个副省级城市规模以上工业企业平均3000个相比，相差近三分之一。

主导产业几乎都集中于城市中心区，总体布局形态不够清晰。

工业区以外的工业点较多，仍有300多户工业企业分散在市区内。

市区二环以内目前仍有120多户工业企业混杂在居住区、商业区乃至旅游景点之间。

10个县（市）有17个工业园区，基本上是“大而全”、“小而全”的格局，区域内产业分工不明确，产业同构、低水平竞争较为突出。

第三产业内部结构层次较低，传统的批发零售业、住宿和餐饮业仍占较大比重，生产性服务业、高技术含量、高附加值的新兴服务业所占比重过低。

3.城镇体系不健全。

哈尔滨城镇空间结构基本上属于“一级集中、周边分散”的摊饼式扩张，还没有形成主辅分明、轴线清晰、功能区集聚、组团式的优化格局。

全市规划的重点仍以主城区为主，还没有制定完成覆盖整个市域范围内城乡一体的空间发展规划，存在着规划分治、管城不管乡、监督不到位的问题。

城镇体系具有特大城市——小城镇规模结构特征，城市首位度达。

缺少次中心城市。

从所属10个县（市）非农业人口数看，五常市万人、双城市万人、尚志市万人、巴彦县万人、宾县万人、依兰县万人、延寿县万人、木兰县万人、通河县万人、方正县万人，县城人口多在10万人以下，远远达不到次中心城市的标准。

小城镇发展迟滞，规模偏小。

我市现有178个乡镇，小城镇平均人口规模为万人，其中最大的兴隆镇人口为8万人，最小的不足4000人，5000人以下的小城镇占市域小城镇总量的21%。

农村规划缺位。

目前全市已编制完成乡镇域总体规划并经过审批的，约占乡镇总数的70%。

由于行政区划调整，撤乡并镇，许多乡镇并未进行规划编修。

村镇建设文化品味不高，缺乏地方历史文化内涵。

个别乡镇片面追求眼前开发利益，不执行规划，违章建设，严重破坏了整体环境。

（四）资金问题
城乡一体化投入总量大、密度高、持续时间长。

钱从哪里来，是必须考虑解决的问题。

从各地经验看，主要是以地方“自费”为主，用有限的财力撬动金融机构和社会资本投入，多渠道、多途径、多方式筹措建设资金。

成都的成功经验主要是用活市场机制，大邑县采用“三换”：即用资源换资金、政策换资金、市场换资金；青羊区“借”优秀企业的资金、人才组建了8个专业公司，作为资本运作的“操盘手”。

2008年11月，成都又启动了产业发展、基础设施建设、重点改革和社会事业发展等四大领域37项大项目建设，签署了授信额度为2000多亿元的银政合作协议。

相比之下，我市财政投得少、向上争得少、市场筹得少，资金“瓶颈”亟待突破。

1.投资能力较弱。

目前，国家投资重点转向大中城市，小城镇建设的信贷投入微乎其微。

受地理位置偏远、基础设施落后等因素的影响，小城镇的发展环境无法与大中城市竞争，吸引外商进镇投资的规模有限。

在财政方面，我市财政收入规模在同类城市中偏小，2008年地方财政收入164亿元，排名第13位，市本级支农资金年投入能力只有6亿多元。

县级自我造血能力低，多数县（市）是“吃饭型”财政，甚至是“要饭型”财政。

我市县域全口径财政收入为亿元、县域一般预算收入为亿元，而成都市县域全口径财政收入为亿元、县域一般预算收入为亿元，分别是我市的8倍和4倍。

县财政实行垂直管理，乡镇政府无力调剂资金用于城镇建设。

乡村两级债务高达亿元，平均每个乡镇负债960万元，每个村负债103万元。

2.基础设施欠账太多。

2008年，我市完成固定资产投资亿元，成都、大连、沈阳、长春完成固定资产投资、、、亿元，分别比我市高%、%、%、43%。

城乡在公共资源配置上不均衡，农村公共产品和服务供给不足。

全市农村基本没有成型的排水设施和污水处理厂，生活污水采用明渠排放。

农村自来水覆盖率仅为%。

全市由高等级路面公路连通的行政村735个，仅占行政村总数的%，仍有112个行政村未通车，多数通车的行政村每日只有一班车通过，农民出行不便。

东北部五个县市都没有铁路的覆盖，公路状况差。

目前，国内一些城市主要是以铁路、地铁、轻轨相互结合构建大交通网，如合肥市投资30亿元建设轻轨1号线，昆明市轨道交通投资211亿元，天津到滨海新区的津滨轻轨投资60亿元，总长度45公里，时速100公里以上。

由于我市东北部不通铁路，可以在城乡一体化规划中，用轻。