上海郊区环境污染的现状、原因及治理对策

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2014.10 Shanghai Economy Views | 观点随着工业化进程的加深，上海郊区环境污染问题越来越严重——供水、污水处理、垃圾处理等基础设施建设薄弱，污染物排放总量不断上升，环境质量改善难度加大。

作为一个国际性大都市，上海把节约资源和保护环境作为推进转型发展的着力点，提出了到2020年基本建成“经济繁荣、社会和谐、环境优美的社会主义现代化国际大都市”的目标。

从“十二五”开始，上海发展的战略重心已向郊区转移。

上海郊区是中心城市向外延伸拓展的重要都市层，是全市未来经济发展的重要增长极，上海已越过了依靠中心城市发展拉动，而步入依靠都市层，即郊区城乡一体化发展拉动，从而达到人均GDP 5000-10000美元目标的新阶段。

随着上海城市建设重心和产业布局向郊区转移，郊区的经济发展、空间布局和环境建设受到重视，特
Status, Causes and Countermeasures of Environmental Pollution in Rural Areas of Shanghai
别是在“新型城镇化”建设的背景下，郊区的环保问题日益突出。

近些年来，上海郊区人口膨胀，对垃圾污染处理设施需求日益增加。

据预测，到2020年上海市的人口将达到约2800万，而且人口的快速增长将主要出现在周边区县区域。

这意味着上海需要增加大量的供水设施、污水处理设施和生活垃圾处置设施等，以满足对环境治理的需求。

2000年以来，上海城市基础设施投资每年以10-30%的速度增长。

环境保护投资也是连年增长，2013年上海环境保护投资达607.9亿元，环境设施投资达284.2亿元（图1）。

由于上海的各个区县政府承担了建设环境治理设施并提供相应服务的责任，他们不得不为此筹措大量资金。

而目前的现实情况是，郊区居民环保意识落后，政府对生态环境的治
理不够，资本市场融资渠道单一，政府财力支持有限。

因此研究上海郊区环境污染的现状及原因，分析环境治理的资金瓶颈，并据此提出相关的融资和治理对策，对
文/ 徐丽梅
图1：上海历年环保资金投入情况
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于改善上海郊区环境，促进社会经济和环境的协调发展具有重要意义。

中国与上海的环境保护发展
中国的环境保护起步于1973年，第一次全国环境保护会议的召开。

迄今已经历了四个发展阶段：
（1）第一阶段（1973-1978年），是中国环保事业的起步阶段。

1973年8月
第一次全国环境保护会议召开，审议通
过了“全面规划、合理布局，综合利用、化害为利，依靠群众、大家动手，保护环境、造福人民”的环境保护方针，并讨论了我国在环境污染和生态破坏方面的突出问题，北京、上海等城市的环境问题比较集中，令人震惊。

会议还通过中国第一个全国性环境保护文件《关于保护和改善环境的若干规定（试行）》。

本次会议标志着中国环境保护事业的开始。

上海也开始重视环境保护问题，一些单位和工厂大力开展节约用水、减少污水排放的工作；全国轻工业、纺织工业第一次环境保护会议于1978年2月在上海举行。

一些致力于环保工作的社会机构如上海市环境科学学会成立于这个时期。

（2）第二阶段（1979-1992年），改革开放时期的环保事业发展。

1983年12月，第二次全国环境保护会议在北京召开，这是中国环境保护工作的一个转折
点，为中国的环保事业做出了重要贡献：一是确立了环境保护的基本国策；二是提出“三同步”、“三统一”的战略方针；三是确定了“预防为主、防治结合、综合治理”等三大环境政策；四是提出到20世纪末的环保战略目标。

与此同时，上海市加强了对环境保护的总体规划、环境保护的专项规划和区域环境保护规划等，提出到1990年前，各种污染物的年最高排放量控制在1982年水平上，即控制住环境污染的发展和生态破坏。

1992年，上海市环境保护工作会议召开，提出要处理好环境保护与经济建设协调发展的关系。

（3）第三阶段（1992-2002年），是可持续发展时期的中国环境保护阶段。

1992年联合国环境与发展大会召开，提出国际贸易中的环境原则、工业生产发展的环境
原则、以及经济决策中的环境原则，环境原则成为经济活动中的重要原则。

1996年7月中国召开了第四次全国环境保护会议，进一步明确了控制人口和保护环境是必须长期坚持的两项基本国策，开始了可持续发展时期的环境保护工作。

这一阶段，上
海市政府于1999年9月17日召开了加强环境保护和建设工作会议，正式推出环境保护和建设3年行动计划。

整个计划涉及水环境治理、大气环境治理、固体废物处置、绿化建设、重点工业区环境综合整治五大领域，总投资达343亿元。

（4）第四阶段（2002年以后），是新时期生态文明建设的重要阶段。

2002年、2006年和2011年国务院先后召开第五次全国环境保护会议、第六次全国环保大会、第七次全国环保大会，作出一系列新的重大决策部署，把主要污染物减排作为经济社会发展的约束性指标，要求完善环境法制和经济政策。

上海继续实行第二轮-第六轮环保三年行动计划，环保投资总额也逐轮递增。

上海在国内较早开始尝试环境污染第三方治理，即强调谁污染，谁付费来让第三方治理，以此提升污染治理水平，并促进环保产业发展。

在此过程中，生态文明建设被放在了突出地位。

无论在环保发展的哪个阶段，环境保护工作的开展，需要充足的投资作为保障。

传统的环保投资来源主要包括：建设项目“三同时”投资、老企业技术更新改造中的环保投资、城市维护建设税和地方财政拨款、排污收费中用于污染治理的补助资金等（图2）。

但这些渠道都具有一定的局限性。

首先，国家和地方的财政拨款数额有限。

2005年后用于环保的长期建设国债数额不断减少；2007年开始列入财政预算支出的
图2：传统环保融资渠道
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2014.10 Shanghai Economy Views | 观点二是生活污染。

随着工业向郊区的转移，许多劳动密集型工厂带来了大量的外来流动人口。

上海近10年新增外来人口600多万，而人口增长
主要发生在郊区。

随着外来人口集聚，生活污染物如污水、垃圾、粪便的负荷便不
断增加。

特别是在外来人员集中居住区和流动人口较多的城乡结合部，环境卫生状况更为严重。

同时由于郊区和农村环卫基础设施建设的滞后，导致越来越严重的生活污染。

如有关数据表明，上海郊区人粪尿的污染已成为突出问题，有些镇的人粪尿约有60%～85%进入了水环境。

三是农业生产污染。

郊区的农业生产带来新的面源污染。

虽然农业和从农人口在上海经济中的比重不断下降，但农业生产带来的污染却有不断增加的趋势。

农业的面源污染主要来自于化肥、农药、地膜的使用和秸杆、禽畜粪便的不当利用。

根据上海统计年鉴，2013年上海农业生产的化肥施用量（折纯量）为10.78万吨，即平均施用量达到497千克/公顷，而国际公认的化肥施用安全上限是225千克/公顷，而且我国化肥利用率平均只有30%～50%；再看农药的使用，2013年上海平均农药施用量为23.6千克/公顷，而作为每公顷土地农药使用量超过全球平均5倍的台湾，也只有11.5千克/公顷。

可见上海化肥、农药的施用量都远远高于世界平均水平，这不仅造成巨大的经济损失，而且形成严重的环境污染，对土壤、水、生物、大气及人体健康产生污染危害。

四是城市转移污染。

这类污染主要表现在两个方面：一是在促进郊区经济发展的招商引资早期，曾以优惠政策吸引了一些负外部性较大的企业落户，造成最初的环境污染；即使在产业结构升级和经济转型发展的今天，一些企业如石化、钢铁生
环保科目存在着难以确定支出规模和投资比例等问题。

其次，环境经济政策方面，如排污权交易、清洁生产等仍缺乏相关政策加以规范，收费难以保证。

第三，当前的环保专项基金规模有限，贷款范围狭窄，资金缺口很大。

另外，由于环保产业一次性资金投入大、建设周期长等特点，抑制了民间资金的进入。

环保的投入成为环保工作的一个瓶颈。

上海郊区环境污染现状
从2000年起，上海已经滚动实施了五轮“环保三年行动计划”，目前第六轮环保三年行动计划正在实施中，已累计投入超过3000亿人民币，建成一大批环保工程，基本形成污水、固废、废气治理等环境基础设施体系，城市整体的环境质量有了很大提高。

但与此同时，
上海郊区及农村地区的环境保护形势仍
然严峻。

上海郊区环境基础设施建设薄弱，污染物排放总量不断上升，环境质量改善的难度较大；同时资金不足日益成为制约上海郊区环境改善的突出障碍。

目前，上海郊区的环境污染，主要表现在以下方面：
一是工业污染。

随着上海城市的发展，城区土地资源日益紧缺，导致工业不断地向郊区扩散，尤其近年来新形成的产业集聚区、工业园区、科技园区等，多数分布在郊区。

郊区工业的发展带来的后果之一就是点源污染问题严峻，大量的废气、烟尘、二氧化硫等有害气体被排向大气，尤其那些技术含量低、能耗高、污染严重的企业，以牺牲环境质量为代价，向外界环境排放了大量的“三废”污染物，直接污染河道和郊区环境，威胁到人们身体健康。

2014年上海大气污染的排放量请见图3。

图3：上海大气污染物排放量
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产的污染仍然严重。

另一方面，城市生活垃圾向郊区的转移与处理也是造成环境污染的重要原因。

如现在上海郊区有200余个生活垃圾临时堆放点，总堆放量达60亿吨，占地5亿平方米。

而当前垃圾通过填埋和焚烧的处理方式，更是给环境造成严重污染。

2001年正式运行的上海松江垃圾填埋厂，承担着超过120万人的生活垃圾处理量，远远超过当初50万人口的设计；上海江桥垃圾焚烧厂日处理垃圾超过1500吨，由于焚烧产生的毒性造成二次环境危害；当前仍以填埋为主的三林、老港等堆场也是城市转移污染的主要场所。

上海郊区环境污染的原因
造成郊区环境污染问题的原因很多，归纳起来主要有：
一是农民的环保意识薄弱。

郊区各级政府对环境污染问题的严重性认识不
足，农民传统的生产、生活习惯难以改变，
垃圾随处堆放，化肥、农药滥用，畜禽
养殖污染严重。

而且更重要的是，人们
难以意识到这样的生活方式和垃圾处理
方式会对自己的健康带来不利影响。

二是对郊区环境的管理不够。

目前
关于环境保护的法律法规体系不够完善，
乡镇的生态环境保护工作缺乏严格的规
划和专项治理，农村环境污染的管理和治
理无章可循。

环境保护部门只是地方政府
的一个职能部门,当地方的经济指标与环
境保护存在冲突时,地方政府往往为了确
保经济指标而以牺牲环境为代价。

三是郊区环境基础设施建设滞后。

郊区的垃圾处理设施不足，农村生活污
水的排放处理设施基本处于空白状态。

上海原有的老港垃圾处理厂和区县小型
处理厂已经难以满足目前垃圾的处理和
环保要求，近几年需要投资兴建新的垃
圾焚烧、综合处理厂。

垃圾运输中目前
在使用的黄标车要淘汰很多，未来三年
累计需要淘汰约30万辆。

四是上海郊区环境保护资金缺乏。

首先，供水设施投资存在较大缺口。

例如，
上海郊区的源水厂、输水管、直线水管、
配水管网等设施的建设，仍然需要大约
30亿元的资金；其次，污水处理设施建
设资金缺乏。

上海郊区污水处理率仅为
60%左右，二、三级管网建设不足，污
水整体收集处理能力不能满足生产生活
和经济发展需求。

最后，根据上海第六
轮三年环保行动计划，预计总投资1000
亿元，包括230多个项目，其中很大一
部分需要郊区政府承担。

促进上海郊区环保的对策建议
1．扩大环境保护的融资渠道
在环保领域，尤其环境基础设施建
设领域，通过银行的债务融资仍然是目
前资金来源的主要渠道。

但在我国一些
城市的郊区，商业银行贷款在环境污染
治理中发挥的作用还很有限，银行贷款
在环保行业的投入相对较低，仅7％左右。

另外还有融资中的担保问题，也往往限
制了商业银行对环保资金的投入，因为
环保企业虽然拥有合法的担保身份，但
由于很多污染治理项目难以产生直接经
济效益，导致银行等金融机构对企业的
担保提出较高要求，不利于资金流向环
保领域。

环境保护固然需要政府加大投入，
但进一步培育、引导民间资本参与进来
也势在必行。

首先，根据国际经验，政
策性的金融机构（如设立“环境发展银
行”），可专门为环境保护提供经济上的
资助，对于配合政府支持发展环境产业，
尤其解决区县层面环保资金的不足具有
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2014.10 Shanghai Economy Special Report │ 特别报道 重要作用。

其次，可利用P P P（公共部门与私人企业合作）为环保产业融资。

尤其环保基础设施具有公益性、稳定性等公共产品的特征，将公共部门的公益性与私人企业的低成本、高效率结合起来，更有利于融资渠道的畅通。

2．转型发展，优化产业和能源结构
环境保护问题同时也是经济和社会
发展的全局性问题。

例如，根据2011年
的统计数据，上海产业结构中重化工业的比例较大，其中钢铁和石化工业总产值都超过了全市总产值的5.0%，尤其“石油化工及精细化工制造业”占上海市工业总产值超过12%；而重化工业主要分布在上海郊区。

重化工业的发展带来的是主要污染物如氨氮、二氧化硫、C O D、T P 等排放总量较大，对周围环境造成严重危害。

“十三五”时期是上海转变经济发展方式的关键时期，围绕建设具有全球影响力的科技创新中心战略，将继续推动上海产业结构进入转型提升新阶段。

以“同步考虑转型发展与调整淘汰”为基本出发点，降低污染严重的重化工业的比例，最终形成以服务经济为主导的产业结构。

积极鼓励风电、太阳能光伏发电等新能源的开发利用，不断提高新能源在能源消费结构中的比重；依靠科技与装备进步，调整优化能源结构，加快资
源节约型和环境友好型城市建设。

3．坚持城郊人口和产业合理布局
产业布局要同城市建设紧密结合起来。

与纽约、伦敦、东京等国际性大都市相比，上海市的业用地规模偏大且比重较高，而且工业用地与居住用地混杂，在郊区体现尤其明显。

根据污染普查数据，上海市工业企业4.9万家中约3.8万家企业位于“两规合一”确定的104
个工业地块之外，约占总企业数的73%。

特别是化工行业有1600多家企业在工业区块之外，企业数占行业的70%，而其产值仅占20%。

由于化工行业的排污种类多，无组织排放量大，对周边环境的负面影响较大。

此外，尽管上海工业已经在向工业园区、集聚区集中，但目前仍然存在着工业园区数量多、布局散、有些园区缺乏明确的主导产业定位等问题。

未来上海应进一步优化城市布局，加强对市区与郊区空间的统筹布局和利用，兼顾人口、产业、公共服务的综合配置。

加快推进新城和大型居住区的建设，做好新城与产业园区的配套和完善。

逐步淘汰产能落后、污染严重的传统工业，实现高新技术产业和现代服务业集聚；对布局不合理、排放量大、污染矛盾突出的老旧工业区，如金山、上海石
化等，应加强环境综合整治，优化周边环境质量。

统筹工业园区、产业基地、大型居住区与新城建设，强化产城融合，加快推进城乡一体化发展。

4．加强郊区及农村环境管理工作
良好的环境管理有利于建立环境保护的长效机制。

首先，加强对于农民的环保教育。

充分利用各种宣传媒体及文艺演出等形式，持续开展农村环境保护的宣传教育，促进农民群众改变传统生活习俗，培养环境保护意识。

其次，建立城乡一体化的环境保护体制。

将农村环境污染防治纳入统筹城乡发展规划，建立统筹城乡环境保护的工作领导体制和管理机制；加大对农村的环境保护支付，建立相应的投资和运行费用的筹措机制，并进一步完善郊区农村的环境保护管理体系。

再次，加强郊区环境基础设施建设。

因地制宜，建设下水道污水收集和处理系统；对农村生活垃圾普遍实行定点封闭式堆集，推动农村垃圾清运、保洁、无害化处理。

最后，建立农业生态补偿机制。

借鉴发达国家的做法，对生态农业进行补偿。

对采用配方施肥、施用有机肥的农户，对选用高效低毒、低残留农药的农户，对秸秆还田的农户进行补贴；同时利用政策和税收等手段，支持绿色农产品的生产和销售，加强对生态农业和农村生态保护的补偿和激励。

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